Постановка проблеми. Проблема становлення та розвитку місцевого самоврядування як соціальної системи, покликаної забезпечувати потреби територіальної громади та на їх підставі формувати якісний і кількісний склад управлінських послуг, є не новою як для України, так і для інших пострадянських країн. Однак надання управлінських послуг є частиною управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, яка має бути здатною відображати соціальну дійсність і все, що відбувається в ній, розкривати наявні в ній ресурси, засоби і резерви, знаходити оптимальні способи її удосконалення і переведення на новий рівень. Саме тому, отримання повної картини функціонування місцевого самоврядування як системи допоможе виявити вузькі місця, ідентифікувати проблеми, виробити альтернативи і вибрати оптимальне рішення, і в підсумку підвищити якість управлінських послуг та забезпечити їх результативність. Застосування системного підходу дає можливість врахувати загаль - носистемні закономірності та особливості системи місцевого самоврядування, в тому числі, як і соціетальной системи та забезпечити відповідність результатів надання управлінських послуг потребам територіальної громади. Крім того, встановлення взаємозв'язку між системними параметрами дозволить не тільки визначити роль, мету, функції основних її елементів, а також розробити механізм узгодження інтересів всіх учасників процесу надання управлінських послуг, виявити фактори, що впливають на життєздатність системи місцевого самоврядування.

Отримані результати допоможуть розробити і реалізувати превентивні заходи щодо недопущення виникнення проблем, пов'язаних з наданням управлінських послуг.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питаннями підвищення ефективності місцевого самоврядування займалися: В.М. Бабаєв, В.Б. Дзюндзюк, В.М. Кампо, О.О. Кулешов, М.А. Лесечко, О.Ю. Наєнко, В.В. Мамонова, В.П. Петренко, А.О. Чемерис, Ю.П. Шаров. Авторами порушувалися питання напрямів забезпечення ефективної роботи органів місцевого самоврядування, підходів до оцінки їх діяльності, розглядалися різні аспекти ефективності у місцевому самоврядуванні.

Досвід напрацювань з цього питання є визначальним і може бути використаний для визначення підходів до забезпечення соціальної ефективності управлінських послуг, які надаються органами місцевого самоврядування.

Визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на різноманітність наукових досліджень проблеми забезпечення ефективності діяльності публічних організацій, надання управлінських послуг необхідним є теоретичне обґрунтування створення належних умов забезпечення соціальної ефективності управлінських послуг органів місцевого самоврядування як інтегральної характеристики якісного надання управлінських послуг.

Формулювання мети статті. Метою статті є узагальнення наукових думок щодо застосування системного підходу до забезпечення соціальної ефективності управлінських послуг органів місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу. Соціальна ефективність управлінських послуг є категорією, яка відображає якісні показники розвитку системи місцевого самоврядування в цілому [3] та є критерієм результативності. Поняття "соціальна ефективність" застосовується як в менеджменті, виробництві, державному управлінні, місцевому самоврядуванні, освіті. У всіх сферах чітко простежується визначальна характеристика соціальної ефективності - орієнтація на людину, суспільство, потреби, цілі, очікування. У свою чергу діяльність органів місцевого самоврядування повинна мати людиноцентристський характер, де головним суб'єктом місцевого самоврядування, замовником послуг є територіальна громада. Тобто, досягнення соціальної ефективності управлінських послуг органів місцевого самоврядування можливо за рахунок зв'язування потреб членів територіальної громади у з обсягом і якістю послуг ще на етапі планування. цілями органу місцевого самоврядування.

Для отримання позитивних результатів управлінської діяльності, які закладають основу для розвитку об'єкта, останній (місцеве самоврядування) має бути розглянутий як система.

