Особливості формування та реалізації державної екологічної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 504.064.3

Національний університет цивільного захисту України

Особливості формування та реалізації державної екологічної політики

Олександр Колєнов

Анотація

державний екологічний політика

Розглядаються особливості формування та реалізації державної екологічної політики в різних країнах. Виокремлюються проблемні аспекти державної екологічної політики за кордоном. Надаються пропозиції щодо вдосконалення механізму формування та реалізації державної екологічної політики України з урахуванням зарубіжного досвіду.

Ключові слова: державна екологічна політика, механізм формування державної екологічної політики, екологічний аудит, екологічне страхування, екологічна сертифікація.

Аннотация

Олександр Коленов. Особенности формирования и реализации государственной экологической политики

Рассматриваются особенности формирования и реализации государственной экологической политики в разных странах. Выделяются проблемные аспекты государственной экологической политики за рубежом. Даются предложения относительно усовершенствования механизма формирования и реализации государственной экологической политики Украины с учетом существующего зарубежного опыта.

Ключевые слова: государственная экологическая политика, механизм формирования государственной экологической политики, экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация.

Annotation

Oleksandr Kolenov. Peculiarities of formation and implementation of the state ecological policy in different countries

In the article the features of forming and realization of state ecological policy in different countries are considered. The problem aspects of state ecological policy abroad are selected. Suggestions in relation to the improvement of mechanism of forming and realization of state ecological policy of Ukraine taking into account existent foreign experience are given.

Key words: state ecological policy, mechanism of forming and realization of state ecological policy, ecological audit, ecological insurance, ecological certification.

Екологічні проблеми стають тим чинником, під впливом якого все більше країн світу акумулюють свої зусилля в напрямі забезпечення екологічної безпеки, формують та реалізують відповідну державну екологічну політику, основною метою якої є система так званої «колективної відповідальності» за стан навколишнього природного середовища, вирішення існуючих екологічних проблем та запобігання виникненню екологічних загроз.

Розгляду питань особливостей формування та реалізації державної екологічної політики та виокремленню проблемних її аспектів у різних країнах присвятили свої публікації такі вчені, як

О.Я. Лазор, Н. В. Селиванова, Т. А. Трифонова, А. Г. Тарасов, А. В. Шевчук та ін. Однак чимало питань стосовно можливостей та напрямів адаптації існуючого закордонного досвіду формування та реалізації державної екологічної політики в Україні залишаються недостатньо дослідженими.

Метою статті є визначення сутності, напрямів та механізмів формування та реалізації державної екологічної політики в різних країнах.

У сучасних умовах постіндустріальне суспільство фактично сформувалося в більшості країн Західної Європи (Німеччині, Великобританії, Австрії, Франції, Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.), а також у США, Канаді, Японії та інших країнах світу. Воно характеризується не тільки рівнем матеріального добробуту і технічного розвитку, але й жорстким законодавством у сфері екології та охорони довкілля і, що дуже важливо, готовністю громадян дотримуватися цих законів [3].

Розглянемо особливості та напрями формування і реалізації державної екологічної політики в різних країнах світу. Так, у розвинених країнах формування та розвиток державної екологічної політики пов'язані з урахуванням таких основних принципів:

- принцип профілактики, який полягає в тому, щоб завчасно уникати забруднення навколишнього середовища;

- принцип винного, що являє собою ринковий інструмент охорони довкілля, згідно з яким витрати з усунення забруднення навколишнього середовища має брати на себе той, хто несе відповідальність за його виникнення;

- принцип кооперації, який означає, що держава здійснює свої цілі в галузі охорони навколишнього середовища в злагоді з усіма суспільними групами [5].

Розглянемо нормативно-правовий механізм формування та реалізації державної екологічної політики в різних країнах світу.

Серед основоположних Директив ЄС у сфері охорони довкілля є Директива про оцінку впливу на довкілля (Директива ОВД) і Директива про стратегічну екологічну оцінку впливу на довкілля (Директива CEO), спрямовані на розв'язання екологічних проблем.

Характерною рисою природоохоронного законодавства країн ЄС є:

- орієнтація на стійкий розвиток, який залежить від системи рішень і заходів, які повинні використовувати органи державної влади під час реалізації природоохоронних планів дій, і від законодавчих інструментів та ініціатив, регламентованих установленими правовими нормами;

- використання цілісного підходу, що вимагає тісного зв'язку між нормативно-правовими актами в галузі охорони навколишнього середовища. Цілісний підхід означає, що в процесі прийняття деяких рішень законом дозволено враховувати широкий спектр інтересів і поглядів, включаючи суспільні. Найкраще це виявляється у сфері планування розвитку (наприклад, у разі розміщення підприємств з тих видів діяльності, що спричиняють значне забруднення, ураховуються вимоги як Акта про планування розвитку, так і Акта про охорону навколишнього середовища) [5].

