Організаційно-правові аспекти діяльності прокурора на стадії виконання судових рішень в адміністративному судочинстві України

Організаційно-правові аспекти діяльності прокурора на стадії виконання судових рішень в адміністративному судочинстві України

Класичний приватний університет

У статті розглянуто теоретичні і практичні аспекти діяльності прокурора щодо захисту прав громадян та інтересів держави на стадії виконання судових рішень в адміністративному судочинстві. Висвітлено питання, що стосуються повноважень прокурора під час здійснення представництва інтересів стягувача у виконавчому провадженні. Визначено елементи організації роботи з виконання рішень суду, постановлених за результатами розгляду адміністративних позовів прокурора. На основі аналізу чинного законодавства, правозастосовної практики окреслено шляхи підвищення ефективності діяльності прокурора в цьому напрямі роботи. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України.

Ключові слова: адміністративне судочинство, адміністративний суд, представницька діяльність прокурора, судовий захист прав і свобод, виконання рішення суду, учасник виконавчого провадження.

Захист прав та інтересів сторін у будь-якій з форм судочинства не обмежується визнанням судом прав за однією особою, а обов'язку - за іншою, а включає діяльність, спрямовану на звернення судового рішення до виконання для гарантування реалізації рішень, а також повноти, своєчасності й реальності виконання. Тому серед інших форм представництва виділяють таку форму, як участь прокурора у виконавчому провадженні, оскільки невиконане рішення суду практично повністю знецінює проведену попередню роботу. Виконання судових рішень - завершальна стадія у процесі реалізації функції держави щодо порушених прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, інтересів юридичних осіб і держави. Водночас, практика свідчить про те, що добровільно виконується тільки незначна частина рішень.

Так, за офіційними статистичними даними прокуратури, у 2009 р. за результатами розгляду адміністративних позовів органів прокуратури всього стягнуто 614 625 тис. грн, з яких реально сплачено 327 262 тис. грн, або 53,3%. Протягом 2010 р. задоволено адміністративних позовів на загальну суму 874 652 тис. грн, проте реально стягнуто 472 189 тис. грн, або 54%. У 2011 р. за такими позовами прокурора судами стягнуто 753 711 тис. грн, з яких реально сплачено 422 284 тис. грн, що становить лише 56%, а в 2012 р. реальне виконання становило лише 48% [6].

Постановка завдання/

Примусове виконання рішень судів та інших органів покликане стати гарантією забезпечення порушених прав фізичних та юридичних осіб, підтверджених рішенням суду, винесеним іменем України. Проте на сьогодні Державна виконавча служба (далі - ДВС) України, на яку покладено виконання зазначених функцій, є ще надто слабкою ланкою механізму захисту цих прав. Наведені статистичні дані переконливо доводять, що ситуація, яка склалась останнім часом з виконанням рішень суду, потребує посилення уваги з боку держави, оскільки їх невиконання не сприяє підвищенню авторитету судової влади. З урахуванням цього, одним з найбільш дієвих засобів гарантування захисту й поновлення прав позивача у виконавчому провадженні є робота прокурора в напрямі захисту інтересів громадян і держави під час виконання рішень суду.

Аналіз наявних наукових праць дає підстави стверджувати, що діяльність прокурора на стадії виконання судових рішень, незважаючи на досягнення вітчизняних науковців, ще досі потребує поглибленого розроблення. Так, у публікаціях А. Перепелиці, А. Реви, В. Солодкого висвітлено лише загальні проблеми правового становища прокурора у виконавчому провадженні, зокрема питання подвійності статусу прокурора (як особи, що здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів при виконанні судових рішень, і як особи - представника, яка набула статусу учасника виконавчого провадження у разі представництва інтересів громадянина або держави в суді). С. Малахов дослідив статус прокурора як суб'єкта ініціювання відкриття виконавчого провадження.

Крім того, обрана проблематика потребує більш ґрунтовного розроблення для формування нових підходів: зокрема, при цьому має бути враховано не лише динаміку виконання судових рішень, а й зміни, що відбулися в законодавстві, а також особливості організації роботи прокурора з виконання судових рішень в адміністративному судочинстві.

