Оптимізація механізму застосування заходів адміністративного впливу у сфері спеціального водокористування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОПТИМІЗАЦІЯ МЕХАНІЗМУ ЗАСТОСУВАННЯ ЗАХОДІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ВПЛИВУ У СФЕРІ СПЕЦІАЛЬНОГО ВОДОКОРИСТУВАННЯ

Ефективність будь-якого правового явища пропорційно залежить від якості впливу на суспільні відносини, зміст якої розкривається через своєчасність та повноту вирішення суспільних завдань (в тому числі задоволенім потреб). Дієвість державного контролю спеціального водокористування також напряму залежить від правових заходів, які надають уповноваженим суб'єктам можливість оперативно втрутитись в підконтрольну сферу, щоб досягти результатів за покладеними на них завданнями. Недосконалість механізмів, за допомогою яких реалізуються ці заходи, знижує дієвість державного контролю, послаблює адекватне і своєчасне реагування на порушення та їх наслідки.

Комплексні дослідження державного контролю здійснювались вітчизняними науковцями, серед яких можна виділити О.Ф. Андрійко, В.С. Шесгака, І.К. Залюбовську та інших. Також варто відмітити праці В.І. Курила, В.О. Джуган, В.М. Комарницького, І.Є. Чумаченко, Т.С. Кичилюк які розглядали державний контроль у різних сферах природокористування. Механізм застосування заходів адміністративного впливу, тим більше у сфері спеціального водокористування, не був об'єктом окремого дослідження, науковці здебільшого зупинялись лише на переліку таких заходів. У той же час у чинному законодавстві існують певні прогалини та колізії, які необхідно усунути на шляху до удосконалення зазначених механізмів, що й ставить за мету стаття.

Для досягнення результатів нами сформовано наступні завдання:

- провести аналіз нормативно-правових актів, які передбачають застосування заходів адміністративного впливу, виявити прогалини та колізії, що відбиваються на практичній реалізації цих заходів контролюючими суб'єктами;

- запропонувати шляхи удосконалення правового регулювання механізму застосування заходів адміністративного впливу.

Заходи адміністративного впливу (далі - ЗАВ) є найдієвішим інструментом у арсеналі контролюючих. Вони виступають законодавчо закріпленими важелями дії на сферу спеціального водокористування, які допомагають перейти від простого «спостерігання» до реальної участі в управлінні сферою.

Окреме місце серед ЗАВ займають обмеження, зупинення та припинення діяльності, на які переважно спрямовуються приписи контролюючих. Ця тріада охоплює широке й, що головне, дієве коло засобів усунення порушень, які пов'язані із перериванням певних дій і негативних наслідків для водних ресурсів. їх розмежування перебуває в залежності від часових (тимчасово, постійно) та кількісних (частина, загалом) ознак.

У Постанові Верховної Ради України від 29.10.1992 року № 2751-ХП «Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Постанова) передбачено, що діяльність підприємств, яка здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, може бути:

- обмежена - на певний період (до виконання необхідних природоохоронних заходів) встановлюються зменшені обсяги викидів і скидів забруднюючих речовин та розміщення відходів у цілому по підприємству чи по окремих його цехах (дільницях) і одиницях обладнання;

- тимчасово заборонена (зупинена) - до виконання необхідних природоохоронних заходів зупиняється експлуатація підприємства чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання;

- припинена - повністю припиняється експлуатація підприємства чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання.

При тимчасовій забороні (зупиненні) чи припиненні діяльності підприємств забороняються всі викиди і скиди забруднюючих речовин та розміщення відходів по підприємствах в цілому чи окремих їх цехах (дільницях) і одиницях обладнання [1].

Зупинення виробничої діяльності може супроводжуватись припиненням роботи окремих агрегатів, вузлів, ділянок (опломбуванням чи опечатуванням), які мають вплив на технологічні процеси [2].

В п.4 зазначеної Постанови перераховано підстави застосування заходів впливу, зокрема у разі перевищення лімітів використання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, стандартів, а також вимог екологічної безпеки. Наведений там же детальний перелік не є вичерпним, адже закінчується класичною фразою «у разі... порушенім інших вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища». На нашу думку, ця невизначеність є неприпустимою, адже може призводити до різного роду маніпуляцій з боку контролюючих.

Окрім того, згадана Постанова суперечить вимогам ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон про контроль) [3], оскільки встановлює повноваження контролюючих щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, а також наводить перелік підстав для зупинення господарської діяльності, хоча не є законом. Проблему можна вирішити шляхом закріплення на рівні галузевого акту з вищою юридичною силою вичерпного переліку підстав для застосування наведених заходів та повноважень контролюючих в рамках проведення заходів. Зокрема, варто доповнити Розділ УІП «Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища» Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відповідними статтями.