Що стосується окремих країн ЄС, слід зазначити, що в Конституції Німеччини охорона природи оголошується основною турботою держави і всього суспільства, в інтересах добробуту громадян держава й суспільство дбають про охорону природи: утримання в належному стані води й повітря, охорона флори і фауни, природних красот країни повинні забезпечуватися компетентними органами і є, крім цього, обов'язком кожного громадянина; у Конституції Угорщини закріплено ставлення до природи і її багатств як до загального надбання угорського народу, а єдність зовнішньополітичних принципів Угорщини та інтересів екологічного захисту середовища випливає з об'єктивної необхідності поєднання національних заходів з охорони навколишнього природного середовища з широкими міжнародними заходами в даній галузі; державна екологічна політика в Австрії визначається формою державного устрою (федеративна держава, що складається з 9 незалежних земель), і тому природоохоронні норми містяться як у федеральному, так і земельному законодавстві, а на практиці система екологічного управління формується на основі принципу елімінації джерела забруднення: так, запобігання шкоди для здоров'я людей від промислових стічних вод регулюється законами про розвиток торгівлі і промисловості (а не законодавством про водокористування, як в інших країнах [4], у тому числі і в Україні).

Тобто в сучасних умовах у більшості країн світу суб'єкти господарювання змушені вести свою діяльність відповідно до норм екологічного законодавства і за відповідного контролю з боку державних наглядових органів. Ця діяльність отримала назву екологічного аудиту, який активно застосовується в Канаді, Великобританії, Швеції, США, Нідерландах та інших розвинутих країнах.

Так, у 1984 р. Національним агентством з охорони довкілля США була розроблена концепція аудиту для федеральних агентств, на базі якої кілька десятків федеральних агентств розробили власні програми екологічного аудиту. У США екологічний аудит почали здійснювати у випадках виникнення конфліктів між підприємством-порушником і Національним агентством з охорони довкілля під час здійснення екологічної програми на підприємстві або невідповідності її екологічному законодавству. У разі повторного порушення законодавства застосовується обов'язковий аудит [6].

Спеціалізований екологічний аудит проводиться з питань оцінювання небезпеки виробленого продукту, мінімізації відходів, виникнення професійних захворювань, промислової гігієни, контролю за забрудненням конкретних природних середовищ тощо. Також набуває широкого поширення аудит з питань здоров'я, безпеки і навколишнього середовища.

Слід зазначити, що в США екологічний аудит перетворився не просто на інструмент контролю за дотриманням закону, але й на економіко-правовий інструмент стимулювання природоохоронної діяльності підприємства, оскільки є основою для розробки заходів превентивного характеру. Екоаудит спрямований на випереджальне виявлення екологічного правопорушення, що дозволяє керівництву підприємства вжити відповідних заходів.

Екологічне законодавство в США належить до законів так званого народного добробуту, тому суди вважають, що уряд не зобов'язаний доводити навмисність у діях правопорушника (тобто в будь-якому випадку компанія повинна нести відповідальність, незалежно від того, знали або не знали її співробітники всіх деталей щодо порушення закону). Добровільне виявлення екологічних порушень, вживання заходів з їх усунення ставить компанію в більш вигідне становище - це свідчить про відповідальність і серйозність адміністрації, тому санкції можуть бути пом'якшені. Приховування правди, навпаки, може призвести до посилення санкцій. Систематичні аудиторські перевірки свідчать про відповідальність підприємства щодо реалізації його екологічної політики, спрямованої на дотримання законів. Якщо підприємство до правопорушення не мало програми екоаудиту, але одразу ж приймає її і гарантує виконання, то це може пом'якшити провину і подальші санкції, а також привести до скорочення штрафів. При цьому програма не повинна мати загального характеру або бути частковою, а має включати такі позиції, як, наприклад, «додаткові витрати на охорону навколишнього середовища», «додаткові екологічні проекти» тощо.