Результати/

Діяльність прокурора з представництва інтересів громадян і держави в адміністративному судочинстві регламентовано низкою нормативно-правових актів. Аналіз практики їх застосування доводить очевидну недосконалість наявного стану правового забезпечення цього напряму роботи. Слід зазначити, що чинний Закон України “Про прокуратуру” взагалі не містить норм, якими було б регламентовано правовий статус прокурора на стадії виконання судових рішень. Законом України “Про виконавче провадження” встановлено підстави для відкриття виконавчого провадження, серед яких зазначено, що державний виконавець відкриває виконавче провадження на підставі виконавчого документа за заявою прокурора у випадках представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Лише деякі аспекти цієї діяльності врегульовано наказом Генерального прокурора України “Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадян або держави в суді та їх захисту під час виконання судових рішень” від 28.11.2012 р. № 6гн [3], а саме:

- зауважено на праві прокурора отримувати в суді виконавчі документи та на здійсненні контролю за своєчасністю їх отримання стягувачами;

- акцентовано увагу на використанні права прокурора на відкриття виконавчого провадження за його заявою на підставі виконавчого документа;

- покладено обов'язки здійснення перевірок додержання законодавства щодо виконання судових рішень у діяльності органів виконавчої, казначейської та податкових служб, банківських, кредитно-фінансових установ, інших суб'єктів, які виконують рішення, та їх посадових осіб; а також в органах виконавчої влади, місцевого самоврядування і державного контролю та інших державних органах, установах та організаціях законність і повноту вжитих заходів, спрямованих на виконання постановлених на їх користь судових рішень.

Розроблені науково-методичними радами органів прокуратури методичні рекомендації також містять загальні правила організації роботи в цьому напрямі, хоча й без урахування регіональних особливостей, рівнів організації роботи, особливостей адміністративного судочинства. Усе це призводить до неоднозначності тлумачення норм законодавства - на загальнотеоретичному рівні, виходячи з наукового обґрунтування подвійності правового статусу прокурора під час виконання судових рішень, форм здійснення діяльності у цьому напрямі. На практиці - негативно впливає на захист прав і свобод громадян, інтересів держави.

Під представницькою діяльністю прокурора із захисту інтересів громадян та держави в адміністративному судочинстві слід розуміти інститут адміністративно-процесуального права, що конкретизує порядок здійснення функції прокурорського представництва, виконуваної прокурором у межах його повноважень (як представника державної інституції, призначенням якої є забезпечення законності), в інтересах конкретно визначеної особи (у випадку захисту прав громадянина) або неперсоніфікованих інтересів невизначеного кола осіб (щодо інтересів держави) і спрямована на сприяння досягненню цілей захисту права та його реалізації, здійснюється лише у випадках, передбачених законом, незалежно від наявності чи відсутності ініціативи прокурора щодо вступу у справу та інших чинників (які включають його матеріальну чи особисту зацікавленість у результатах розгляду справи).

З наведеного поняття цілком логічно випливає, що представництво прокурором інтересів громадян і держави в адміністративному судочинстві є його обов'язком, покладеним на нього державою. Однією з форм такого представництва є діяльність, спрямована на реальне виконання судових рішень. Отже, діяльність прокурора з виконання судових рішень, постановлених за позовами або за участю прокурора, є також його обов'язком.

На думку М. Говорухи [1], в умовах сьогодення у теорії виконавчого провадження та прокурорської діяльності сформувалася самостійна процесуальна конструкція: “право прокурора на відкриття виконавчого провадження”. До неї входять: а) передумови права прокурора на відкриття виконавчого провадження; б) порядок (механізм) відкриття виконавчого провадження; в) гарантії реалізації права прокурора на відкриття виконавчого провадження.

Такий підхід взагалі є поширеним, а його прихильники виходять з того, що пред'явлення стягувачем виконавчого документа до примусового виконання є правом, а не обов'язком сторони, і будь-який державний орган, у тому числі прокурор, не може вирішувати цього питання без волевиявлення заінтересованої особи. Проте з цим не можна погодитися через наявність певних підстав.

