Удосконалення компетенції НКРЕ як суб’єкта організаційно-господарських повноважень

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

О.Ю. Битяк, к.ю.н.

Анотація

Розглянуто окремі положення Закону України «Про електроенергетику» в контексті реалізації НКРЕ своїх повноважень у сфері електроенергетичної господарської діяльності. Визначено основні недоліки Закону України «Про електроенергетику» щодо ліцензування та вказані можливі шляхи вирішення спірних питань.

Ключові слова: електроенергетика, генеруюча компанія, ліцензування електроенергетичної господарської діяльності.

Битяк А.Ю. Усовершенствование компетенции НКРЭ как субъекта организационно-хозяйственных полномочий

В статье рассматриваются отдельные положения Закона Украины «Об электроэнергетике» в контексте реализации НКРЭ своих полномочийв сфере электроэнергетической хозяйственной деятельности. Определены основные недостатки Закона Украины «Об электроэнергетике» в части лицензирования и указаны возможные пути решения спорных вопросов.

Ключевые слова: электроэнергетика, генерирующая компания, лицензирование электроэнергетической хозяйственной деятельности.

Bytiak A.Yu. Improvement of competence of NKRE as the subject of organizational and economic powers

The certain provisions of the Law of Ukraine «About electric power industry» in the context of NKRE powers in electrical power economic activity are considered in the article. The main shortcomings about licensing of the Law of Ukraine «About electric power industry» and the possible ways of solving disputable issues are specified. Key words: electric power industry, Generation Company, licensing of electrical power economic activity.

Постановка проблеми

Господарсько-правове забезпечення процесів та відносин державного регулювання економічної діяльності знаходиться в підсистемі організаційно-господарських відносин, але не є тотожною їм. Так, згідно зі ст.3 Господарського кодексу України (далі - ГК України) під організаційно-господарськими відносинами розуміються відносини, що складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю. Водночас слід констатувати, що законодавець у ГК України не встановлює чіткого нормативно-правового співвідношення понять «управління господарською діяльністю» та «державне регулювання господарської діяльності» [1]. Структурно Кодекс містить гл.2 «Основні напрями та форми участі держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання», але в той же час не визначає регульовані відносини як, наприклад, основні засади регулювання організаційно-господарських відносин. У зазначеній главі врегульовано власне засади ролі держави у формуванні та реалізації економічної політики й окремих її напрямів через прогнозування та програмування економічного розвитку й основні засоби державного регулювання господарської діяльності.

Отже, можна сказати, що державне регулювання господарської діяльності є механізмом та окремою правовою формою організаційно-господарських відносин, управлінських за своєю сутністю у їх широкому розумінні. Безперечно, що в системі організаційно-господарських відносин відведене окреме місце управлінським, у вузькому значенні, відносинам, наприклад, між органами організаційно-господарських повноважень та державними казенними підприємствами.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Теоретичному з'ясуванню співвідношення названих понять присвячено достатньо уваги в адміністративно-правовій та господарсько-правовій літературі. Зміст організаційно-господарських відносин у сфері господарювання в господарсько-правовій літературі досліджували В.К. Мамутов, О.П. Віхров [4], Д.В. Задихайло [5], І.М. Кравець [6].

Формулювання цілей

Метою статті є оцінка чинного господарського законодавства України щодо правового забезпечення ліцензування електроенергетичної господарської діяльності та визначення відповідних позицій для його подальшого вдосконалення.

Виклад основного матеріалу

Позитивним моментом у цьому контексті є те, що у статтях 12-18 ГК України законодавець встановлює основні засоби такого державного регулювання, що є нормативно-правовою базою для їх подальшої деталізації та спеціалізації відповідно до завдань такого регулювання у конкретних секторах національної економіки. Так, у ст.12 ГК України прямо вказано, що держава для реалізації державної політики, виконання цільових економічних та інших програм, програм економічного й соціального розвитку застосовує різноманітні засоби і механізми регулювання господарської діяльності. Основними з таких засобів Кодекс вважає: державне замовлення, державне завдання; ліцензування, патентування та квотування; сертифікацію і стандартизацію; застосування нормативів та лімітів; регулювання цін і тарифів; надання інвестиційних, податкових і інших пільг; надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій. Необхідно ще раз підкреслити, що названі засоби державного регулювання господарської діяльності законодавець визначає як основні, встановлюючи таким чином умовно «диспозитивний» характер законодавчої діяльності щодо конкретних секторів економіки, особливих видів господарської діяльності.