Після найбільших аварій на хімічних підприємствах у Великобританії (1974 р.) та Італії (1976 р.) була прийнята директива ЄС (1982 р.) про екологічний аудит. Рада Європейського Співтовариства розглядає екологічний аудит як засіб управління, що являє собою систематичну, періодичну, об'єктивну й документовану оцінку системи управління і процесів, запроваджених для охорони навколишнього середовища, а також для контролю за негативним впливом та з метою оцінки узгодженості діяльності підприємства з екологічною політикою. Екоаудит має сприяти отриманню населенням об'єктивної інформації про ступінь небезпечності конкретного підприємства як джерела техногенної загрози. Населення, що живе в зоні дії об'єкта аудиту, має бути інформовано про стан захищеності даного підприємства від загроз з боку забруднених природних об'єктів. Результати аудиторської перевірки можуть бути використані адміністрацією і власниками підприємств під час планування природоохоронної діяльності, вибору ресурсозберігаючих технологій, організації системи екологічно орієнтованого управління, що зрештою сприяє підвищенню інвестиційної привабливості.

У 1992 р. у Великобританії був запроваджений національний стандарт BS-7750 (British standard environmental management system) - перший європейський стандарт з екологічного менеджменту, який став застосовуватись і в інших країнах Європи (Швеція, Норвегія та ін.) як національний стандарт. Цей стандарт було взято за основу для розробки рекомендацій ЄС з екологічного менеджменту та екологічного аудиту. Ці правила - EMAS, прийняті Радою ЄЕС у 1993 р., стали основою системи державного регулювання процесами охорони навколишнього середовища. Системи управління, створені відповідно до правил EMAS, містять конкретні вимоги до технологій, що використовуються. Найважливішою в цих правилах є вимога постійного вдосконалення заходів щодо охорони навколишнього середовища, широке інформування світової громадськості і всіх зацікавлених сторін про діяльність підприємства, вироблену ними продукцію, природоохоронні заходи, щорічні публікації про діяльність підприємства [6; 9].

Уведення екологічного аудиту у Франції мало на меті перевірку безпечності виробництва і надання допомоги владі з реалізації заходів з вивчення ризиків і забезпечення безпеки, а в Норвегії метою аудиту стало посилення екологічної діяльності в державному і приватному секторах, на додаток до традиційних інспекційних перевірок промислових підприємств. Екологічний аудит почали проводити в разі придбання або передачі об'єктів нерухомості [4; 9].

Залежно від особливостей формування та реалізації державної екологічної політики в кожній країні застосовуються різні механізми не тільки нормативно-правового, але й фінансово-економічного змісту, найбільш поширеними серед яких є:

- - платежі за природокористування, що являють собою платежі за використання того чи іншого природного ресурсу (наприклад, парку, місць для риболовлі або полювання тощо);податки, які призначені для забезпечення раціонального використання природних ресурсів і не компенсуються платежами за їх використання;

- субсидії у вигляді всіх форм щодо фінансової допомоги, що надається забруднювачам або користувачам природних ресурсів на цілі охорони навколишнього середовища (безоплатні позики, пільгові позики, зниження податкових ставок, прискорена амортизація тощо);

- перепродаж (передача) дозволу, права або квоти - ґрунтується на принципі, що будь-яке збільшення ступеня використання природних ресурсів має бути компенсовано зниженням на еквівалентну величину;

- виплати компенсацій за завдану екологічну шкоду: суми, що сплачуються згідно з цивільним законодавством у порядку компенсації за шкоду, заподіяну діяльністю, яка викликає забруднення навколишнього середовища. Подібні суми можуть бути виплачені постраждалим реципієнтам (наприклад, у випадках хронічного або випадкового забруднення) або державі. Виплати можуть здійснюватися в межах конкретних норм правової відповідальності та прийнятих систем компенсації, або ж у межах компенсаційних фондів, які фінансуються за рахунок внесків потенційних забруднювачів [5].

У Польщі найбільша увага приділяється охороні атмосферного повітря. Регулювання природоохоронної діяльності здійснюється шляхом зниження податкових ставок або надання пільгових державних субсидій підприємствам, які вживають активних заходів з переобладнання опалювальних систем або капітального будівництва для обмеження шкідливого впливу диму й газу. Здійснюється примусове відчуження землі або виселення жителів з районів із дуже забрудненим повітрям; заохочується вдосконалення автомобільних двигунів з метою зменшення вихлопу шкідливих газів; забороняється використання певних видів палива в екологічно небезпечних регіонах тощо.

