Организация деятельности полиции: региональный аспект

Организация деятельности полиции: региональный аспект

П.Д. Баранник

В настоящее время в Украине продолжается реформирование органов внутренних дел, основными направлениями которого является институциональное и функциональное преобразование. Особое внимание в данном аспекте уделяется региональным органам.

Анализ научных публикаций, проектов концепций реформирования органов внутренних дел Украины показывает, что реформирование системы органов МВД должно быть направлено на усовершенствование и оптимизацию ее структуры, организацию деятельности с целью противодействия преступности, коррупции, своевременное выявление и предотвращение угроз внутренней безопасности страны, повышение уровня защиты прав и свобод граждан, профилактику преступлений и правонарушений.

Исходя из этого, изучение зарубежного опыта построения системы полиции, включая региональные подразделения, а также организацию их деятельности, в дальнейшем окажет незаменимую помощь в научном обосновании усовершенствования и оптимизации системы органов внутренних дел Украины. украина безопасность полиция региональный

Это направление являлось предметом исследования таких украинских ученых, как О.М. Бандурка, В.О. Заросило, А.Т. Комзюк, О.В. Негодченко, Н.П. Матюхина и ряд других.

Этими авторами разработаны методология использования компаративистского метода исследования деятельности полиции, раскрыты особенности деятельности полиции ряда европейских государств, США и некоторых других государств, охарактеризованы административно-правовые формы и методы работы полиции и т.п. Однако организация систем управления полицией на региональном уровне, изучена фрагментарно.

Основными заданиями статьи являются: раскрытие основных положений организации деятельности полиции в регионах и формирование предложений по использованию позитивного зарубежного опыта в У крайне. Структура и деятельность полиции зарубежных государств различна и имеет свои особенности, как правило, полиция европейских государств строится по административно-территориальному принципу.

Так, национальная полиция Нидерландов состоит из 25 региональных служб и национального агентства полицейской службы. Двадцать пять региональных служб несут ответственность за выполнение полицейской деятельности в своих регионах. Каждая служба возглавляется региональным полицейским советом, состоящим из мэров и главных прокуроров. В географическом плане каждый регион состоит из несколько районов, которые выполняют общие и специализированные задачи.

Каждый район состоит из нескольких подразделений нижнего уровня или бюро, а каждая служба имеет ряд специализированных управлений (технические СШ, по работе с несовершеннолетними и по поддержанию нравственности, служба по сбору разведданных о преступности и полиция по делам иностранцев).

Говоря об управлении, министр внутренних дел и отношений королевства несет ответственность за центральную администрацию полиции в Нидерландах. Один из мэров (бургмейстеров) в регионе является администратором службы. Совместно с главным прокурором он несет основную ответственность за администрирование полицейской службы [1].

В данном случае можно говорить о том, что административно-территориальное разделение полиции в Нидерландах соответствует такому же разделению милиции в Украине. В то же время существует отличие в управлении региональной полиции (милиции).

Полиция Республики Словения также состоит из: Главного полицейского директората; региональных полицейских директоратов и полицейских участков.

Региональный полицейский директорат выполняет следующие задачи: обнаружение и расследование преступлений, розыск и арест преступников и их передача надлежащим властям; выполнение поставленных задач для защиты людей и объектов; руководство и контроль деятельности полицейских участков; обеспечение управления и защиты государственной границы; регистрация иностранцев; сотрудничество с пограничными властями соседних государств; выполнение других полицейских задач.

Полицейский участок непосредственно выполняет задачи полиции в пределах определенной территории и включает в себя 8 отделов и возглавляется командиром. Место дислокации и штаб полицейского участка определяются Министром внутренних дел Республики [2].

В данном случае региональный полицейский директорат выполняет нетипичную функцию как для региональных управлений милиции в Украине - обеспечение управления и защиты государственной границы. Одной из задач полиции Республики Словения является охрана государственных границ и выполнение пограничного контроля.

