Межі правового регулювання фінансування державних цільових програм: особливості визначення та властивості

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.1:336.14:338.28(045)

МЕЖІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ: ОСОБЛИВОСТІ ВИЗНАЧЕННЯ ТА ВЛАСТИВОСТІ

В.В. Пашинська, здобувач

Анотація

В статті виділено види меж правового регулювання, що сприяють формуванню зовнішньої і внутрішньої сфер фінансово-правового регулювання відносин щодо фінансування державних цільових програм. Сформульовано властивості меж правового регулювання фінансування державних цільових програм.

Ключові слова: межі правового регулювання, фінансово-правове регулювання, фінансування, державні цільові програми.

В статье выделены виды границ правового регулирования, способствующих формированию внешней и внутренней сфер финансово-правового регулирования отношений по финансированию государственных целевых программ. Сформулированы свойства границ правового регулирования финансирования государственных целевых программ.

Ключевые слова: границы правового регулирования, финансово-правовое регулирование, финансирование, государственные целевые программы.

The author examines types of the regulatory boundaries, contributing to the formation of external and internal areas of financial and legal regulation of state programs financing. Also in the paper the author formulates properties of the limits of the legal regulation of state programs financing.

Key words: limits of legal regulation, financial-legal regulation, financing, state programs.

Вступ

Постановка проблеми та її актуальність. Розвиток суспільних відносин в сучасній Україні вимагає своєчасної й адекватної адаптації національного законодавства та усього механізму правового регулювання.

Разом з тим, з практичної (передусім правотворчої) точки зору, правовий вплив як спосіб державного регулювання потребує окреслення меж своєї дії на ті чи інші відносини. Особливу актуальність у цьому контексті становлять правовідносини щодо фінансування державних цільових програм, що містять у своєму змісті найважливіші тактичні й стратегічні завдання країни, суспільства.

Слід наголосити, що у публічній фінансовій сфері значною мірою ускладнюють цей процес теоретична невизначеність меж фінансово- правового регулювання загалом та розподільчих правовідносин з фінансування державних цільових програм зокрема.

Аналіз досліджень та публікацій. У правовій науці висвітленню питань щодо поняття та меж сфери правового регулювання присвячено чимало праць. Більшість з них належить науковцям загально правової доктрини. У цьому сенсі необхідно відмітити основоположників С. Алексєєва, С. Бобровник, А. Венгерова, В. Кудрявцева, В. Лазарєва, Р. Лівшиця, А. Малька, М. Матузова, В. Нерсесянца, П. Рабіновича, О. Скакун, В. Сорокіна, Т. Тарахонич та ін.

Натомість зауважимо, що вітчизняна фінансово-правова наука сьогодення позбавлена фундаментальних праць, присвячених вивченню такого актуального явища, як сфера фінансово-правового регулювання та понять, пов'язаних з ним.

У зв'язку з цим проблемним залишається й більш вузьке теоретично-правове питання - визначення меж фінансово-правового регулювання фінансування державних цільових програм, що становить основну мету даної статті.

Досягнення визначеної мети вбачається можливим за умови вирішення низки завдань, а саме: узагальнити наукові погляди в розумінні поняття меж правового регулювання, окресливши основну лінію дослідження меж фінансово-правового регулювання фінансування ДЦП; визначити чинники, що впливають на формування меж правового регулювання; охарактеризувати особливості меж правового регулювання фінансування ДЦП.

межа правовий регулювання фінансування

Виклад основного матеріалу

Однією з характерних ознак сфери правового регулювання фінансування ДЦП є обмеженість обсягу охоплення соціальних явищ даною сферою. Розкриттю змісту цієї ознаки та характеристиці даної сфери як більш загальної мети сприяє саме визначення меж правової регламентації відповідних правовідносин.

Водночас наведена ознака потребує додаткової деталізації у частині конкретизації меж правового регулювання фінансування ДЦП. Керівним положенням нашого дослідження в цій статті слугуватиме своєчасне твердження вчених, що межі правового регулювання та межі сфери правового регулювання збігаються [1, с. 320].

