Размещено на http://www.allbest.ru/

Набережночелнинский институт (филиал) Казанского (Приволжского) федерального университета

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОСПАРИВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Гизятова Светлана Владимировна

Аннотация

конституционный право оспаривание должностной

В статье рассматривается сущность субъективного конституционного права на оспаривание действий и решений региональных должностных лиц с целью их теоретизации и выявления современных тенденций. Автором исследована проблема его восприятия в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации. С помощью отдельных теоретических подходов выявлен дефект в виде дисимметрии права, который заключается в неоправданном сужении предмета регулирования одного общего закона на фоне положений специального нормативно-правового акта.

Ключевые слова и фразы: право на оспаривание; институт оспаривания; права человека; Конституция; конституционное право субъектов федерации.

Annotation

MODERN TRENDS OF DEVELOPMENT OF CONSTITUTIONAL RIGHT TO CONTEST OFFICIALS' ACTIONS AND DECISIONS

Gizyatova Svetlana Vladimirovna Naberezhnye Chelny Institute (Branch) of Kazan (Volga Region) Federal University

The article deals with the essence of subjective constitutional right to contest the actions and decisions of regional officials with the purpose of their theorization and the identification of modern trends. The author studies the problem of its perception in the constitutional legislation of the constituent entities of the Russian Federation. On the basis of some theoretical approaches the researcher reveals a defect in the form of the right asymmetry, which lies in the unjustified narrowing of the subject of the regulation of one general law against the background of the provisions of the special legal act.

Key words and phrases: right to contest; institution of contest; human rights; constitution; constitutional law of constituent entities of federation.

Основная часть

Если считать особенностью права на оспаривание лишь судебный порядок его реализации, то все иные способы обращения граждан с жалобами на действия и решения должностных лиц могут иметь другую институциональную природу. Например, ряд исследователей полагают, что необходимо разграничивать институт обращений граждан в органы власти от института оспаривания действий и решений должностных лиц [8, с. 73]. Ключевым обоснованием такого подхода служит несовпадение процедур и их правового обеспечения применительно к судебному и внесудебным средствам защиты [1, с. 266]. Если гражданин оспаривает решение должностного лица в вышестоящую инстанцию по административной линии, то речь следует вести об административно-правовых процедурах. Напротив, использование судебного оспаривания происходит в соответствии с российским законодательством в процессуально-правовой плоскости. Различны не только процедурные особенности и нормативно-правовая база, но и требования к субъектам, рассматривающим жалобу. Вследствие этого невозможно говорить, по мнению А. В. Лошкарева, о неком общем институте оспаривания в конституционном праве [7, с. 200].

С такой позицией довольно сложно согласиться по нескольким веским причинам. Поскольку Конституция является формой правового закрепления государственного устройства страны, её основной предмет регулирования затрагивает государственно-властные институты. К их числу в этом смысле относятся в одинаковой степени и органы исполнительной власти, реализующие административный порядок рассмотрения жалоб граждан, и судебные органы. Наличие властного элемента в статусе данных субъектов объединяет их в конституционно-правовом ключе. Кроме того, использование судебного оспаривания действий и решений должностных лиц регионального уровня не делает его исключительным. Гражданин вправе выбрать способ, с помощью которого он реализует свою возможность на подачу жалобы, либо использовать их все. Это подтверждается конституционным положением о том, что каждый может осуществлять защиту своих прав любыми способами, которые прямо не запрещены законом. В таком виде и судебное, и административное оспаривание законом не запрещены, а в большинстве случаев - им же регламентированы.

И жалоба, и заявление об оспаривании действий и решений должностных лиц являются формами индивидуальных обращений. Их содержательная сторона, в сущности, совпадает, равно как и процессуальная составляющая, при которой рассмотрение заявления гражданина происходит через специальную процедуру независимо от органа, уполномоченного на решение данного вопроса. Более того, процедура рассмотрения жалоб регламентирована и в случаях, когда разбирательство по ним ведут иные уполномоченные лица (прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Общественная палата и т.п.). Вследствие этого различие в правовой базе, регулирующей данный процесс, является лишь отражением отраслевой принадлежности отношений, в которых произошел конфликт с властью, а не особенностями права на оспаривание (налоговые, административные, экологические, таможенные и т.п.).

Исходя из этого, следует вывод, что совпадает не только институциональная среда, в которой реализуется право на оспаривание действий и решений должностных лиц регионального уровня, но и механизм правового регулирования данного процесса.

Несостоятельным представляется, по нашему мнению, и подход, разграничивающий право на оспаривание на судебный и досудебный порядок [3, с. 160; 10, с. 51]. В призме советского законодательства, устанавливавшего обязательный этап административного оспаривания действий и решений должностных лиц, подобная классификация способов обращения могла бы считаться актуальной. Однако на современном этапе право на оспаривание должно реализовываться свободно, т.е. по усмотрению самого гражданина. На это прямо указывает Конституция Российской Федерации в ст. 33. Лицо может обратиться в органы власти, в том числе суды, вне зависимости от того, разрешает ли ему это определенный закон или иной нормативно-правовой акт либо нет.