Территориальная структура полиции Исландии соответствует территориально-административному делению Исландии (25 округов). Окружные комиссары совмещают должность комиссаров полиции. Комиссары отвечают за каждодневное управление работой полиции в своих округах. Они также ведут расследования случаев исчезновения людей и принимают участие в спасательных операциях национального масштаба. В обязанности окружных глав полиции входит обеспечение законности на подчиненных территориях, организация следственных мероприятий и исполнение функций обвинения.

Деятельность сотрудников полиции, независимо от их принадлежности к тому или иному округу, распространяется на территорию всей страны; рабочие округа являются для сотрудников полиции местом их формального предписания. Но бывают случаи, когда следственные мероприятия должны проводиться на территории двух или более административных единиц, либо существует необходимость в пересечении границ других округов.

На каждый округ приходится один окружной комиссар, который является представителем Правительства на местном уровне. В соответствии с этим и наряду с исполнением иных административных функций (начальник таможни, сборщик государственных налогов, отправитель правосудия в вопросах исполнения законов «О семье», «О правовой компетенции») окружные комиссары выступают в роли региональных комиссаров полиции.

В Рейкьявике, как самом большом территориальном образовании Исландии, имеет место разделение функций управления, что выражается в существовании отдельных должностей: комиссар полиции Рейкьявика, таможенный комиссар Рейкьявика и судья Рейкьявика [3].

Из указанного следует, что на региональном уровне отсутствует разделение функций управления. В данном случае полицейская функция управления объединена с другими функциями: судебной, административной и т.д.

Управление полицией Финляндии осуществляется централизовано как на государственном, так и на региональном и местном уровнях президентом, правительством, Министерством внутренних дел и его структурным звеном - Департаментом полиции.

В подчинении Департамента полиции находятся пять губернских управлений полиции, которые направляют и контролируют деятельность местной полиции данной территории. Ежегодно согласовывают с полицейскими управлениями их цели, в соответствии с которыми определяют ресурсы, предоставляемые им в пользование.

Губернские управления полиции развивают сотрудничество местных управлений полиции на территории губернии. Например, расследование экономических и сложных преступлений концентрируется в специальных региональных подразделениях обслуживания, что, в свою очередь, повышает эффективность деятельности полиции и освобождает персонал для основной полицейской работы [4, с. 5-6].

Губернские управления полиции отвечают также за обеспечение гибкого взаимодействия между общегосударственными полицейскими подразделениями и местной полицией. Таким образом, как и в большинстве стран Европы, в Финляндии региональный уровень управления выступает как базовый для формирования национальной политики в сфере охраны правопорядка и внутренних дел. Деятельность местной полиции административно разделяется по уездам. Уездные управления полиции работают в подчинении губернского управления полиции.

Функция всех структур местной полиции состоит в поддержании общественного порядка на закрепленной территории, предотвращении и расследовании преступлений и иных происшествий, угрожающих общественному порядку и безопасности, содержании камер хранения утерянных вещей [5].

Стратегия деятельности местной финской полиции по установлению контроля над преступностью строится исходя из приоритетности профилактических, а не репрессивных действий [6].

Национальная служба «Полиция» Республики Болгарии включает два подразделения: Генеральная дирекция «Полиция» и областная дирекция «Полиция», которая состоит из 28 региональных дирекций по числу административно-территориальных округов, на которые поделена Болгария [7]. Основными функциями региональных дирекций являются: борьба с преступностью и ее профилактика; охрана общественного порядка; миграционная деятельность; деятельность в сфере защиты государственной границы и т.д.

Национальная полиция Чешской Республики является единственной службой, которая занимается всеми вопросами общественной безопасности и уголовных расследований.

В Чешской Республике не существует региональных полицейских органов с подобными задачами, за исключением муниципальных инспекторов полиции, отвечающих за дорожное движение и общественный порядок в отдельных муниципалитетах, но в то же время не имеющих права на арест или расследование. Организационная структура Чешской национальной полиции соответствует административному делению страны: 8 региональных и 86 окружных управлений, которые объединяют 620 местных подразделений. В числе приоритетов полиции находится реализация современных подходов в обучении в таких важных областях как политическая корректность и развитие навыков общения [8].

