Адміністративна процедура та її співвідношення з суміжними поняттями

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

До проблематики адміністративної процедури, а також співвідношення цього поняття з адміністративним процесом протягом останніх десятиріч зверталася переважна більшість вітчизняних адміністративістів. Серед авторів, які приділили особливу увагу цьому напряму досліджень, необхідно відзначити, зокрема, В.Б. Авер'янова [1, с. 11-17], Т.О. Коломоєць [2, с. 211-221], О.В. Кузьменко [3, с. 134-142], Р.С. Мельника [4, с. 119-128], О. І. Миколенка [5, с. 170-180], А.Ю. Осадчого [6, с. 2-22], В.П. Тимощука [7, с. 59-82], М.М. Тищенка [8, с. 6-2б], С.Г. Стеценка [9, с. 69-74]. Цей перелік можна небезпідставно продовжувати.

Однак варто констатувати, що погляди на сутність адміністративної процедури перелічених та багатьох інших науковців в Україні залишаються кардинально відмінними. Відсутність «спільного знаменника» - усталеного підходу до поняття адміністративна процедура, на нашу думку, не можна цілковито виправдати свободою наукової творчості, яка передбачає різноманітність наукових поглядів. У випадку з адміністративною процедурою така різноманітність в адміністративно-правовій доктрині видається одним із факторів, що зумовлює кілька не надто позитивних наслідків. По-перше, тривалі коливання українського законодавця в частині правового забезпечення адміністративної процедури і, відповідно, відсутність системного розвитку адміністративно-процедурного законодавства. По-друге, що пов'язане з першим - проблеми з практичною реалізацією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у відносинах з публічною адміністрацією. По-третє, у навчальному процесі - дезорієнтацію студента, який вивчає право і натрапляє у підручниках та навчальних посібниках діаметрально протилежні позиції щодо сутності адміністративної процедури та адміністративного процесу. Подібного немає в інших провідних галузях національного права, принаймні, щодо базових категорій.

Причини описаного стану розвитку української адміністративно-правової доктрини в частині адміністративної процедури та адміністративного процесу є історично, та геополітично зумовлені.

В історичному контексті наукові погляди вітчизняних науковців формувалися переважно під впливом розробок радянського адміністративного права, які також не відзначалися особливою єдністю щодо адміністративно-процесуального права. Розроблені адміністративістами радянського періоду два погляди на адміністративний процес - у широкому та вузькому розумінні, - було перенесено до нових підручників з адміністративного права України [10, с. 477-478]. При цьому потрібно зазначити, що професор М. М. Тищенко, висвітлюючи це питання в Академічному курсі ще у 2004 р. (до прийняття та набуття чинності Кодексом адміністративного судочинства України) зазначав, що навіть у широке розуміння адміністративного процесу «не вписується» процес розгляду справ у спеціалізованих адміністративних судах, хоча для позначення саме цього явища первісно і використовували термін адміністративний процес [10, с. 478]. Інакше кажучи, доцільність розгляду поняття адміністративного процесу в широкому і вузькому розумінні було поставлено під сумнів, хоча цей поділ і надалі було висвітлено в українських підручниках.

Якщо підсумувати, у радянській адміністративно-правовій доктрині, яка суттєво вплинула на становлення позицій сучасних українських науковців, превалюючим поняттям був адміністративний процес, а не адміністративна процедура. Серед додаткових причин такої еволюції поглядів зазначимо також традиційний для пострадянського простору вплив загальної теорії права і держави на правову доктрину галузевих правових наук. Зокрема, в одному з найпоширеніших протягом двох останніх десятиріч навчальних посібників професор П.М. Рабінович, як і більшість теоретиків права, поділяє правові норми на матеріальні та процесуальні (визначають порядок, процедуру, «регламент» здійснення прав або виконання обов'язків, встановлених у матеріальних нормах) [11, с. 113]. З такого погляду робимо висновок, що норми, котрі врегульовують адміністративну процедуру, належать до адміністративно-процесуальних.