Основна мета державної екологічної політики Швеції - недопущення подальшої деградації якості навколишнього середовища, відновлення її природного стану. У досягненні цієї мети враховуються й економічні показники національного розвитку через механізми ефективності капіталовкладень в екологічні заходи. Так, забруднювальні виробництва повинні розташовуватися тільки в тих районах країни, де негативний вплив на природне середовище буде найменшим, а витрати і капіталовкладення - найбільш ефективними. Державна екологічна політика Швеції зорієнтована на розробку екологічно чистих мало- і безвідходних виробничо-технологічних процесів і обладнання, що не тільки сприяють запобіганню, а й гарантують елімінацію антропогенних впливів і забруднень атмосфери, вод, ґрунтів та інших природних об'єктів [5].

Державна екологічна політика США ґрунтується на ряді принципів:

- «рівновага витрат і прибутку в механізмі екологічного регулювання», тобто витрати на будь-які заходи не повинні перевищувати одержувані переваги й блага;

- «активізація основних ринкових механізмів», тобто активізація здорової конкуренції екологічного бізнесу;

- «децентралізація державного регулювання», тобто переклад основної екологічної відповідальності на уряди штатів, місцеві та муніципальні органи.

З метою поліпшення умов інвестування екологічних напрямів діяльності в США та інших розвинутих країнах функціонують екологічні банки. Основними джерелами фінансів в екобанках слугують бюджетні кошти, які консолідуються на екорахунках, інноваційні ресурси, залучення коштів підприємств, установ, організацій, населення, інвестиції держави і громадян. З екорахунків здійснюється фінансування заходів з охорони навколишнього середовища й відновлення екосистем шляхом надання: субсидій або дотацій (грантів), які не повертаються, пільгових безпроцентних або з пільговою ставкою процента позик, субсидій на виплату процентів по кредитах (для організацій, які взяли банківський кредит на природоохоронний проект). Джерела формування екорахунків: плата за забруднення навколишнього середовища і за використання природних ресурсів, разові бюджетні внески і кошти від приватизації державного майна тощо [5].

Крім того, у США існує практика випуску екологічних облігацій під вирішення конкретних екологічних проблем (до речі, з розвитком системи екологічного страхування в Україні кошти від випуску екологічних облігацій можуть розглядатися як джерело фінансування екологічних банків, які мають орієнтуватися на кредитування екологічних проектів за належного державного та громадського контролю).

Важливим інструментом формування та реалізації державної екологічної політики за кордоном є екологічна сертифікація, спрямована на стимулювання виробників до впровадження сучасних технологічних процесів і випуск таких товарів, які мінімально забруднюватимуть навколишнє середовище, а метою виробника є присвоєння своїй продукції екологічного знаку. Він присвоюється продукції, яка має певні екологічні переваги перед аналогами в межах групи однорідної продукції. Таке маркування є добровільним і може мати національний, регіональний або міжнародний масштаб. Екологічне маркування містить знаки, які не тільки апробовані на національному рівні, а й отримали широке міжнародне визнання: «Блакитний ангел» (Німеччина); «Зелена рукавичка» і «Зелений хрест» (США); «Білий лебідь» (Скандинавські країни); «Екознак» (Японія); «NF-Environment» (Франція). Крім того, на всій території ЄС діє екологічний знак «Квітка Європи», або «Зоряна маргаритка» [3].

Слід зазначити, що принципи екологічної сертифікації в ЄС ґрунтуються на превентивних заходах, оскільки завжди простіше попередити забруднення, ніж ліквідовувати його наслідки. У результаті критерії безпеки продукції, що визначають ефективність сертифікації, повинні перевищувати за своїм змістом параметри оцінки, закладені в стандартах.

Важливим напрямом формування та реалізації екологічної політики в розвинутих країнах є екологічне страхування, а саме: обов'язкове та добровільне страхування екологічних ризиків. Екологічне страхування застосовується в європейських країнах з 60-х рр. XX ст., а учасниками цього процесу є страхові державні фонди, страхові компанії та підприємства, інші суб'єкти ринку, які здійснюють певну господарську діяльність, пов'язану з екологічними ризиками.

Так, у Німеччині страхування за забруднення навколишнього середовища проводиться в межах чинного природоохоронного законодавства: у разі аварійного, а також поступового викиду сторона, яка зазнала шкоди, сама має право визначити величину завданого збитку і звернутися до суду. Суд ухвалює рішення на підставі поданої заяви або на підставі переоцінки за допомогою судової експертизи, яке зобов'язує відповідача відшкодувати збиток. Так, у 1992 р. було більше ніж 25 тис. судових процесів, пов'язаних безпосередньо з порушенням природоохоронного законодавства. Також існує добровільне страхування відповідальності за завданий збиток навколишньому середовищу аварійним забрудненням у межах загального страхування цивільної відповідальності підприємств [1].