В Бельгии структурно полиция состоит из федеральной и местной. Федеральная полиция, в основном, занята исполнением специфических задач (например, в случаях, когда необходимо охватить более одного населенного пункта) административной и судебной направленности, а также обеспечением специализированной поддержки органов местной полиции.

Местная бельгийская полиция состоит из 196 отделений, которые образовались после слияния муниципальной полиции и территориальных отрядов государственной полиции (жандармерии). 50 полицейских отделений образованы по принципу охвата территории одного города (так называемая «зона одного города»), а 146 одновременно охватывают территорию двух и/или более городов («зона нескольких городов»).

Каждый полицейский корпус подчиняется начальнику полиции, который отвечает за исполнение местной полицейской политики и под юрисдикцией мэра города организовывает работу и ставит задачи для подчиненных полицейских корпусов.

Управление полиции представлено городскими советниками из различных городов или сообществ городов данной полицейской зоны в соответствии с количеством жителей. В состав городского совета входит один законный представитель. Постоянно действующая Комиссия по делам местной полиции представляет все местные полицейские службы на национальном уровне. По инициативе или запросу органов власти Комиссия берет на себя функции советника по всем вопросам, связанным с деятельностью местной полиции.

В данном случае полиция Бельгии объединила в себе как государственный, так и общественный контроль. Федеральная и местная полиция Бельгии, функционируя независимо друг от друга и обладая строго определенными полномочиями, тем не менее, являются взаимодополняющими и тесно взаимодействуют друг с другом [9]. Полиция княжества Лихтенштейн состоит из полиции государства и полиции общин. Для полиции общин действуют специальные правила. Полиция общины поддерживает безопасность и порядок в пределах общины, а также выполняет полицейские функции, которые переданы ей законом, постановлением, регламентами. К ним можно отнести обеспечение безопасности движения, охрана правопорядка в ночное время, охрана зданий коммуны, проверка транспорта и документов, удостоверяющих личность [10].

Например, основными направлениями деятельности полиции городов и общин в Швейцарии является расследование административных правонарушений и преступлений небольшой тяжести [11].

Если говорить об общих функциях полиции Лихтенштейна, то заслуживают внимания такие функции: поддержание центра экстренных вызовов страны для объявления тревоги национальным и зарубежным службам спасения; принятие необходимых срочных мер при несчастных случаях и катастрофах, содействие службам спасения.

На сегодняшний день в проекте Концепции реформирования органов внутренних дел Украины 2012 года в составе МВД Украины предусмотрена Служба пожарной безопасности и спасения, которая объединила бы функции пожарной службы и МЧС, а также обеспечения общественной безопасности. В то же время в основных принципах реформирования МВД, отображенных в проекте Концепции реформирования правоохранительных органов Украины 2013 года, разработанных Советом национальной безопасности и обороны Украины, аналогичной службы не предусмотрено [12].

Полицейская система Германии состоит из 19 относительно самостоятельных полиций. Основное место в сфере национальной безопасности занимают полиции земель. Полиции земель решают практически все вопросы, касающиеся охраны правопорядка. В Основном Законе Германии о распределении компетенции между федерациями и землями говорится о том, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач является предметом ведания земель [4, с. 13]. Схожая система наблюдается и в Великобритании, где региональным и местным полицейским органам (полиция Лондонского Сити, полиция графств, полиция самоуправляемых городов, объединенные полицейские формирования) предоставлена частичная автономия от национального управления. Одной особенностью полицейской системы Великобритании является возможность создавать объединенные полицейские отряды для двух и более графств или городов, если министр внутренних дел предоставит доводы о том, что объединение приведет к улучшению полицейской службы и что оно действительно необходимо в интересах населения [13].