Отже, у Законі України «Про електроенергетику» міститься розділ III, який присвячений саме державному регулюванню діяльності в електроенергетиці [2]. Слід вказати, що зазначений розділ містить усього три статті. Так, ст.11 Закону прямо вказує на те, що державне регулювання в електроенергетиці провадиться шляхом надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, формування тарифної політики, встановлення порядку здійснення контролю за діяльністю суб'єктів електроенергетики, інших учасників оптового ринку електричної енергії та відповідальність за порушення ними умов і правил здійснення діяльності на оптовому ринку електричної енергії.

Таким чином, серед засобів-механізмів державного регулювання на електроенергетичному ринку законодавець встановлює чотири типи регулятивних відносин: ліцензійні, тарифні, контрольні та відносини відповідальності.

Крім цього, Закон України «Про електроенергетику» встановлює, що органом державного регулювання в електроенергетиці є Національна комісія регулювання електроенергетики України. Таким чином, держава навмисно для виконання функції з державного регулювання та забезпечення таким чином нормальної діяльності електроенергетичного сектору національної економіки створила особливий орган державної виконавчої влади -- суб'єкт організаційно-господарських повноважень [3].

Необхідно відразу підкреслити дві, на нашу думку, найхарактерніші правові особливості НКРЕ як суб'єкта організаційно-господарських повноважень. правовий ліцензування господарський електроенергетичний

По-перше, це те, що НКРЕ є органом, який реалізує названі повноваження практично по всьому колу господарських відносин, що потребують застосування засобів державного регулювання господарської діяльності і таким чином є органом умовно «виключної» та комплексної компетенції для електроенергетичного ринку.

По-друге, слід зазначити, що враховуючи значну питому вагу природних монополій стосовно цілої низки діяльності на електроенергетичному ринку, зокрема щодо передачі електричної енергії, її розподілу споживачам, а фактично й щодо організації важливих функцій електроенергетичного ринку, а саме монопольних за своїм економічним та правовим становищем оптової біржі електричної енергії та здійснення диспетчерського забезпечення функціонування ринку електричної енергії, НКРЕ виконує паралельно функції такої національної комісії, яка передбачена Законом України «Про природні монополії» і має своїм призначенням мінімізувати негативні прояви монопольного становища суб'єктів господарювання у відповідних секторах економіки.

Законом України «Про електроенергетику» у ст.11 прямо зазначено, що Національна комісія регулювання електроенергетики України регулює діяльність суб'єктів природних монополій у сфері електроенергетики та господарюючих суб'єктів, які діють на суміжних ринках [2].

Названі особливості правового положення та функціонального призначення НКРЕ визначені у ст.12 Закону України «Про електроенергетику», але, на нашу думку, зовсім недосконало, маючи на увазі законодавчу техніку викладення завдань та повноважень. Так, названою статтею до завдань НКРЕ віднесено:

- участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування ринку електроенергії України (назване завдання швидше є призначенням НКРЕ, його основною, синтетичною за змістом функцією, яка має розкриватися через перелік більш конкретних завдань. Законодавець, хоча і поставив назване завдання на перше місце, проте в одному переліку з багатьма іншими, що не є однопорядковими з ним за своїм масштабом та місцем в ієрархії цілей та завдань управлінської діяльності);

- державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій в електроенергетиці (із такою постановкою завдання можна було б погодитись, якби законодавець в подальшому як на окремі завдання не вказував власне на окремі засоби реалізації такого державного регулювання);

- сприяння конкуренції у сфері виробництва та постачання електричної енергії (таке завдання ієрархічно має передувати завданню державного регулювання суб'єктів природних монополій, адже воно є більш загальним за своїм змістом і може включати в себе проблему обмеження природних монополій як власне засіб сприяння конкурентному середовищу в електроенергетичному секторі економіки);