У геополітичному контексті передумови формування вітчизняної правової доктрини про адміністративну процедуру також є досить складними. З одного боку, з огляду на історичні зв'язки та знання російської мови, вплив науки російського адміністративного права на розробки українських адміністративістів залишається суттєвим. З іншого боку, з огляду на закріплений в національному законодавстві України напрям його адаптації до права Європейського Союзу, протягом останніх десятиріч суттєво зріс вплив правової доктрини держав, що належать до континентальної правової системи і, передусім, Федеративної Республіки Німеччини. Професор В.М. Бевзенко у цьому контексті говорить навіть про рецепцію в Україні німецького адміністративного права [12, с. 7], принаймні щодо організації та діяльності адміністративних судів. Такий напрям удосконалення національного права видається досить виправданим з огляду на результативне запозичення німецького досвіду правового регулювання у різні періоди часу не лише державами Центральної та Східної Європи, але й однією з найрозвинутіших країн світу - Японією. Російський професор А.Н. Козирін, висвітлюючи у своєму підручнику адміністративне право Японії, зазначає, що значення рецепції німецького права висвітлює фраза, що побутувала свого часу у цій країні: «Що не є німецьким правом, не є правом взагалі» [13, с. 405].

Отже, з огляду як на історичні, так і геополітичні причини співвідношення понять адміністративний процес та адміністративна процедура, залишається предметом дискусії вітчизняних науковців. У цьому напрямі, звичайно, можна повернутися до латинських витоків слів процес і процедура та відшуковувати там відмінності та особливості кожного терміна. Але чи продуктивним буде таке дослідження в контексті адміністративного права, що сформувалося не у часи Древнього Риму, а лише в ХІХ, а особливо - в ХХ столітті нашої ери?

Тому звернемося до зарубіжного досвіду використання у правовій доктрині, законодавчих актах і правозастосовній практиці термінів «адміністративний процес» і «адміністративна процедура». Порівняльно-правове дослідження є важливим з огляду на оптимальне вирішення цього питання, особливо у країнах з розвинутим адміністративним правом та усталеними традиціями його застосування. Однак навіть короткий огляд таких країн засвідчує кардинально відмінні підходи, що застосовуються у них.

У Франції, яка вважається батьківщиною адміністративного права, для позначення порядку вирішення спорів в органах адміністративної юстиції використовується термін «адміністративно-спірна процедура» (procedure administrative contentieuese) [13, с. 279]. Тобто, не лише в частині визначення порядку діяльності публічної адміністрації, але й адміністративних судів вживається термін процедура.

У Німеччині поняття адміністративна процедура та адміністративний процес чітко розділені. Адміністративно-процедурні норми регулюють переважно порядок прийняття адміністративних актів та укладення публічно-правових договорів публічною адміністрацією. Своєю чергою, адміністративно-процесуальні норми - вирішення публічно-правових спорів адміністративними судами. При цьому варто зазначити, що в правовій доктрині щодо останньої групи вживається також термін «адміністративно-процесуальне провадження» [14, с. 85].

У Сполучених Штатах Америки основоположний закон, що визначає порядок прийняття рішень публічною адміністрацією називають Актом про адміністративну процедуру (прийнятий на рівні федерації 1946 р. і продубльований у багатьох штатах). Однак, у науковій та навчальній літературі під час висвітлення цієї проблематики застосовується переважно словосполучення «адміністративний процес», що засвідчує назва та зміст американських підручників з адміністративного права [15]. Так само у британських виданнях знаходимо головно загальний термін «процес» [16, с. 245].

У Польщі, яка є класичним прикладом держав Центральної та Східної Європи ще 1960 р. було прийнято базовий законодавчий акт, що регулює діяльність публічної адміністрації - Кодекс адміністративного провадження. Відповідно, у правовій доктрині та підручниках використовують термін «адміністративне провадження», але також і «судово-адміністративно провадження» для позначення порядку розгляду спорів адміністративними судами [17].