В то же время, по словам А.Н. Попова, в развитых полицейских системах существует две тенденции: те системы, которые децентрализованы, стараются включить в себя механизмы централизации, а те системы, которые были централизованы, стараются по возможности на местном уровне внести элементы децентрализации.

Процесс децентрализации полиции идет, в основном, в тех странах, где режим власти стабилен, в остальных странах, где существуют дестабилизационные факторы, речь идет о сочетании принципов централизации и децентрализации [14].

Проанализировав деятельность полиции европейских государств на региональном уровне, можно сделать следующие выводы: управленческая деятельность полиции в большинстве случаев имеет или приобретает централизованный характер, что подтверждается словами А.В. Губанова: «для современных демократических государств характерны тенденции расширения юрисдикционных полномочий полиции, централизации управления ею...» [15]; структура полиции европейских государств делится по административно-территориальному принципу; функции в региональной полиции некоторых европейских государств имеют нетипичный для органов внутренних дел Украины характер: содержание камер хранения утерянных вещей; деятельность в сфере защиты государственной границы; поддержание центра экстренных вызовов; участие в ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф; работа региональной полиции основана на принципе сотрудничества с обществом; четкое разделение полномочий между центральными и региональными ведомствами.

Кроме полиции европейских государств, определенный интерес представляет изучение функций полиции стран Тихоокеанского региона.

На сегодняшний день полицейская система Японии основана на сети управлений, размещенных в каждой префектуре (в Токио находится Городское управление с особым статусом) и имеющих широкие оперативные полномочия, но полностью подотчетных Национальному полицейскому управлению.

Префектуральные управления обеспечивают несение патрульной службы, сохранение безопасности на дорогах, деятельность криминальной полиции и другие функции. Префектуры также разделены на районы, где созданы отделы полиции и опорные пункты полиции [16].

В свою очередь, районные отделы полиции разделены на сектора, которые выполняют определенные функции: принятие заявлений о пропажах и находках; консультации о проблемах и безопасности, борьба с компьютерными преступлениями, работа с несовершеннолетними и розыск потерявшихся детей, выдача разрешения на торговлю б/у товарами; расследование преступлений, принятие заявлений от пострадавших, борьба с незаконным оборотом оружия; деятельность в сфере безопасности дорожного движения, оформление водительских прав; меры во время стихийных бедствий, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; первоначальное действие полиции во всех местных делах [17].

Городские управления построены по такому же принципу, что и районные отделы полиции. В Новой Зеландии работает 12 региональных полицейских центров. По специфике работы подразделения полиции разделены на общее управление, управление уголовных расследований и управление дорожной безопасности [18]. Одной из основных функций региональной полиции является поддержание общественного порядка. Также полиция Новой Зеландии занимается вопросами, связанными с обеспечением национальной безопасности, включая борьбу с терроризмом.

Полиция Австралии, согласно делению страны на штаты и территории, подразделяется на: полицию Австралийской столичной территории, полицию штата Западная Австралия, полицию Северной территории, полицию штата Южная Австралия, полицию штата Квинсленд, полицию штата Новый Южный Уэльс, полицию штата Виктория, полиция штата Тасмания [19].

Например, структура полиции штата Западная Австралия состоит из двух регионов, 14 районов и 158 полицейских участков.

Одной из основных функций региональных полицейских подразделений является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

В зависимости от территориальной расположенности штата полиция может иметь водные (морские), авиационные (воздушные) и горные подразделения. Интересным является введение в полиции таких стран, как Вьетнам и Таиланд новой функции «обеспечение безопасности туристов». Специальные подразделения полиции обеспечивают порядок в туристических зонах. В Китайской Народной Республике Министерство общественной безопасности является функциональным департаментом при госсовете, отвечающим за работу полиции. Его бюро и отделы общественной безопасности распределены по коммунам и городам и подчинены в своей работе местным властям и высшим полицейским органам.