- забезпечення проведення цінової та тарифної політики в електроенергетиці (проведення цінової та тарифної політики реалізується переважно через встановлення відповідних повноважень НКРЕ щодо встановлення цін і тарифів на електричну енергію та послуги, пов'язані з її постачанням та розподілом. Слід зауважити, що встановлення цін і тарифів, їх регулювання, згідно зі ст.12 ГК України, є засобами державного регулювання господарської діяльності, і навряд чи можуть розглядатися як самостійне завдання НКРЕ);

- захист прав споживачів електричної й теплової енергії;

- розроблення й затвердження правил користування електричної діяльності;

- видача суб'єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, передачу та постачання електричної енергії (аналогічне зауваження -- видача ліцензій є згідно зі ст.12 ГК України окремим засобом державного регулювання господарської діяльності);

- контроль за додержанням ліцензіатами умов і правил здійснення ліцензованої діяльності та застосування до них відповідних санкцій за їх порушення. Також слід зауважити, що назване завдання є підпорядкованим більш об'ємному за змістом поняттю -- ліцензування господарської діяльності, яке включає в себе розробку ліцензійних умов, що є само по собі потужним чинником державного регулювання, яке вимагає від суб'єктів забезпеченості відповідними технічними, технологічними, кадровими професійними можливостями тощо, видачу ліцензій, контроль за виконанням ліцензійних умов ліцензіатами, призупинення та анулювання дії ліцензії тощо. Таким чином, це завдання є тісно пов'язаним із попереднім і потребує щонайменше використання узагальнюючого терміна.

Згідно зі ст.12 Закону України «Про електроенергетику» організаційно-господарські повноваження НКРЕ полягають також у: «прийнятті участі у регулюванні платіжно-розрахункових відносин оптового ринку електроенергії»; «встановленні обмежень щодо суміщення видів діяльності суб'єктами підприємницької діяльності»; «визначенні відповідності ліквідації, реорганізації у формі злиття, приєднання, участі в об'єднаннях, а також придбання або відчуження більше двадцяти п'яти відсотків часток (акцій, паїв) активів суб'єктів підприємницької діяльності умовам та правилам здійснення ліцензованої діяльності»; «розгляді справ про порушення умов ліцензій і за результатами розгляду прийнятті рішень в межах своєї компетенції»; «застосуванні адміністративних стягнень до посадових осіб та майнові санкції до суб'єктів електроенергетики, інших учасників оптового ринку електричної енергії з урахуванням активних впорядкованих дій щодо забезпечення стабільного фінансового становища електроенергетики та захисту прав споживачів», а також «здійснення безперешкодних перевірок дотримання умов ліцензованої діяльності» [2].

Висновки

Виходячи з того, що ст.12 цитованого Закону має назву «Основні завдання та повноваження Національної комісії регулювання електроенергетики України», можна зробити висновок, що останні абзаци цієї статті присвячені саме окремим повноваженням НКРЕ, на відміну від попередніх, де законодавець прямо визначає, що мова йде саме про завдання. Вважаємо такий розподіл принциповою справою, адже досконалість юридичної техніки викладення правового положення та організаційно-господарської компетенції органу державної влади є запорукою ефективності встановленого правового регулювання, значно більш чіткої та логічної адміністративної та судової практики у відповідній сфері суспільних відносин. У цьому сенсі вважаємо за доцільне взагалі визначитись, по-перше, із функціями НКРЕ в системі електроенергетичного комплексу країни, і зокрема, в системі державного регулювання відносин, що складаються в ньому. По-друге, важливе значення має окреме визначення завдань такого органу, що стосуються його впливу на відносини, які складають предмет його компетенції. Такі завдання, як правило, мають на меті досягнення певних якісних характеристик функціонування, в нашому випадку, електроенергетичних відносин.