У Росії екологічне страхування розглядається як страхування відповідальності підприємств (джерел підвищеної екологічної небезпеки) і майнових інтересів страхувальників у разі аварій, надзвичайних ситуацій і аварійних забруднень навколишнього середовища. Проте значного поширення екологічне страхування в Росії поки що не набуло [8].

Страхові фонди деяких держав функціонують спільно з фондами різних страхових компаній. Незважаючи на це, часто суми покриття не забезпечують достатнього відшкодування або компенсації, оскільки збиток від аварій значно перевищує фінансовий потенціал окремого страхувальника. Тому з кінця 70-х рр. XX ст. у Голландії, Великобританії, Японії, Швеції тощо виникла практика страхових пулів, які розширили ринок страхування [10].

Необхідно відзначити, що до відповідальності можуть притягуватися не тільки підприємства - джерела викидів шкідливих речовин, а й постачальники останніх. Вони також можуть нести витрати з ліквідації забруднень і проведення відновних робіт. Надалі відшкодування витрат може здійснюватися з відповідачів додатково з урахуванням виявлених наслідків негативної дії на навколишнє середовище [2; 7].

Загалом у розвинутих країнах фінансово-економічний механізм залучення коштів комерційних, приватних і державних структур для охорони природи й раціонального природокористування перетворився на ефективний механізм управління екологічним ризиком, що доповнює традиційні механізми регулювання охорони довкілля та вирішення екологічних проблем.

Таким чином, для використання міжнародного досвіду в Україні необхідно розробити і ввести в дію вітчизняні стандарти, які являють собою автентичні тексти міжнародних стандартів ICO серії 14000, серед яких мають бути стандарти з управління довкіллям (екологічного менеджменту); стандарти з екологічного аудиту і екологічного страхування; стандарту щодо екологічних знаків тощо. Узагальнення існуючого досвіду формування та реалізації державної екологічної політики з урахуванням особливостей окремих країн, що досягли позитивних результатів, дозволяє виявити найраціональніші підходи та механізми для використання в українській практиці. Це особливо актуально на сьогодні, коли в країні відбуваються пошуки оптимальної моделі соціально-економічного розвитку. Від результативності державної екологічної політики залежать майбутнє України, її місце у світовій спільноті. Тільки належне врахування екологічної складової дозволить підвищити сучасні стандарти життя населення, забезпечити необхідні темпи сталого розвитку суспільства та підвищити темпи економічного зростання, що й буде предметом подальших наукових досліджень.

Список використаних джерел

1. Лазор О. Я. Державне управління у сфері реалізації екологічної політики: організаційно-правові засади : монографія / О. Я. Лазор. - Л. : Ліга-Прес, 2003. - 542 с.

2. Моткин Г. А. Основы экологического страхования / Г. А. Моткин. - М. : Наука, 1996. - 278 с.

3. Николайкин Н. И. Экология : учеб. для вузов / Н. И. Николайкин, Н. Е. Николайкина, О. П. Мелехова. - 3-є изд., стереотип. - М. : Дрофа, 2004. - 624 с.

4. Потравный И. М. Экологический аудит: проблемы становления и развития / И. М. Потравный // Бухгалтерский учет и аудит. - 1997. - № 10. - С. 15 - 20.

5. Проведення аналізу стану реалізації регіональної екологічної політики : заключний звіт з науково-дослідної роботи. - Режим доступу : www.menr.gov.ua.

6. Серов Г. П. Экологический аудит : учеб.-практ. пособие / Г. П. Серов.

- М. : Экзамен, 2000. - 78 с.

7. Справочник по страхованию в промышленности : пер. с нем. / под ред. Н. А. Никологорского. - М. : ЮНИТИ, 1994. - 336 с.

8. Тарасов А. Г. Экологическое страхование в России и за рубежом // А. Г. Тарасов / Экономика и промышленность России. - 1997. - № 9. - C. 39 - 43.

9. Шевчук А. В. Экологический аудит и охрана окружающей среды в Российской Федерации / А. В. Шевчук, И. Н. Шибаева / Экология и промышленность России. - 1997. - № 7. - С. 33 - 35.

10. Экологическое страхование в России : официальные документы, научные разработки, экспериментальные оценки / под ред. А. А. Аверченкова. - М. : ИМИ РАН. 1995. - 227с.

Размещено на Allbest.ru