Ще одним суттєвим кроком у цьому напрямі може стати закріплення в проекті Адміністративно-процедурного кодексу чіткої процедури здійснення заходів щодо зупинення, обмеження та припинення діяльності підконтрольних в межах контрольного провадження з визначенням етапів, строків, рішень контролюючого і порядку їх оскарження.

Поява універсальної процедури допоможе вирішити диференційоване застосування ЗАВ однакового характеру. Варто згадати наказ Міністерства охорони здоров'я від 14.04.1995 р. № 67 «Про затвердження Інструкції про порядок застосування Державною санітарно- епідеміологічною службою України адміністративно-запобіжних заходів (обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення)» [4], який розповсюджується на сферу спеціального водокористування та частково дублює положення Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» [5]. Хоча зазначений наказ не розширює коло підстав застосування, проте встановлює власну процедуру їх реалізації, а також права і обов'язки суб'єктів. На додачу, цей нормативно-правовий акт розширює перелік заходів за рахунок впровадження термінів «заборона» та «тимчасова заборони», які фактично споріднені з припиненням» та зупиненням діяльності. На нашу думку, в законодавстві варто застосовувати однакову конструкцію «обмеження, зупинення, припинення» для позначення груп однорідних ЗАВ, що допоможе уникнути неоднакового тлумачення різних нормативно- правових актів, які діють у сфері.

Цікаве місце щодо застосування вказаних заходів відведено місцевим державним адміністраціям (далі - МДА). В п.8 ч.І ст.21 однойменного Закону їх наділено правом вносити в установленому законом (курсив авт. - С. М.) порядку пропозиції про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил [6]. Постанова № 2751-ХП взагалі уповноважує місцеві органи державної виконавчої влади на прийняття рішень (а не лише пропозицій - С.М.) у межах своєї компетенції про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) та припиненім діяльності підприємств у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища [1]. З одного боку, на підставі цієї Постанови МДА можуть приймати рішення, в яких прямо прописувати зобов'язання щодо зупинення діяльності водокористувачів, але тоді це буде суперечити нормам ст.21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та ст.4 Закону про контроль, що є неприпустимим. З іншого, в законах України не регламентовано порядок внесення МДА пропозицій про застосування зазначених ЗАВ. Фактично, є певні повноваження, але реалізувати їх в правильній юридичній площині на даний час не можливо.

Додамо, що ефективність ЗАВ частково залежить від їх виду, який застосовується у конкретному випадку. Інколи обмеження діяльності може бути достатньо без необхідності її зупинення. З огляду на це є підстави для розширення переліку заходів впливу, щодо яких МДА можуть вносити пропозиції, відповідно до звичайної конструкції (обмеження, зупинення, припинення). Наявність варіантів допомагатиме у пошуку оптимальних способів вирішення різного роду негативних ситуацій. Також важливо передбачити правові важелі за допомогою яких МДА могли би реагувати на випадки необґрунтованого ігнорування їх пропозицій.

Вище описані прогалини і колізії можна вирішити шляхом внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Пункт 8 ч. 1 ст.21 необхідно викласти в такій редакції: місцева державна адміністрація:...«8) вносить на розгляд спеціально уповноважених органів, які здійснюють державний контроль, пропозиції про обмеження, зупинення чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил, а також має право оскаржити в судовому порядку відмову зазначених органів у розгляді пропозицій чи застосуванні запропонованих заходів».

Розглядаючи питання застосування ЗАВ (особливо тих, які стосуються обмеження, зупинення чи припинення діяльності) не можна оминати ще один важливий момент. У ч.5 ст.4 Закону про контроль зазначено, що повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом [3]. У той же час жоден із нормативно-правових актів, який встановлює повноваження контролюючих у сфері спеціального водокористування щодо зупинення чи припинення діяльності підконтрольних не передбачає необхідності отримання погодження адміністративного суду у застосуванні цих заходів.

Вважаємо, що такі протиріччя мають бути обов'язково усунені, адже це зумовлює двоякість тлумачення вимог законодавства. Звернення контролюючих до суду з позовом про підтвердження обґрунтованості вжиття заходів реагування може сприяти зменшенню ризиків їх незаконного застосування і, в свою чергу, часто невідворотних наслідків для підконтрольних. При цьому оперативність виконання рішення суб'єкта владних повноважень забезпечується розглядом справи в порядку скороченого провадження, що врегульовано змінами до Кодексу адміністративного судочинства України (див. ст.183², 183⁶) [7]. Спрощення полягає в зменшенні строків подання заяви, усунення недоліків, апеляційного оскарження.