Цей короткий огляд дає підстави зробити кілька парадоксальних висновків. У різних державах з розвинутим адміністративним правом на позначення встановленого законом порядку функціонування публічної адміністрації та судів, які розглядають публічно-правові спори, використовують цілковито відмінні терміни. При тому відмінності спостерігаємо не лише між країнами, що належать до різних правових систем, але й у межах континентальної правової системи, до якої належить Україна. Інакше кажучи, враховуючи історичні передумови розвитку адміністративно-правової доктрини, у кожній державі обирають власний підхід до базових категорій, котрі є предметом цього дослідження.

Перелічені терміни адміністративний процес, адміністративна процедура, адміністративне провадження, - є важливими для чіткого ототожнення того чи іншого явища у правовій доктрині. Однак значно важливішою видається якість та ефективність нормативно-правового регулювання, що забезпечується із використанням того чи іншого терміна, не кажучи вже про практику застосування норм публічною адміністрацією та судами. Адже використання відмінних термінів у законодавчих актах перелічених країн з розвинутим адміністративним правом у кінцевому підсумку призводить до аналогічного результату - належної реалізації та захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб у відносинах з публічною адміністрацією.

Попередні тези не заперечують необхідності наукового обґрунтування використання того чи іншого терміна в Україні. Навпаки, доцільно чітко визначити переваги та недоліки вибору того чи іншого варіанта і надалі, принаймні у нормативно-правових актах застосовувати лише його - з метою уникнення різночитань та недоцільного збільшення праці для Конституційного Суду в частині тлумачення відповідних приписів.

Повертаючись до нормативно-правових актів України, спільним знаменником у чинному та перспективному законодавстві на сьогодні є термін «провадження», який використано в положеннях Кодексу адміністративного судочинства, Кодексу про адміністративні правопорушення та проекту Адміністративно-процедурного кодексу. Кодекс України про адміністративні правопорушення в цьому контексті є показовим, адже поєднує адміністративний та судовий порядок розгляду відповідних справ.

Однак, якщо звернутися до змісту норм, що визначають порядок функціонування публічної адміністрації та судів, знаходимо спільне та відмінне. Правове регулювання діяльності публічної адміністрації є найближчим до судового у двох випадках:

1) провадження в адміністративній справі з проведенням слухання;

2) провадження з оскарження адміністративного акта (адміністративне оскарження).

У першому випадку розгляд і вирішення адміністративної справи відбувається з проведенням слухання, якщо потрібно залучити інших учасників адміністративного провадження (адресатів та заінтересованих осіб) та осіб, які сприяють розгляду справи (свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів), а також отримати додаткові документи чи відомості, провести експертизу чи вчинити інші підготовчі дії. Наприклад, відповідно до п. 2 ст. 18-4 закону України «Про приватизацію державного майна», під час підготовки до приватизації об'єктів групи Г до приватизації проводиться громадське слухання [18], - щоправда, у цьому випадку слухання є лише етапом адміністративного провадження і не охоплює усієї стадії розгляду адміністративної справи.

Незважаючи на недостатню поширеність в українському законодавстві розгляду та вирішення адміністративної справи із проведенням слухання, з огляду на демократичні стандарти вважаємо таке правове регулювання надзвичайно перспективним, особливо у складних адміністративних провадженнях із великою кількістю учасників та заінтересованих осіб. У цих випадках передбачені проектом Адміністративно-процедурного кодексу юридичні норми, що визначають порядок розгляду публічною адміністрацією справ із проведенням слухання є надзвичайно близькими до відповідних норм судових процесуальних кодексів. В адміністративному провадженні з проведенням слухання цілком можливим є виникнення спору як між його учасниками та іншими заінтересованими особами, так і з уповноваженим адміністративним органом.