"Система (від грец. ціле, складене з частин, з'єднання) - безліч елементів, що знаходяться у відносинах і зв'язках між собою, і створюють певну цілісність, єдність" [2]. Логічним продовженням цього трактування є положення про те, що зміст системи управління необхідно визначати через виявлення її складових і зв'язків між ними [6]. Енциклопедія державного управління [5] визначає систему місцевого самоврядування як упорядковану сукупність організаційних форм, інститутів місцевої демократії, зв'язків між ними, процесів, через які здійснюються функції місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також включає потенціал (людські, правові, матеріальні, фінансові ресурси), необхідний для їх реалізації.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відрізняється як єдністю, так і диференціацією її основних елементів. Через призму конкретної території (наприклад, міста) система в Україні має такі елементи: територіальна громада (громада) як первинний суб'єкт системи та замовник послуг; органи самоорганізації населення (самостійні елементами системи місцевого самоврядування, створюються за ініціативою територіальної громади на основі рішення відповідної ради); міський голова (головна посадова особа громади); місцева рада (представницький орган місцевого самоврядування, який здійснює від імені громади та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування); виконавчі органи ради.

Згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" [7] в систему місцевого самоврядування включені ще й обласні та районні ради. Тут доречно говорити про системний комплекс, який складається з системи місцевого самоврядування територіальних громад, а також системи обласних і районних рад, які є представниками спільних інтересів громад, розташованих в районі чи області, відповідно. Слід зазначити, що судження про систему місцевого самоврядування як системного комплексу сьогодні в Україні є дискусійним. Тому наведемо основний аргумент, що пояснює дану позицію авторів. Вважаємо, що, на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, органи місцевого самоврядування, не можуть мати однієї в масштабі всієї країни системи, оскільки це суперечило б принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідало їх природі як органів управління конкретними територіальними громадами. Саме тому завдяки автономності є можливість і необхідність враховувати місцеві потреби, особливості, ресурси задля досягнення соціальної ефективності управлінських послуг органів місцевого самоврядування.

Як відомо, у філософії науки прийнято чітко розділяти цілісні соціальні системи, яким притаманна функціональна (змістовна) і органічна цілісність їх окремих елементів, і так звані системні комплекси. В останньому випадку мова йде не про одну, а про кілька цілісних системах, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемний комплекс, або складно - організаційну систему. Саме про це і йдеться при поділі системи місцевого самоврядування на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста та систему місцевого самоврядування районів і регіонів.

Разом з тим, аналіз нормативно-правових актів, які регламентують в Україні функціонування і розвиток місцевого самоврядування, свідчить про їх декларативність, відсутність глибокого наукового обґрунтування шляхів реалізації завдань, які в них сформульовані, причому визначальним, на жаль, є процес, а не результат. Недостатність структурного оформлення механізмів реалізації, технологічного та науково-методичного їх забезпечення ускладнює виконання цих документів.

соціальна ефективність місцеве самоврядування управлінська послуга

Слід зазначити, що система місцевого самоврядування є, по суті, специфічним соціальним, ціннісно-орієнтованим утворенням, суб'єктом цілеспрямованої діяльності, що охоплює владні відносини (в ракурсі умов і логіки розвитку), "вбудованість" у архітектоніку управління в країні (місцевий, регіональний та загальнодержавний контексти) та створена для реалізації прав мешканців на управління місцевими справами [10], а також надання відповідних послуг. Суб'єкти управління (керуюча підсистема), і об'єкти управління (керована підсистема) представляють люди, які активно діють, реалізують свої права та захищають інтереси, при цьому між ними складаються певні (насамперед, залежно від сфер життєдіяльності) відносини, які стосуються цієї діяльності. Під час планування, організації, надання управлінських послуг здійснюється взаємодія керуючої та керованої підсистем формуються і проявляються: ставлення до різних аспектів виконання функцій і повноважень, застосування методів, використання технічних засобів, технологічних прийомів, що в кінцевому підсумку повинно привести до узгодження інтересів, визначення пріоритетів та задоволенню потреб громади, а також створенню умов для її розвитку. В якості інтегративних факторів в такій ситуації постають фактори і механізми, що забезпечують, з одного боку - ефективність діяльності органів місцевого самоврядування, а з іншого - передбачуваність, відтворюваність і варіативність інституційних зв'язків і відносин. Таким чином обов'язковим для забезпечення соціальної ефективності управлінських послуг є з одного боку наявність засобів впливу територіальної громади на процес забезпечення надання управлінських послуг, з іншого - механізмів врахування думки одержувачів послуг.