Насамперед, необхідно розглядати діяльність прокурора з виконання судових рішень у двох аспектах: постановлення судом рішення за адміністративним позовом прокурора та постановлення судом рішення за адміністративним позовом іншої особи за участю прокурора.

Факт задоволення адміністративного позову прокурора на захист інтересів держави є підтвердженням бездіяльності суб'єкта, на якого державою покладено реалізацію цього інтересу. Навряд чи можна розраховувати на активну позицію такого суб'єкта під час виконання рішення суду. Тому саме прокурор повинен довести розпочату справу до логічного завершення. Висновки з цього питання вже було висловлено за підсумками попереднього дослідження сутності й особливостей адміністративного позову прокурора [7, с. 212].

Дещо складнішою є ситуація з виконання рішень суду за адміністративними позовами прокурора в інтересах громадян. На практиці прокуророві необхідно пересвідчитись у бажанні особи звернути виконавчий лист до примусового виконання. Однак на законодавчому рівні ці питання не врегульовано через об'єктивну неможливість урахувати поведінку та бажання всіх осіб, суб'єктивність підходу до реалізації процесуальних прав. Крім того, навряд чи є виправданим, виходячи з практики, перевантаження нормативно-правових документів положеннями про порядок відмови стягувача-громадянина від виконання на його користь рішення суду, форму та зміст такої заяви тощо.

Отже, в подібних випадках слід виходити з такого. Відповідно до ч. 2 ст. 36-1 Закону України “Про прокуратуру” [4], підставою представництва прокурором інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені права або реалізувати процесуальні повноваження. Тому є підстави вважати, що наявність таких обставин перешкоджає цим особам самостійно реалізувати права та повноваження й під час виконання рішень суду, постановлених на їх користь. Отже, прокурор зобов'язаний звернути рішення суду, постановлене за його позовом в інтересах громадянина, до виконання.

У подальшому стягувач має право відмовитися від виконання рішення суду на його користь у порядку, передбаченому ст. 47 Закону України “Про виконавче провадження” [2]. Натомість, навіть у таких випадках можна буде вважати, що прокурором реалізовано всі повноваження щодо захисту інтересів громадянина або держави.

Зазначена вище правова конструкція “право прокурора на відкриття виконавчого провадження” дає змогу обґрунтувати з позицій наукової теорії адміністративно-процесуального права подвійність статусу прокурора. Так, у разі подання заяви про відкриття виконавчого провадження безпосередньо стягувачем прокурор позбавляється статусу учасника виконавчого провадження, а як наслідок - прав і обов'язків, передбачених законодавством для таких осіб. У зв'язку з цим, контроль за станом виконання рішення суду можна здійснювати лише шляхом застосування наглядових повноважень. Якщо ж прокурор звертається до органів державної виконавчої служби самостійно, то автоматично набуває статусу учасника виконавчого провадження з відповідними правами.

На сьогодні чинне законодавство про прокуратуру та виконавче провадження не позбавляють прокурора права одночасно використовувати як наглядові повноваження, так і повноваження учасника виконавчого провадження. Уникнути такої подвійності правового статусу прокурора, на нашу думку, можна двома шляхами.

Якщо звернутися до менш “радикальних” засобів подолання цієї проблеми, то доцільно на законодавчому рівні закріпити статус прокурора як учасника виконавчого провадження навіть за умови його відкриття за заявою стягувача.

Слід зазначити, що сьогодні на практиці державний виконавець у разі подання прокурором заяви про відкриття виконавчого провадження має перевірити, чи дійсно в цій справі позовна заява подавалася й підтримувалася прокурором у суді. У разі не- підтвердження цього факту державний виконавець повинен відмовити у відкритті виконавчого провадження із винесенням відповідної постанови. Тому, крім виконавчого документа, прокуророві необхідно додавати до заяви завірену копію судового рішення, хоча на рівні законодавства вчинення цих дій окремо не передбачено.

З метою уникнення непорозумінь щодо обов'язковості надання таких копій, порядку їх завірення доцільно у виконавчому листі зазначати дані про здійснення прокурором представництва однієї зі сторін. З цією метою необхідно доповнити ч. 1 ст. 18 Закону України “Про виконавче провадження” п. 4 такого змісту: “відомості про представництво прокурором інтересів громадянина або держави”; у другому абзаці ч. 1 ст. 7 зазначеного закону слова “та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою” виключити.