По-третє, законодавець має чітко визначитись із конкретними повноваженнями організаційно-господарської компетенції, зокрема НКРЕ, що логічно та системно призначені та є засобами реалізації встановлених функцій та завдань і в цьому сенсі їм кореспондують. Інша справа, це питання розподілу таких повноважень між нормативно-правовими актами різної юридичної сили, що мають своїм завданням регламентувати повноваження такого органу держави. Відповідно виникає запитання про розподіл таких повноважень на основні, другорядні, комплексні, допоміжні тощо. Але одне в цьому контексті можна стверджувати точно. Відповідно до положень ст. 19 Конституції України вказані вимоги, що органи держави та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином, усі повноваження НКРЕ повинні знайти чітку фіксацію у законах України, зважаючи, тим більше, на велике публічне значення нормально функціонуючої електроенергетики. До цього слід додати також і вимогу до чіткості законодавчої техніки викладення таких повноважень. Адже коли у ст. 12 цитованого Закону формулюється, що НКРЕ «бере участь у регулюванні платіжно-розрахункових відносин оптового ринку», то абсолютно незрозуміло, яку саме участь, у який спосіб, які саме договірні умови платіжно-розрахункових відносин є предметом «такої участі», з ким НКРЕ «бере участь у регулюванні», і хто у такому випадку буде нести відповідальність, якщо така «участь» призведе до погіршення фінансового стану суб'єктів електроенергетики. В цьому контексті слід зазначити, що у ст. 15 Закону України «Про електроенергетику» встановлено особливості платіжно-розрахункових відносин на електроенергетичному ринку, що включають в себе особливий порядок відкриття енергопостачальниками в установах уповноважених банків поточних рахунків із спеціальним режимом використання, що є виключним інструментом для розрахунків споживачів за отриману електричну енергію. Таким чином, виникає запитання: у чому власне полягають повноваження НКРЕ щодо участі у регулюванні платіжно-розрахункових відносин. На нашу думку, логічно було б розподілити врегульовані питання таких платіжно-розрахункових відносин, що встановлені ст. 15 цитованого Закону на жорсткі -- імперативні, наприклад, щодо здійснення таких розрахунків виключно у грошовій формі, виключно через уповноважені, а не будь-які банки, виключно через рахунки із спеціальним режимом використання, але цілу низку інших більш оперативних повноважень прямо віднести до компетенції НКРЕ, наприклад, визначення переліку уповноважених банків, спільне з НБУ визначення особливостей такого спеціального режиму поточних рахунків та порядку руху коштів на них тощо. Безперечно, це сприяло б більшій впорядкованості організаційно-господарських відносин на електроенергетичному ринку.

Щодо наведеного в названій статті Закону повноваження розглядати справи про порушення умов ліцензій та прийняття за результатами розглядів рішень, то слід зазначити, що необхідно на законодавчому рівні диференціювати завдання здійснення ліцензування як комплексного засобу державного регулювання господарської діяльності та окремих, хоча і взаємопов'язаних, правомочностей, в нашому випадку НКРЕ, щодо здійснення повноважень у процесі застосування цього засобу.

Таким чином, з точки зору законодавчої техніки у ст. 12 Закону України «Про електроенергетику» міститься ціла низка взаємопов'язаних, але ієрархічно різнопорядкових положень:

- видача суб'єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, передачу та постачання електричної енергії;

- контроль за додержанням ліцензіатами умов і правил здійснення ліцензованої діяльності і застосування до них відповідних санкцій за їх правопорушення (необхідно зауважити, що названі положення визначені як основні завдання НКРЕ);

- розгляд справ про порушення умов ліцензій і за результатами розгляду приймання рішення (це положення має, згідно зі структурою ст. 12 цитованого Закону, значення окремої правомочності, яка надана НКРЕ відповідно до покладених завдань);

- здійснення безперешкодно перевірки дотримання умов ліцензованої діяльності.