К тому же наличие судебного решения не в пользу заявителя по вопросу оспаривания действия и решения должностных лиц не имеет преюдициальной силы для иных органов. Поэтому гражданин, воспользовавшись судебным оспариванием и не добившись желаемого результата, сохраняет право на обжалование спорного факта в других инстанциях. Равно как и наоборот, наличие определенного решения со стороны административных либо иных органов, рассмотревших жалобу гражданина, не может расцениваться как препятствие для обращения в суд либо в органы, уполномоченные осуществлять разбирательство по данному вопросу [4, с. 158].

В то же время российское законодательство содержит немало примеров, когда определенный вид действий и решений должностных лиц может быть оспорен в суде только после использования внесудебного способа. Например, в случаях отказа в предоставлении льгот, зачета-возврата излишне уплаченных налогов и сборов, предоставления определенных субсидий в порядке социального обеспечения, банкротства и др. Отношение исследователей к данным фактам довольно неоднозначно. Чаще всего специалисты негативно оценивают эффективность подобных правовых норм, препятствующих реализации права на обращение в суд [9, с. 71].

В противовес им сторонники развития так называемой «досудебной юстиции» утверждают, что в связи с загруженностью судов государства приходится идти на альтернативные меры и устанавливать правовые барьеры в реализации права на оспаривание [11, с. 125]. Однако в данной позиции изначально заложено неразрешимое противоречие. С одной стороны, Конституция РФ постулирует идею о безграничной реализации права на судебное оспаривание, а российское законодательство развивает этот подход. С другой стороны, проблемы организации судебной деятельности пытаются переложить на граждан при помощи установления определенных административных заслонов на пути осуществления ключевых конституционных прав.

Весьма определенно разрешает данный вопрос гражданское процессуальное законодательство, которое, как установлено Законом РФ № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», должно применяться во всех случаях использования судебного порядка оспаривания. Так, п. 2 ст. 247 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) провозглашает принцип, при котором факт обращения заявителя в какие-либо инстанции в порядке подчиненности (административный порядок) не может являться обязательным условием для подачи заявления в суд.

Это означает, что даже при наличии такого порядка в отраслевом законодательстве или в подзаконных актах гражданин все равно вправе обратиться в суд на действия и решения должностных лиц регионального уровня. Данный вывод подтверждается и сложившейся в российских регионах судебной практикой.

Вследствие этого очевиден тезис о том, что законодательство, в том числе субъектов Российской Федерации, может содержать условия о внесудебных способах оспаривания, однако в силу конституционных положений такие способы не могут конкурировать с правом граждан на доступ к правосудию. Соответственно, цепочка построения субъективных прав не предполагает, что одно право выше или ниже другого либо обладает некой значимостью. Исходя из этого, право на судебное оспаривание действий и решений должностных лиц регионального уровня не может восприниматься как преимущество перед внесудебными способами оспаривания. Иначе говоря, оспаривание в суде и оспаривание в административном порядке следует рассматривать наравне, как разные формы осуществления одного субъективного права.

В связи с этим возникает другой значимый в институциональном плане вопрос о возможности оспаривания действий и решений должностных лиц регионального уровня после соответствующего судебного этапа. Безусловно, при благоприятном для гражданина исходе необходимость такого оспаривания отпадает. Но чаще всего данная проблема имеет место при отказе суда удовлетворить заявленное требование, и практика в решении такого вопроса довольно неоднозначная.

Например, в налоговых правоотношениях наличие судебного решения становится на практике препятствием для дальнейшего оспаривания решения налогового инспектора в административном порядке, несмотря на то, что формально налоговое законодательство не содержит такого предписания. Аналогичным образом поступают региональные органы пенсионного и социального обеспечения, служба судебных приставов-исполнителей, а также в иных случаях. Примечательно, что сам факт подачи жалобы (заявления) на действия и решения должностных лиц после вступления в силу судебного постановления никем не отрицается. Однако в большинстве случаев данный факт используется как беспрекословное основание для отказа в удовлетворении требования, т.е. фактически субъекты, уполномоченные рассматривать дела об оспаривании во внесудебном порядке, ограничиваются соответствующими судебными актами.

Примерно такой же позиции придерживаются и исследователи, полагая, что судебное решение вне зависимости от его содержания является общеобязательным для всех заинтересованных лиц [2, с. 17]. Основным аргументом в этом служит законодательное закрепление принципа обязательности судебных постановлений, провозглашенное в ст. 13 ГПК РФ [5, с. 80]. Вместе с тем, рассматривая оспаривание действий и решений региональных должностных лиц как институт конституционного права, нельзя не отметить, что подобный подход противоречит природе субъективного права на оспаривание.