Оскільки місцеве самоврядування як система є соціетальною, що входить в регіональну соціо-державну систему, то вона, безсумнівно, являє собою суспільне явище, що продукується соціальним середовищем. Вперше термін "соціетальний" використовував у своїх роботах перший соціолог Єльського університету професор У! Г Самнер. Кількома роками потому редактор робіт У Г Самнера, його учень і колега, американський соціолог німецького походження А. Г Келлер дав кілька модифіковане тлумачення цього терміна [1], відносячи його, перш за все, до організаційних аспектів соціального життя. Кожна із структур соціетальної системи виконує певну функцію і додає системі в ході її взаємодії з іншими структурами нову системну якість, яка не зводиться до якостей елементів.

Соціетальна система постійно відтворює соціальну якість своїх структур і, відповідно, соціальні якості індивідів і груп індивідів, включених до їх функціонування.

Виникає тенденція адаптації її структурних елементів до форм і способів функціонування соціетальної системи в цілому. Ілюстрацією цьому є вплив органів державного управління під час створення і реалізації нормативно-правових актів щодо надання управлінських послуг (як елемент соціетальної системи вищого рівня), нормотворча, організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого діяльність з надання управлінських послуг, вплив територіальної громади і як результат - структурно-функціональна адаптація органів місцевого самоврядування до вимог законодавства, споживачів та інших вимог. У свою чергу, управлінська діяльність органів місцевого самоврядування в цілому може змінювати форми і характер взаємодії з територіальною громадою, якій також властива трансформація соціальних якостей (структури, настроїв тощо).

У зв'язку з порушенням балансу у функціонуванні структурних і особистісних елементів системи з'являються дисфункціональні порушення або аномалії, що, в свою чергу, призводить до деформації і дестабілізації системи. Так, низький рівень прозорості процесу надання послуг і їх доступності може породжувати корупційні прояви, зменшувати інвестиційну привабливість територій.

У теорії систем під стабільністю розуміють здатність системи в ході реалізації різних можливостей зберігати (хоча б приблизно) динаміку своєї поведінки, не відчуваючи сутнісних якісних змін.

Дисфункції і аномальні явища дестабілізують систему і об'єктивно призводять до зростання соціальної напруженості. Виходом з такої ситуації є перебудова як структурних, так і особистісних елементів соціетальної системи, надання природно-історичного характеру їх функціонуванню. При цьому перебудова зазвичай зачіпає не тип, а вигляд даної соціетальной системи, забезпечуючи її перехід до нового якісного стану, наприклад, перехід від бюрократичного суспільства до демократичного [9].

Загальноприйняте уявлення про систему місцевого самоврядування як цілісну систему суспільних відносин, систему територіальної самоорганізації населення, систему, елементи якої без зовнішнього втручання самостійно вирішують питання місцевого значення, - ґрунтується на домінантах системного підходу. З іншого боку, якщо місцеве самоврядування являє собою цілісну систему суспільних відносин, то така система буде одночасно і підсистемою, бо вона є складовою частиною суспільства, яка являє собою складну, відкриту, динамічну, цілісну систему. Між суспільством - державою як такою і системою місцевого самоврядування крім безпосередніх зв'язків існують багато опосередкованих зв'язків - впливів, учасниками яких є місто, регіон, субрегіон, інші суб'єкти, що входять у суспільство - держава і, звичайно ж, центральний поліс. Суспільство - держава, представляючи собою багатовимірний соціо-політико-культурний простір, практично в кожному своєму соціетальному осередку (місті, регіоні та ін.) містить особливу систему відносин - місцеве самоврядування, що і зумовлює "амплітуду свободи" і ресурсні можливості суб'єктів і об'єктів владних відносин місцевого самоврядування [8].