У другому вищепереліченому випадку провадження з оскарження адміністративного акта до вищого адміністративного органу чи посадової особи завжди маємо справу зі спором - між фізичною чи юридичною особою з одного боку, та уповноваженим органом - з іншого. Тому норми, що визначають порядок здійснення такого провадження, мають бути максимально наближеними до норм судових процесуальних кодексів та забезпечувати належні гарантії захисту прав, свобод та законних інтересів особи. Цього не можна повністю стверджувати, аналізуючи статті закону України «Про звернення громадян», що частково регулює порядок адміністративного оскарження [19]. Однак якісно інший рівень правового регулювання знаходимо в положеннях проекту Адміністративно-процедурного кодексу, де провадженню з адміністративного оскарження присвячено окремий розділ.

Підсумовуючи, в обох проаналізованих випадках: адміністративного провадження із проведенням слухання та провадження щодо розгляду скарги в адміністративному порядку, - у правовідносинах між їх учасниками, є спір або ж інтереси учасників нерідко протилежні (у провадженнях із значною кількістю суб'єктів, що потребують проведення слухання). Керуючись цим зазначимо, що перелічені адміністративні провадження забезпечують квазісудовий тип розгляду та вирішення справ публічною адміністрацією.

З іншого боку, у переважній більшості адміністративних проваджень не виникає правового спору, а тому не завжди є потреба в деталізованих процесуальних нормах, характерних для регулювання діяльності судових органів. Наприклад, коли фізична особа після досягнення 16-річного віку звертається до підрозділу Державної міграційної служби із заявою про видачу паспорта громадянина України, виникнення правового спору є радше гіпотетичним (зокрема, у разі недотримання адміністративним органом строків розгляду звернення і видачі паспорта та наступним оскарженням бездіяльності такого органу в адміністративному чи судовому порядку). Відповідно, адміністративно-процедурні норми тут не повинні ускладнювати порядку надання зазначеної адміністративної послуги, а навпаки - забезпечувати простоту, зрозумілість для особи та оперативність адміністративного провадження. З цією метою у проекті Адміністративно-процедурного кодексу передбачено, що розглядають та вирішують адміністративну справу, крім аналізованого вище розгляду із проведенням слухання, двома способами: негайно (невідкладно) у присутності особи в разі її особистого звернення та у письмовому провадженні, тобто, на базі поданих особою заяви та інших визначених законом документів. Останній спосіб здійснення безсумнівно є основним під час розгляду та вирішенні справ адміністративними органами.

Аналізуючи відмінності між юридичними нормами, що визначають порядок функціонування публічної адміністрації та судів, нагадаємо також основні завдання цих суб'єктів. Визначальним суспільним призначенням публічної адміністрації є реалізація прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Суди, своєю чергою мають забезпечувати захист цих прав, свобод і законних інтересів. Випадки ж, коли публічна адміністрація повинна забезпечити також і зазначений захист, не змінюють основного поділу завдань і функцій, а зумовлені більшою ефективністю їх виконання публічною адміністрацією в окремих випадках.

Підсумовуючи, відзначаємо низку чинників, які визначають зміст юридичних норм про порядок діяльності публічної адміністрації та судів:

1) у переважній більшості випадків правовідносини, в які вступає публічна адміністрація, не є спірними;

2) лише в окремих видах проваджень публічна адміністрація вступає у спірні правовідносини, що зумовлює необхідність квазісудового типу розгляду і вирішення адміністративної справи;

3) головним завданням публічної адміністрації є реалізація прав, свобод і законних інтересів особи, а суду - захист цих прав.

Вважаємо, що незважаючи на наявність спільних характеристик та подібного правового регулювання прийняття індивідуальних рішень публічною адміністрацією та судами, зазначені суттєві відмінності є передумовою і термінологічного розмежування. Зазначений вище поділ у німецькому праві на норми адміністративно-процедурні (визначають порядок функціонування публічної адміністрації) та адміністративно-процесуальні (визначають порядок функціонування адміністративних судів) видається цілком логічним з огляду на наведені вище чинники, а також зручність у використанні як у законодавстві, так і в практиці його застосування. Адже у протилежному випадку ми знову повертатимемось до вживання одного і того ж словосполучення (адміністративний процес) у двох значеннях: широкому та вузькому, що навряд чи допустимий з погляду формальної логіки.