При многочисленных бюро безопасности находятся диспетчерские пункты в коммунах и городах. Они объединены и подчиняются непосредственно указанным выше полицейским органам. Организационно-территориальная структура Министерства общественной безопасности КНР состоит из городских управлений безопасности 4-х крупных городов центрального подчинения, которые, в свою очередь, подразделяются на подуправления общественной безопасности районов крупных городов и отделений общественной безопасности, а также 27 провинциальных управлений общественной безопасности, включая отделы общественной безопасности административных районов, округов и отделений (участков), а также управлений общественной безопасности уездов и городов, включая сельские отделения [20].

В обязанности китайской полиции входят: пресечение, исправление и расследование преступной деятельности, поддержание общественной безопасности и порядка, воздействие на поведение нарушителей общественного порядка, контроль транспортного движения, обеспечение пожарной безопасности; соблюдение безопасности на опасных объектах и спецпредприятиях; регистрация имущества, проверка национальности, прописка-выписка и место жительства, контроль за перемещением иностранцев по Китаю; обеспечение безопасности границы, персонала погранзастав и их имущества; контроль над проведением митингов, парадов и демонстраций; наблюдение и обеспечение безопасности компьютерной сети и систем; осуществление наблюдения за безопасностью в государственных органах, общественных организациях, на предприятиях, на главных строительных проектах, а также руководство мероприятиями, проводимыми комиссиями общественной и коммунальной безопасности с целью предупреждения преступлений [21, с. 3-4].

Проанализировав структуру и деятельность полиции вышеуказанных государств, можно говорить о том, что: полицейская система государств является как централизованной (КНР, Новая Зеландия), так и децентрализированной (Япония); в децентрализированных полицейских системах деятельность региональной полиции приспособлена к условиям и особенностям регионов; региональные подразделения полиции по своей функциональной деятельности подстраиваются под сегодняшние реалии; функции региональной полиции государств имеют нетипичный для органов внутренних дел Украины характер: принятие заявлений о пропажах и находках; участие в ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф; обеспечение безопасности туристов; в большинстве случаев региональные подразделения полиции выполняют административные функции; основной акцент делается на работу с людьми, а также на патрульную деятельность, направленную на профилактику правонарушений.

Так, по словам А Н Попова, будучи приближена к населению, полиция превращается в силу социального обслуживания и для этого она должна взять на себя и так называемые некриминальные функции [14]. Например, одной из функций Национального агентства полиции Республики Корея является оказание услуг населению. Национальная полиция Кореи оказывает поддержку инициативам, направленным на укрепление общественного благополучия, принимая во внимание особенности отдельных регионов страны и сезонные изменения. Среди таких инициатив - организация кампаний по оказанию поддержки нуждающихся соседей, просветительская работа с подрастающим поколением, мобилизация людских ресурсов для оказания помощи населению, пострадавшему от стихийных бедствий (наводнений) [22].

Таким образом, полиция большинства проанализированных зарубежных государств формируется по административно-территориальному принципу. Практически во всех странах значительное внимание региональной полиции отводится охране конституционного устройства, обеспечению общественного порядка.

Особенностью региональной полиции указанных государств является ее приспосабливание к специфике регионов. Основной акцент работы региональной полиции направлен на работу с населением и выполнение нетипичных для милиции социальных функций. Изучение структур МВД разных государств дает возможность сделать вывод, что организационная структура Министерства внутренних дел Украины имеет существенные недостатки, связанные с сохранением принципов ее построения в советское время. К этим недостаткам относятся, прежде всего, такие: значительная численность подразделений по вопросам организации контроля, проверок (аппарат Министерства, Главный штаб, организационно-инспекторские управления); отсутствие четкого разграничения компетенции и функций, а также их дублирование. Другим проблемным вопросом остается отсутствие социальной направленности милиции.

Поэтому дальнейшее усовершенствование системы государственного управления нуждается в реформировании системы правоохранительных органов государства, в том числе ее составной части - органов внутренних дел Украины.

Литература