Таким чином, місцеве самоврядування вплетене у тканину політико-адміністративних, соціокультурних, соціально-економічних відносин, де існують різноманітні функціональні, координаційні та субординаційні зв'язки. Іншими словами, взаємозв'язкам в системі місцевого самоврядування притаманний суб'єктно-суб'єктний і суб'єктно-об'єктний характер. Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень, як джерело влади має потужні форми впливу на характер діяльності, якість надання послуг, а також розвиток території в цілому: застосування прямого виборчого права щодо вибору міського голови і депутатів; ініціювання проведення референдуму, участь у громадських слуханнях; створення органів самоорганізації населення та інші форми локальної демократії, передбачені законодавством. У свою чергу органи місцевого самоврядування впливають на територіальну громаду шляхом прийняття та реалізації управлінських рішень. Центральне місце тут займають виконавчі органи ради, які, як правило, є безпосередніми надавачами управлінських послуг та виконують не тільки виконавчі функції (організація виконання рішень ради, здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади), а і розпорядчі (самостійний розгляд і вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування). Сукупність вертикальних і горизонтальних зв'язків, що утворюються в системі, зумовлена об'єктивними законами управління, і відображена в законодавстві.

Отже, територіальна громада та органи місцевого самоврядування можуть виступати в ролі, як об'єктів, так і суб'єктів управління. Виступаючи в ролі керуючої підсистеми, направляючи свою діяльність на задоволення потреб громади, у тому числі в управлінських послугах, в органах місцевого самоврядування виникають зв'язки, які формують структуру суб'єкта управління. Так прийняття законів України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" і "Про адміністративні послуги" спричинило створення відповідних центрів. У процесі взаємодії органів місцевого самоврядування з територіальною громадою, пов'язаної і з виявленням очікувань щодо отримання конкретної послуги і виникають прямі і зворотні зв'язки, в яких громада проявляє свої суб'єктні якості щодо органів місцевого самоврядування, що, в свою чергу, утворює структуру всієї системи місцевого самоврядування в цілому.

Ключовим елементом системи місцевого самоврядування, без якого вона не зможе існувати, є люди: управлінські кадри, що виконують певні функції, і жителі (члени територіальної громади), власне заради яких дана система і функціонує. Крім того, жодне рішення щодо надання управлінських послуг не може бути підготовлено та прийнято без інформації, технічних засобів її отримання та обробки, технології виконання необхідних робіт, функцій, процедур прийняття та реалізації рішень. Система не може бути життєздатною, якщо відсутня мета її діяльності та не визначені методи впливу і взаємодії елементів системи.

Проблема цілепокладання є дуже актуальною для українського законодавства, не виключенням є і сфера місцевого самоврядування. Стаття 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [7] визначає місцеве самоврядування як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому в українському законодавстві не визначена ні місія місцевого самоврядування, ні основна мета діяльності органів, які його здійснюють. Через це у жителів і посадових осіб місцевого самоврядування з'являються певні відмінності в баченні призначення органів місцевого самоврядування. Проте, виходячи із Закону, можна визначити, що метою функціонування системи є вирішення питань місцевого значення, однак це визначення не розкриває самої природи і функціонального навантаження місцевого самоврядування як системи, тому існуючий стан вважаємо недосконалим і таким, що потребує уточнення.