Більш радикальним рішенням буде позбавлення органів прокуратури взагалі наглядової функції, що нині активно запроваджується з урахуванням євроінтеграційного курсу України. З огляду на це, прийняття запропонованих вище змін до законодавства може вважатися виправданим кроком.

У своїх публікаціях М. Руденко, С. Малахов досліджують також питання форм участі прокурора у виконавчому провадженні, при цьому виділяючи одну - ініціювання його відкриття [5, с. 18-19]. Ураховуючи, що діяльність прокурора з виконання судових рішень є однією з форм представництва інтересів громадян та держави в суді, навряд чи може йтися про будь-які додаткові форми її здійснення. Звернення рішення суду, постановленого за позовом прокурора, до виконання та ініціювання відкриття виконавчого провадження у випадку постановлення адміністративним судом рішення за позовом іншої особи відбувається тільки шляхом подання прокурором відповідної заяви. Різницю становить лише її зміст.

Чинним Законом України “Про прокуратуру”, іншими нормативно-правовими актами, в яких деталізовано основні правила організації контролю за тим чи іншим напрямом роботи, саме питання порядку організації роботи, мети, завдань, стадій регламентовано не по- вною мірою. У зв'язку з відсутністю в чинних нормативних документах і методичних рекомендаціях визначення поняття та змісту організації роботи в органах прокуратури можна запропонувати під цим терміном розуміти комплекс (систему) заходів і дій, спрямованих на раціональний поділ праці та узгодженість індивідуальних дій прокурорів, створення та підтримання належних умов праці й організації порядку, а також нормального психологічного клімату в колективі з метою забезпечення продуктивної роботи прокуратури. До основних елементів організації прокурорської діяльності належать: розподіл обов'язків між працівниками, прогнозування, планування, контроль за виконанням, аналіз та оцінювання проведеної роботи. З урахуванням особливостей та завдань діяльності прокурора у сфері виконання судових рішень до основних елементів організації роботи в цьому напрямі належать: розподіл обов'язків між працівниками, облік, контроль за виконанням, аналіз та оцінювання проведеної роботи. При цьому відповідальність за проведення роботи з виконання судових рішень, постановлених за позовами прокурора, доречно покласти на особу, яка безпосередньо готувала позов, здійснювала представницькі повноваження в суді, адже обізнаність такого співробітника щодо всіх обставин справи є важливою запорукою вжиття необхідних заходів щодо виконання рішення суду.

На відміну від інших форм представництва інтересів громадян і держави в суді, діяльність з виконання судових рішень потребує належної організації роботи, насамперед, обліку її результатів. Так, прокурору необхідно на підставі даних журналу обліку, передбаченого інструкцією про порядок ведення первинного обліку роботи прокурора й форм такого обліку, сформувати списки задоволених адміністративних позовів, які не виконані добровільно. Ураховуючи, що чинними наказами Генерального прокурора України передбачено щоквартальну періодичність надання статистичних звітів про проведену роботу прокурора на певних напрямах, такі списки необхідно формувати щоквартально. При цьому доцільно було б окремо вести облік невиконаних судових рішень минулих років і поточного року, а також рішень за позовами в інтересах громадян, а окремо - в інтересах держави. З одного боку, очевидно, що це призведе до підвищення навантаження на працівників прокуратури; проте, з іншого - дасть змогу здійснювати належний контроль за станом виконання рішень суду, своєчасно й правильно обирати форми реагування у випадку затримки та неповноти виконання, бездіяльності стягувачів, боржників і посадових осіб органів, де на виконанні перебуває рішення суду.

З метою належного ведення обліку проведеної роботи необхідно не рідше ніж один раз на квартал проводити звірки:

- зі стягувачами - за виконавчими документами, які направлені ними на виконання до державної виконавчої служби, та за результатами їх виконання;

- з органами ДВС України - за виконавчими документами, що надійшли на виконання, та за результатами їх виконання.