Об'єднавчим терміном для обох груп юридичних норм доцільно залишити провадження. Ця теза підтверджується не лише згаданим прикладом Кодексу України про адміністративні правопорушення. В обох базових законодавчих актах, що регулюють діяльність суду: Цивільному процесуальному кодексі України від 18 березня 2004 р. [20] та новому Кримінальному процесуальному кодексі України від 13 квітня 2012 р. [21], - головним терміном за текстом цих законів є саме провадження. І це при тому, що в обох випадках ці кодекси називають процесуальними, а первинно також вживається словосполучення процесуальне законодавство (кримінальне чи цивільне).

На нашу думку, пропоноване у проекті Адміністративно-процедурного кодексу співвідношення понять «адміністративна процедура» (визначений законодавством порядок адміністративного провадження) та «адміністративне провадження» (сукупність послідовно вчинюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи) є достатньо виправданим в описаній ситуації, що сформувалася в Україні. Таке юридичне закріплення цих базових термінів в загальному законодавчому акті не є ідеальним, але необхідним, з огляду на тривалу полеміку у вітчизняній адміністративно-правовій науці щодо співвідношення аналізованих понять.

Повертаючись до судових процесуальних кодексів, зазначимо, що навіть у новому Кримінальному процесуальному кодексі України, в якому у ст. 3 визначаються ключові терміни, знаходимо дефініцію «кримінального провадження», але немає її щодо «кримінального процесу». Законодавець обґрунтовано приділив більше уваги вужчим за змістом поняттям, як-от: судове провадження, учасники кримінального провадження та ін. У цивільному процесуальному кодексі України взагалі немає статті про визначення термінів і це не надто впливає на якість правового регулювання цього кодексу.

Своєю чергою, критиковане низкою науковців положення підпункту 5) пункту 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, за яким до адміністративного процесу належать лише правовідносини, складені під час здійснення адміністративного судочинства [22] вважаємо достатньо виправданим. Застосовуючи цей закріплений українським законодавцем варіант, зникає необхідність постійно пояснювати, що один і той самий термін (адміністративний процес) вживається у двох, а то і в трьох значеннях. При цьому нагадаємо, що професор С.Г. Стеценко визначає три складові адміністративного процесу: адміністративно-судовий, адміністративно-управлінський та адміністративно-юрисдикційний [9, с. 72].

Наша позиція щодо підтримки розмежування понять адміністративний процес та адміністративна процедура, на перший погляд, натикається на суперечність з положеннями чинного Кодексу про адміністративні правопорушення, який віднесено до третьої групи адміністративно-юрисдикційного процесу. Справді, відповідно до ст. 213 цього кодексу справи про адміністративні правопорушення розглядають та вирішують як адміністративні органи, так і судові [23]. І незважаючи на застосування у тексті кодексу об'єднавчого поняття провадження у справах про адміністративні правопорушення, в разі повного застосування нашої пропозиції важливо говорити про поєднання в одному законодавчому акті адміністративно-процедурних та адміністративно-процесуальних норм. Однак таке поєднання у чинному кодексі вважаємо не до кінця послідовним і не деталізуючи дискусії з цього приводу, нагадаємо, що окремі вітчизняні науковці в контексті реформування адміністративно-деліктного законодавства пропонують змінити наявну підвідомчість справ про адміністративні правопорушення. Зокрема, О.А. Банчук обґрунтовує рекомендацію, щоб адміністративні проступки були підвідомчі лише органам виконавчої влади, виконавчим органам місцевого самоврядування, тобто адміністративним органам [24, с. 72].