Таким чином, на прикладі реалізації НКРЕ своїх повноважень щодо ліцензування електроенергетичної господарської діяльності є очевидною потреба здійснити розподіл між завданням здійснення ліцензування як засобу державного регулювання господарської діяльності та окремими найважливішими повноваженнями, через яку таке ліцензування практично здійснюється. Важливо також розподілити такі повноваження на основні та допоміжні, матеріальні та процесуальні за змістом тощо. Надзвичайно важливо при викладенні зазначеного завдання співвіднести його зі змістом Закону України «Про ліцензування окремих видів господарської діяльності», у якому досить детально встановлено універсальний механізм ліцензування з його основними матеріально- та процесуально-правовими параметрами. За цієї умови Закон України «Про електроенергетику» з точки зору законодавчої техніки мав би посилатися на положення закону про ліцензування зі встановленням особливостей, що притаманні і необхідні саме для сфери електроенергетики, зокрема чітке визначення видів діяльності, що потребують окремих ліцензій, питань сумісництва окремих видів діяльності, врахування монопольного становища цілої низки суб'єктів електроенергетики, деталізації підстав для призупинення дії ліцензій тощо. Особливістю ліцензування електроенергетичної діяльності є вкрай небажане за публічними інтересами скасування дії ліцензії. Адже електроенергетичний ринок, де в цілій низці секторів діють природні монополісти, або діяльність окремих суб'єктів -- виробників електроенергетики є вкрай важливою для підтримки загального балансу виробництва електроенергії, зважаючи на рівень попиту на неї з боку споживачів. У цих умовах на відміну від ліцензування, наприклад окремих видів торговельної діяльності, або приватної медичної практики -- ринки яких є гостро конкурентними, а кількість суб'єктів господарювання надзвичайно численною, в електроенергетичній сфері ліцензування має бути поєднане з іншими засобами державного регулювання, у тому числі і засобами господарсько-правової відповідальності, що стимулювали б суб'єктів електроенергетики до добросовісного виконання встановлених вимог господарської діяльності без доведення справи до необхідності обмеження їх правосуб'єктності.

Цікавою особливістю змісту Закону України «Про електроенергетику» є те, що попри включення в обсяг основних завдань та повноважень НКрЕ, власне ліцензійних питань, в ньому передбачено ст. 13 -- «Ліцензування діяльності в електроенергетиці», яка складається з п'яти частин і також не містить викладення повного механізму ліцензування, але і не містить детального викладення саме особливостей ліцензування в електроенергетиці. (Винятком є встановлення умов, за яких допускається діяльність з виробництва електричної енергії без ліцензії, а також особливості ліцензування діяльності теплоелектроцентралей, пов'язані із забезпеченням потреб споживачів теплом).

Необхідно звернути увагу також на те, що Закон України «Про електроенергетику», встановлюючи у своєму розділі III «Державне регулювання діяльності в електроенергетиці», фіксує лише найголовніший із засобів господарсько-правового регулювання і в найзагальнішому викладенні. Окремо врегульовані законом лише цитовані завдання та повноваження НКРЕ, та лише один із засобів державного регулювання -- ліцензування (враховуючи названі численні недоліки законодавчої техніки їх фіксації в тексті закону). Названі ж у ст.11 Закону такі засоби регулювання, як тарифоутворення, засоби господарсько-правової відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності у сфері електроенергетики не отримали в цьому розділі уваги, що не сприяє системному врегулюванню всіх засобів впливу держави на регульовані відносини.

Література

1. Господарський кодекс України від 16 січня 2003 р. // Офіц. вісн. України. -- 2003. -- №11. -- Ст. 462.

2. Про електроенергетику: Закон України від 16.10.1997 р. №575/97-ВР // Офіц. вісн. України. -- 1997. -- №46. -- С. 1.

3. Про затвердження порядку здійснення державного нагляду в електроенергетиці: Постанова Каб. Міністрів України від 15.02.1999 р. №189 // Офіц. вісн. України. -- 1999. -- №7. -- С. 125.

4. Віхров О.П. Організаційно-господарські правовідносини: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.04 / О.П. Віхров. -- Донецьк, 2009. -- 36 с.

5. Задихайло Д.В. Правові засади формування та реалізації економічної політики держави: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Д.В. Задихайло; Нац. ун-т «Юридична академія України ім. Ярослава Мудрого». -- Х.: б. в, 2013. -- 38 с.

6. Кравець I.М. Правове становище суб'єктів організаційно-господарських повноважень: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.04 / I.М. Кравець. -- К., 2008. -- 18 с.

Размещено на Allbest.ru