Система не може бути цілісною, якщо вона не має основної єдиної мети, на реалізацію якої працюють всі елементи системи. Мета повинна розкривати необхідність зв'язків у системі, формулюватися, виходячи з потреб об'єкта управління. Саме на підставі мети має визначатися функції і встановлюватися повноваження, створюватися структура як системи в цілому, так і окремих органів місцевого самоврядування, тобто цілепокладання є, з одного боку, мегазначним етапом побудови системи, а з іншого - фактором, який впливає на її життєздатність і забезпечує цілісність. Вважаємо, що основною метою системи місцевого самоврядування має стати забезпечення потреб населення шляхом надання управлінських послуг та реалізації інших повноважень, а також створення можливостей для розвитку особистості та громади в цілому враховуючи основні принципи концепції сталого розвитку.

Однією з властивостей системи, як відомо, є емерджентність, яка полягає в тому, що сукупне функціонування взаємопов'язаних елементів системи породжує нові функціональні якості системи. Система місцевого самоврядування має притаманні тільки їй властивості, які обумовлені структурно-функціональними особливостями. Прикладами таких властивостей є: можливість результативної реалізації програм і проектів; вирішення життєво важливих питань для громади; забезпечення потреб населення; визначення пріоритетів розвитку, надання управлінських послуг та ін.

Жоден з елементів системи окремо не в змозі вирішувати поставлені перед нею завдання, тому цілісність системи повинна забезпечуватися спільністю і однаковим розумінням цілей, що, в свою чергу, надасть можливість розвивати паритетні відносини "органи місцевого самоврядування - громада". Саме наявність мети утворення і функціонування перетворює сукупність елементів в систему.

Говорячи про систему управління, слід зазначити, що поєднання централізації і децентралізації забезпечує цілісність і гнучкість системи, якість зв'язків впливає на її цілісність, а також на наявність і розробленість всіх компонентів системи [6], з чого можна зробити висновок, що у правильно побудованій системі є можливість адаптуватися до змін об'єкта управління, зовнішніх факторів, організувати надання нових послуг, освоюючи нові види діяльності, забезпечити належне надання послуг, які користуються сезонним попитом, у належному обсязі.

Таким чином, в єдності цілей, стійкості і якості зв'язків полягає стійкість системи місцевого самоврядування та здатність пристосовуватися до змін (гнучкість).

Ідентифікація факторів, які впливають на стійкість і гнучкість системи, є важливим кроком у забезпеченні соціальної управлінських послуг діяльності органів місцевого самоврядування.

Саме незнання або недооцінка таких факторів можуть служити першоджерелом проблем, що виникають у громаді.

При цьому варто підкреслити, що стійкість і гнучкість є сторонами однієї медалі, тобто одні й ті ж фактори можуть впливати на обидва властивості системи.

Організаційно-функціональна структура, делегування повноважень і відповідальності, ресурсне забезпечення, баланс кооперування, координації та регулювання, узгодження інтересів всіх учасників процесу і т.д. повинні бути спрямовані на забезпечення соціальної ефективності управлінських послуг органів місцевого самоврядування.

Не менш важливими є: здатність до самоврядування; відповідність діяльності законодавству, інтересам суспільства, закріпленим функціям; комунікації; можливість об'єкта управління брати участь у формуванні цілей і оцінці якості керуючого впливу суб'єкта управління; забезпечення функціонування системи в цілому та її окремих елементів на основі наукового підходу (знання, компетентність, бенчмаркінг); своєчасна реакція на зміни в зовнішньому середовищі.

Крім того, не можна забувати про те, що не тільки оточення впливає на систему (законодавство, політика, економіка, діяльність громадських організацій, соціум, мегатенденціі), але і сама розглянута система природним чином впливає на елементи інших систем, тим самим привносячи свої коригування в роботу цих систем в цілому.

Реалізація політики органів місцевого самоврядування також пов'язана з низкою мотиваційних, соціально-психологічних, етичних чинників (що включають чесність і сумлінність у виконанні обов'язків, корпоративну філософію і культуру), які впливають на результативність роботи посадових осіб місцевого самоврядування в конкретній громаді, якість надання управлінських послуг як підсистеми, яка в свою чергу забезпечує життєздатність всієї системи місцевого самоврядування.

Висновки та перспективи подальших досліджень