Слід зазначити, що правова доктрина характеризується різними підходами до розуміння явища «межі правового регулювання» («межі сфери правового регулювання»). Обґрунтоване узагальнення дослідником В. В. Пашутіним найбільш поширених поглядів дозволяє зорієнтуватися на двох основних методичних підходах до визначення поняття меж правового регулювання: а) через владні повноваження держави та її органів; б) через сферу правового регулювання [2, с. 4].

Окреслення меж правового регулювання фінансування ДЦП з урахуванням вказаних факторів вирішуватиме не лише теоретичне завдання. Важливе значення одержані результати матимуть для фінансової (у тому числі бюджетній, податковій, валютній тощо) право- творчості, слугуючи вихідними теоретичними положеннями вирішення практичних нормотворчих завдань щодо фінансування ДЦП, зокрема таких як: визначення кількості ДЦП, які потребують затвердження законами України, а скільки - підзаконними актами; з'ясування ступеню конкретизації законів про ДЦП та порядків їх фінансування, а також глибину ступеня деталізації у регулюванні поведінки державних замовників, відповідальних виконавців, фінансових державних органів у процесі виділення фінансових ресурсів для реалізації програмних заходів тощо. У розвиток другого напряму (розуміння меж правового регулювання через сферу правового регулювання), та базуючись на теоретичних поглядах провідних учених правників, що виходять з актуальності потреб правотворення й практичної значущості самого визначення поняття меж правового регулювання [2, с. 4-5; 3, с. 285-286], убачаємо доцільним ураховувати чинники, які виступають обмежувачами можливості правового регулювання. Якісний і кількісний склад чинників, на які звертають увагу правники-дослідники (А. С. Васильєва, В. В. Лазарєва, Л. А. Луць, Ю. В. Ничка, М. М. Рассолова, С. В. Руденко, О. Ф. Скакун, В. М. Сирих та ін.) є доволі різноманітним, при цьому одні з них зумовлені самим предметом певної діяльності (впорядкуванням суспільних відносин), інші пов'язані з властивостями самого права, треті відображають деякі його закономірності, четверті стосуються волі та розсуду правотворчого органу. У цьому контексті переконані в правильності тези, що всі фактори тісно взаємопов'язані між собою і лише в сукупності дозволяють з'ясувати межі правового регулювання в суспільстві [4, с. 136].

З широкого розмаїття юридичних, економічних, соціальних та інших факторів найбільш характерними для окреслення меж правового регулювання фінансування ДЦП уважаємо такі як: а) доцільність; б) ефективність; в) економічність; г) об'єктивна можливість та ін.

Разом з тим необхідно зазначити, що вплив перерахованих та багато інших факторів у різних варіантах їх комбінування на суспільні відносини, з одного боку, сприяє окресленню загальних меж правового регулювання фінансування ДЦП, з іншого, ураховуючи сутність сфери правового регулювання, - вимагає конкретизації таких меж. Вирішенню цього завдання слугує зокрема, аналіз й узагальнення існуючих в науковій літературі класифікацій меж правового регулювання.

До однієї з таких класифікацій належить поділ на об'єктивні та суб'єктивні (С. С. Алексєєв, М. А. П'янов та ін.) межі. Співставлення змісту цих видів з іншими в існуючих класифікаціях дозволяє погодитись з висновком В. В. Пашутіна про характерну тотожність. Так, автор цілком аргументовано вибудовує два класифікаційних ряди синонімічних меж правового регулювання: 1) об'єктивні, верхні, екстенсивні або зовнішні; 2) суб'єктивні, нижні, інтенсивні або внутрішні [2, с. 7].

Кожен з цих рядів, слугуючи базовим набором, дозволяє ідентифікувати коло правовідносин й окреслити з них межі правового регулювання конкретної сфери (у нашому випадку - фінансування ДЦП).

Межі першого ряду, зумовленого комплексом відповідних чинників, дозволяють виділити сферу фінансових правовідносин щодо фінансування ДЦП, за межами якої відносини не піддаються фінансово-правовому регулюванню в силу того, що останні юридично не можна формалізувати, контролювати, примусити виконувати. На розвиток й формування цих відносин не може вплинути суспільство в цілому. Їх виникнення для суспільства є об'єктивною закономірністю, хоча й залежною від моралі, культури, звичаїв, релігійних устоїв тощо, або природною залежністю (катаклізми, зміни в кліматичній системі тощо). Межі цієї групи становлять зовнішнє окреслення загальної для усіх видів суспільних відносин сфери правового регулювання, утворюючи так би мовити плацдарм відносин, потенційних на врегулювання тією чи іншою галуззю права.