Проведення таких звірок здатне забезпечити достовірність облікових даних, оскільки поставатиме як складова контролю за станом виконання судових рішень, постановлених за позовами (участю) прокурора.

На підставі отриманих матеріалів звірок прокурору необхідно організовувати роботу зі стягувачами для своєчасного звернення до виконання виконавчих документів та в повному обсязі реалізації визначених законом прав сторони у виконавчому провадженні. Зокрема, у разі виявлення фактів ненаправлення виконавчих документів на примусове виконання, надавати принципову оцінку бездіяльності посадових осіб стягу- вачів, у тому числі крізь призму корупції, вимагати від них направлення таких документів до територіальних органів ДВС України та вжиття заходів щодо участі у виконавчому провадженні. Крім того, за результатами проведених перевірок, у разі наявності підстав, ініціювати порушення справ про банкрутство стосовно підприємств-боржників.

Практика прокурорської діяльності переконливо доводить, що з метою підвищення ефективності діяльності з реального виконання судових рішень, винесених за результатами розгляду адміністративних позовів прокурора, необхідно періодично вивчати причини їх невиконання. Беручи до уваги ту обставину, що на рівні актів Генерального прокурора України (зокрема, наказів та інструкцій) визначено лише загальні засади та в загальних рисах зауважено на необхідності проведення такої роботи, кожному прокуророві необхідно організовувати проведення відповідної аналітичної роботи самостійно.

Перед проведенням аналізу необхідно скласти план, у якому визначити цілі його проведення, оскільки в іншому разі проведена робота перетворюватиметься на просте узагальнення результатів діяльності.

Незалежно від цілей проведення, аналітична робота в цьому напрямі завжди включає в себе певний “стандартний набір” складових та може бути умовно поділена на такі етапи:

- вивчення статистичних даних та інформаційного матеріалу, які відображають роботу прокурора, спрямовану на своєчасне й реальне виконання судових рішень;

- з'ясування причин несвоєчасного, неповного й неналежного виконання таких рішень;

- вивчення загальних тенденцій, які зумовлюють реальне та своєчасне виконання рішень адміністративних судів;

- внесення пропозицій щодо шляхів усунення причин, які сприяли порушенню законодавства, вжиття заходів реагування, вдосконалення організації роботи й окремих положень чинного законодавства.

Як інформаційну базу для вивчення може бути використано матеріали, зібрані під час ознайомлення з виконавчими провадженнями в органах ДВС України, матеріали перевірок у стягувачів, боржників, а також за наслідками перевірок за зверненнями фізичних і юридичних осіб. Крім того, слід використовувати інформаційні листи, узагальнення вищих прокуратур щодо стану представницької діяльності органів прокуратури.

Як уже було зазначено, під час проведення аналізу необхідно виявити й інші чинники - як об'єктивні, так і суб'єктивні, що впливають на своєчасність і повноту виконання судових рушень, постановлених за позовами прокурора. Наприклад, до суб'єктивних чинників належать неналежне ставлення до виконання покладених обов'язків таких категорій осіб:

- працівників суду (неналежне оформлення виконавчого документа, тривале ненаправлення (несвоєчасне направлення) виконавчих документів до територіальних органів державної виконавчої служби);

- працівників підприємств, установ, організацій - стягувачів (тривале ненаправлення (несвоєчасне направлення) виконавчих документів до територіальних органів державної виконавчої служби, відсутність контролю за станом виконання судового рішення);

- працівників територіальних органів державних виконавчих служб (порушення законодавства під час відкриття виконавчого провадження: незаконна відмова у відкритті виконавчого провадження, несвоєчасне відкриття виконавчого провадження, невстановлення строку на добровільне виконання, ненаправлення копії постанови про відкриття виконавчого провадження; неповнота вжитих заходів примусового характеру (нездійснення чи несвоєчасне здійснення заходів щодо з'ясування майнового стану боржника, наявності у боржника грошових коштів, місця знаходження боржника та його майна, розшуку майна боржника, дій з реалізації майна тощо); порушення строків виконання виконавчого провадження: безпідставне відкладання виконавчих дій, зупинення виконавчого провадження тощо; залишення виконавчого документа без належного виконання: повернення виконавчих листів до суду або стягувачів без належних на те підстав);