Как уже отмечалось ранее, способы оспаривания находятся в горизонтальном положении друг с другом и не могут конкурировать. Это означает, что право обжаловать действия и решения должностных лиц сохраняется за гражданином вне зависимости от того обстоятельства, воспользовался ли заявитель определенным способом реализации данного права. Если применять тезис о преимуществе судебного средства оспаривания, то неизбежно следует вывод об «одноразовом» характере конституционного права на оспаривание. Справедливо ли утверждение, что, осуществляя данное право в судебном порядке, гражданин лишается иных способов его реализации? Ответ на этот вопрос очевиден - нет.

Прежде всего, в теории правоприменения установлен паритет способов реализации любых субъектных прав [6, с. 221]. Если законом закреплена возможность обращения в органы власти, в том числе по вопросам оспаривания действий и решений региональных должностных лиц, то и судебный этап, и административный порядок, и другие формы реализации такого права являются равнозначными. При этом они не могут рассматриваться как взаимоисключающие.

Что же касается принципа обязательности судебного постановления, провозглашенного гражданским процессуальным законодательством, то применительно к институту оспаривания действий и решений должностных лиц регионального уровня его следует толковать более узко. В частности, судебным решением об отказе в удовлетворении требования заявителя не устанавливается юридический факт, т.е. на основании такого постановления не возникает, не изменяется и не прекращается материальное правоотношение, в котором присутствует оспариваемое властное действие или решение. Подобным судебным актом не накладываются субъективные обязанности, не констатируются какие-то новые субъективные права. Судебное решение лишь оформляет позицию первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в рамках гражданского судопроизводства. Вместе с тем оно вовсе не означает барьера для использования иных средств осуществления права на оспаривание. Соответственно, практика административных органов, использующих в качестве основания для отказа в рассмотрении жалоб граждан вступившие в силу судебные постановления, представляется нам неправомерной.

Указанная позиция получила воплощение в действующем российском законодательстве. Кроме того, что Конституция Российской Федерации не установила преимущества в выборе средств защиты прав граждан, отраслевые законы и кодексы также не обозначают подобных условий при реализации права на оспаривание. Например, Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) в ст. 22 закрепил, что защита налогоплательщиков судебным и административным способом от действий и решений должностных лиц налоговых органов в равной степени гарантирована законом. В системе экологических прав граждан Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» называет и право на обращение в суд, и право на обращение в органы власти, в том числе регионального уровня, с жалобами на действия и решения должностных лиц.

По такому же пути пошло и региональное законодательство. В частности, Экологический кодекс Республики Татарстан закрепляет разнообразие способов оспаривания действий и решений должностных лиц в сфере охраны окружающей среды (ст. 10). Аналогичные положения содержатся и в иных отраслевых законах субъектов федерации.

Современное российское законодательство, регламентирующее реализацию права на оспаривание действий и решений должностных лиц, содержит дефект в виде дисимметрии права, которая заключается в неоправданном сужении предмета регулирования одного общего закона на фоне положений специального нормативно-правового акта. Это означает, что ГПК РФ должен применяться в процессе реализации права на оспаривание любых действий и решений должностных лиц, а не только тех, которые предусмотрены законом. Соответственно, представляется не вполне удачной формула, при которой процессуальный закон перечисляет отдельные случаи, являющиеся основанием для обращения граждан в суд с жалобой.

Список литературы

1. Атаханова С. К. Конституционно-правовая сущность института обращений граждан в органы государственного управления // Молодой ученый. 2012. № 4. С. 265-269.

2. Афанасьев С. Ф., Борисов М. С. К вопросу о связи обязательности и преюдициальности судебного решения, вступившего в законную силу // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 7. С. 15-20.

3. Гарипов Р. Ф. Деликтоспособность публично-правовых образований // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2009. № 9. С. 159-163.

4. Зазнаев О. И., Гарипов Р. Ф. Конституционно-правовые проблемы идентификации отдельных органов и должностных лиц с ветвями государственной власти Республики Татарстан // Вестник экономики, права и социологии. 2012. № 4. С. 156-159.

5. Ильин А. В. К вопросу о содержании преюдициальности - свойства законной силы судебного решения // Закон. 2015. № 3. С. 75-93.

6. Крылатова И. Ю. Механизм реализации и защиты прав человека в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, формы // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2014. № 3. С. 210-223.

7. Лошкарёв А. В. Институт обращений граждан как вид специально-юридических гарантий // Международная торговля и торговая политика. 2008. № 1. С. 198-201.

8. Лукьянчикова Л. В. Институт народных обращений в России: историко-правовой аспект // Государство и право. 2014. № 3. С. 73-84.

9. Назаров Д. Г. Досудебный порядок при оспаривании подозрительных сделок должника в деле о банкротстве // Вестник науки и образования. 2015. № 2 (4). С. 70-72.

10. Савоськин А. В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 50-53.

11. Тимошенко К. И. Внесудебные способы защиты прав и свобод человека в России: сравнительно-правовой анализ // Философия права. 2014. № 3 (64). С. 123-126.

Размещено на Allbest.ru