Підтримувана нами теза про доцільність використання двох термінів адміністративна процедура та адміністративний процес, а також їх розмежування в контексті забезпечення функціонування публічної адміністрації та судів, відповідно, зумовлена специфікою та надзвичайною широтою правових відносин, котрі забезпечуються нормами адміністративного права. У жодній іншій галузі немає такого великого за обсягом предмета правового регулювання і настільки різних правових інститутів, що формують його зміст. Часткова неузгодженість з переважаючою у вітчизняній науці теорією держави і права позицією може з часом бути подолана з розвитком нових та удосконаленням наявних поглядів. Тим більше, що кожна, особливо базова галузь права, має право на формування власної правової доктрини, яка лише в ідеалі цілковито збігатиметься з загальною теорією.

Література

адміністративний провадження публічний юридичний

1. Авер'янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції / В.Б. Авер'янов // Право України. - 2006. - № 5. - С. 11-17.

2. Коломоєць Т.О. Адміністративне право України. Академічний курс / Т. О. Коломоєць. - К.: Юрінком Інтер, 2011. - С. 211-221.

3. Кузьменко О.В. Адміністративно-процесуальне право України: підручник / О.В. Кузьменко, Т.О. Гуржій. - К.: Атіка, 2007. - С. 134-142.

4. Мельник Р.С. Інститут адміністративної процедури: деякі пропозиції щодо його змісту / Збірник наукових праць «Адміністративне право України: стан і перспективи розвитку» / Р. С. Мельник. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011. - С. 119-128.

5. Миколенко О.І. Теорія адміністративного процедурного права / О. І. Миколенко. - Харків: Бурун Книга, 2010. - С. 170-180.

6. Картузова І.О. Адміністративно-процедурне право / І.О. Картузова, А.Ю. Осадчий. - Одеса: Юридична література, 2008. - С. 20-22.

7. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії / В.П. Тимощук. - К.: Конус-Ю, 2010. - С. 59-82.

8. Бандурка О.М. Административный процесс / О.М. Бандурка, М.М. Тищенко. - К.: Літера, 2001. - C. 6-26.

9. Стеценко С.Г. Адміністративний процес в контексті розвитку адміністративно-правової науки / Збірник наукових праць «Адміністративне право України: стан і перспективи розвитку» / С.Г. Стеценко. - К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011. - С. 69-74.

10. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у 2 т. - Т. 1. Загальна частина / ред. кол.: В.Б. Авер'янов (голова). - К.: Юридична думка, 2004. - С. 477-478.

11. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави: навч. посібник / П.М. Рабінович. - Х.: Консум, 2005. - С. 113.

12. Адміністративний процес: загальна частина (Федеративна Республіка Німеччини, Україна): наук.-практ. посібник / Томас Манн, Роман Мельник, Володимир Бевзенко, Анатолій Комзюк. - К.: Алерта, 2013. - С. 7.

13. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003. - С. 405.

14. Штелькенс Пауль. Юрисдикція адміністративних судів, їх структура і склад / Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині: збірник матеріалів / Пауль. Штелькенс. - К.: Німецький фонд міжнародного правового співробітництва, 2006. - С. 85.

15. Див., напр.: Pierce R., Shapiro S., Verkuil P. Administrative Law and Process. - New York, Foundation Press, 1999. - 607 с.

16. Див., напр.: A Reader on Administrative Law. Edited by D. J. Galligan. Oxford University Press, 1996. - С. 245.

17. Див., напр.: Ochendowski E. Postppowanie administracyjne i sdowoadministracyjne. - Torun. - Dom Organizatora, 2000. - 367 с.

18. Про внесення змін до деяких законів України з питань приватизації щодо реалізації положень Державної програми приватизації на 2012-2014 роки: Закон України від 13 січня 2012 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2012. - № 43. - Ст. 551.

19. Про звернення громадян: Закон України від 12 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.

20. Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 40-41, 42. - Ст. 492.

21. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 9-10, 11-12, 13. - Ст. 88.

22. Кодекс адміністративного судочинства від 6 липня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36, 37. - Ст. 446.

23. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.

24. Адміністративне деліктне законодавство: Зарубіжний досвід та пропозиції реформування в Україні / авт.-упор. О.А. Банчук. - К., Книги для бізнесу, 2007. - С. 272.

Размещено на Allbest.ru