- працівників органів прокуратури: відсутність належного первинного обліку роботи з питань представництва, захисту інтересів громадян і держави під час виконання судових рішень; незабезпечення належного зберігання наглядових проваджень за позовами; незабезпечення виготовлення й належного зберігання копій позовів та інших документів з питань представництва, захисту інтересів громадян і держави під час виконання судових рішень у нарядах відповідно до номенклатури справ у прокуратурі; відсутність контролю за станом реального виконання судових рішень, постановлених за позовами прокурора; невідповідність даних первинного обліку даним статистичної звітності прокуратури.

До об'єктивних чинників належать такі:

- недоліки чинного законодавства, а саме: встановлення обмежень щодо звернення стягнення на майно й кошти підпри- ємств-боржників (Закон України “Про заходи, направлені на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу”, Закон України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”);

- порушення стосовно підприємства-борж- ника процедури банкрутства, що ускладнює примусове виконання судових рішень або взагалі виключає їх виконання;

- відсутність у боржника майна, на яке може бути звернуто стягнення;

- перебування майна боржника в податковій або банківській заставі;

- відсутність боржника за місцем його мешкання;

- виконавчі провадження на виконання рішень судів, постановлених за позовами прокурорів, приєднуються до зведених виконавчих проваджень, за якими вимогами прокурора переважно належать до 4-5 черги задовільнення;

- розстрочення або відстрочення судами стягнутої заборгованості на декілька років у порядку, встановленому Законом України “Про виконавче провадження” та процесуальними кодексами.

Перелік зазначених чинників не є вичерпним, оскільки він зумовлений також і особливостями конкретного регіону.

Завершальною та найважливішою стадією аналізу є оцінювання проведеної роботи, розроблення заходів з активізації роботи в цьому напрямі та усунення причин і умов, які сприяли порушенням законодавства. Фактично в цьому полягає головна мета аналізу, оскільки в іншому випадку проведена раніше позовна робота знецінюється.

Ураховуючи, що на стадії виконання рішення суду відбувається фактичне поновлення прав громадян та інтересів держави, критеріями оцінювання роботи прокурора в цьому напрямі слід визначити своєчасність і повноту виконання судових рішень.

Висновки

прокурор адміністративний судочинство законодавство

За підсумками проведеного дослідження, в якому було проаналізовано сутність функціональної діяльності органів прокуратури з виконання судових рішень і виявлено низку притаманних їй особливостей в адміністративному судочинстві, можна дійти певних висновків. Діяльність органів прокуратури у сфері захисту прав громадян та інтересів держави в адміністративному судочинстві, зокрема під час виконання судових рішень, потребує подальшої активізації. Важливим кроком для досягнення цієї мети є вдосконалення чинного законодавства у напрямі уникнення подвійності статусу прокурора у виконавчому провадженні. Крім того, є підстави стверджувати про необхідність запровадження у прокурорську практику відповідних методичних рекомендацій - єдиних вимог до організації аналітичної роботи, в яких було б конкретизовано мету, завдання, зміст, основні етапи й механізм оцінювання практики виконання судових рішень за адміністративними позовами прокурора.

Список використаної літератури

1. Говоруха М. Організаційно-правові аспекти діяльності прокурора у виконавчому провадженні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.10 Судоустрій; прокуратура і адвокатура” / Максим Миколайович Говоруха ; Академія адвокатури України. - К., 2008. - 26 с.

2. Про виконавче провадження : Закон України від 21.04.1999 р. № 606-XIV Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 24. - Ст. 207.

3. Про прокуратуру : Закон України від 05.11.1991 р. № 1789-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.

4. Руденко М. Прокурор як суб'єкт ініціювання відкриття виконавчого провадження: питання теорії і практики / М. Руденко, С. Малахов // Вісник Національної Академії прокуратури України. - 2012. - № 3. - С. 18-23.

5. Сибірцева Є. Адміністративний позов прокурора / Є. Сибірцева // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2012. - № 20. С. 209-212.

Размещено на Allbest.ru