З відсутністю можливості подання сторонами касаційної скарги можна частково погодитись, оскільки законодавець таким способом не лише скоротив цикл розгляду справи, але і унеможливив варіант затягуванні процесу. Проте не поділяємо позбавлення особи права подавати навіть апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції за результатами розгляду заяви про скасування заходів реагування, обґрунтованість яких уже підтверджена відповідною постановою. В першу чергу, відсутність засобів перевірки законності рішення суттєво обмежує процесуальні права підконтрольного суб'єкта. На додачу, його заява розглядається тим же судом, який погодив застосування заходів, що може впливати на об'єктивність нової оцінки ситуації по справі.

Виглядає не логічним забезпечувати правом апеляційного оскарження справи щодо підтвердження обґрунтованості вжиття заходів реагування і, в той же час, позбавляти такого права у разі розгляду заяви про їх скасування. Виправити положення можна за рахунок змін до абз.2 ч.14 ст.183⁶ КАС та викласти її у такій редакції: «За результатами розгляду заяви суд постановляє ухвалу про задоволення або відмову в її задоволенні, яка може бути оскаржена в апеляційному порядку, передбаченому частиною 11 цієї статті».

Турбує питання про відсутність прямих санкцій, які можна застосувати у випадку порушення процесуальних строків, передбачених КАС для скороченого провадження. Дещо схоже на те можна знайти в Законі про контроль, де в абз.З ч.5 ст.4 встановлено, що заходи реагування, обґрунтованість яких має бути підтверджена адміністративним судом, не застосовуються, а відповідний розпорядчий документ підлягає негайному скасуванню органом державного нагляду (контролю) у разі, якщо:

- орган державного нагляду (контролю) в установлений цим Законом строк не звернувся до адміністративного суду з відповідним позовом;

- протягом ЗО робочих днів з дня видання (прийняття) відповідного розпорядчого документа про вжиття заходів реагування їх обґрунтованість не буде підтверджено постановою адміністративного суду, що набрала законної сили [3].

Поряд із тим, залишається відкритим питання санкцій за порушення строків відкриття провадження, розгляду справи у першій та апеляційній інстанції тощо. Законодавець вирішив об'єднати їх між собою і звести до загального 30-ти денного строку, який відводиться для вирішення справи. Ми вбачаємо позитивну сторону цієї норми передусім в тому, що вона допомагає вирішити проблему відсутності законодавчо встановленого максимального строку відкриття провадження апеляційним судом після отримання відповідної скарги (статті КАС цей строк не передбачають) на користь підконтрольних суб'єктів. Все ж вважаємо, що порушення будь-яких процесуальних строків, передбачених скороченим провадженням щодо підтвердження обґрунтованості вжиття контролюючими заходів реагування, має передбачати дисциплінарну відповідальність винних осіб. Це зумовлено тим, що оперативність застосування заходів, як і самого контролю, може суттєво зменшити обсяг негативних наслідків для довкілля і здоров'я людей.

Відсутність чіткого правового регулювання застосування ЗАВ у сфері спеціального водокористування зумовлює появу прогалин та колізій у законодавстві. Доцільно змінити ситуацію шляхом закріплення процедури здійснення заходів щодо зупинення, обмеження та припинення діяльності підконтрольних в межах контрольного провадження; вичерпний перелік підстав для застосування наведених заходів; встановлення конкретних повноважень контролюючих під час їх проведення. В рамках оптимізації механізмів застосування ЗАВ має бути удосконалено процесуальні аспекти (обов'язок звернення до суду, процесуальні строки, право апеляційного оскарження), а також повноваження місцевих державних адміністрацій у цій сфері.

адміністративний водоохоронний законодавство державний

ЛІТЕРАТУРА

1. Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища»: від 29.10.1992 р., № 2751-ХП [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2751-12.

2. Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища «Про затвердженім Положення про порядок опломбування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання у разі обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів»: від 15.09.2004 р., № 353 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/zl242-04.

3. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: від 05.04.2007 р., № 877-V [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/877-16.

4. Наказ Міністерства охорони здоров'я України «Про затвердження Інструкції про порядок застосування Державною санітарно- епідеміологічною службою України адміністративно-запобіжних заходів (обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення)»: від 14.04.1995 р., № 67 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0298-95.

5. Закон України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення»: від 24.02.1994 р., № 4004-ХП [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/4004-12.

6. Закон України «Про місцеві державні адміністрації»: від 09.04.1999 р., № 586-XIV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/586-14.

7. Кодекс адміністративного судочинства: від 06.07.2005 р., № 2747-IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/go/2747-15.

Размещено на Allbest.ru