Класифікаційний другий ряд меж визначає й характеризує внутрішню сферу правового регулювання загалом та фінансово-правового регулювання фінансування ДЦП зокрема. Межі цієї сфери залежні передусім від такого юридичного чинника, як потреби держави й суспільства визначити мінімально необхідний перелік відносин, що обов'язково має бути контрольований (шляхом права) державою, без якого не може існувати суспільство, оформлене в державу, без якого неможливий нормальний безпечний розвиток суспільства та його членів [2, с. 7]. Слід зауважити, що на відміну від зовнішньої, внутрішня сфера характеризується більш гнучкими межами, що дозволяє на певних етапах суспільного розвитку розширювати або зменшувати її внаслідок включення або виключення з неї певних суспільних відносин. Така риса внутрішньої сфери притаманна зокрема й відносинам, що пов'язані з функціонуванням конкретної державної цільової програми, у тому числі відносинам щодо фінансового забезпечення останньої. Ці відносини й складають предмет потреби держави й суспільства у правовому врегулюванні для вирішення найбільш важливих суспільних завдань.

Упевнені, що вплив багатьох об'єктивних (у тому числі, природних) і суб'єктивних (зокрема, правотворча діяльність) чинників на суспільне життя зумовлює зміну статусу відносин щодо фінансування ДЦП в межах єдиної сфери (внутрішньої та зовнішньої складових) їх фінансово-правового регулювання. Так, з одного боку, згідно з нормативно-правовим актом, яким затверджено паспорт ДЦП, відповідній цільовій програмі передбачаються прогнозовані обсяги фінансування запланованих заходів на увесь період її дії з розбивкою по джерелах та роках, чим окреслюються зовнішні межі правового регулювання відносин щодо фінансування ДЦП. При цьому, особливо у випадках затвердження програм у другій половині фінансового року, як сама програма, так і відносини з її фінансування залишаються тривалий час формальними, недієвими. Це цілковито дає підстави відносити дані відносини до перспективних, таких що потребують зокрема фінансово-правового врегулювання. Дані відносини перебуватимуть за межами внутрішньої (предметної) сфери фінансово- правового регулювання доки не отримають правове підґрунтя для своєї реалізації (зокрема, закон України про Державний бюджет на відповідний рік тощо). З іншого боку, залежність відносин з фінансування усіх державних цільових програм від щорічних фінансових (бюджетних) планових правових актів (основного акту регулюючого впливу права) робить ці відносини не стійкими у внутрішній сфері їх фінансово-правового регулювання. Адже, практика функціонування ДЦП багата прикладами, коли та чи інша державна цільова програма «ігнорується» («заморожується») на певний період (як правило, протягом окремого фінансового року) в державних фінансових правових документах. У такі періоди реальні відносини з фінансування програмних заходів й завдань виходять за межі внутрішньої сфери правового регулювання, набуваючи статусу потенційних відносин зовнішньої сфери правового регулювання, й перебуваючи в режимі очікування на «правову реанімацію».

Так наприклад, постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової соціальної програми "Хокей України"» від 3 жовтня 2007 р. № 1194 передбачено прогнозні обсяги фінансових ресурсів для виконання завдань і заходів Програми з розрахунку на кожен рік її функціонування (2008-2017 роки).

Проте аналіз бюджетного законодавства та державних фінансово-правових планових актів дозволив виявити по-перше, періоди, коли фінансові правовідносини з планування й виділення бюджетних коштів на реалізацію вказаної Програми набували статусу «призупинених», що цілком обґрунтовано дає підстави відносити фінансові відносини у такий період до зовнішньої сфери їх фінансово- правового регулювання; та періоди, коли ці відносини набували статусу «відновлених», повертаючись до внутрішньої (предметної) сфери регулювання. Демонстрацією такого стану є зокрема фігурування (відсутність або наявність) указаної Програми в переліку бюджетних програм законів України про Державний бюджет на відповідний рік (див. таблицю 1).

Таблиця 1.