Розвиток громад у контексті децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток громад у контексті децентралізації влади в Україні

Однією з фундаментальних засад сучасної демократичної системи управління, втіленням народовладдя є місцеве самоврядування, яке передбачає можливість самостійного вирішення питань локального значення в інтересах громади у законний спосіб. Місцеве самоврядування є формою публічної влади, яка реалізується громадами і сформованими ними органами для вирішення питань місцевого значення на основі комунальної (муніципальної) власності. В умовах унітарної держави міцність місцевого самоврядування великою мірою залежить від ступеня децентралізації влади. Для демократичних держав політична централізація є небезпечною, оскільки за таких умов діяльність усіх органів влади у суспільстві залежить виключно від волі держави, а всі владні інституції в державі підпорядковані їй. Для відправлення влади демократична держава прагне залучити громадськість до здійснення публічних функцій з метою оптимального задоволення всебічних потреб сучасної людини. Саме за демократичною системою управління місцеві проблеми краще й ефективніше вирішуються не з центру за допомогою державних чиновників, які працюють на місцях, а передусім шляхом підтримки та активізації діяльності територіальних громад. Цінність місцевого самоврядування полягає в тому, що, будучи рівнем публічної влади, найбільш наближеним до людини, до її повсякденних проблем, воно може якнайкраще забезпечити населення широким спектром публічних послуг: соціальних, побутових, торговельних, культурних, освітніх та ін. Саме тому децентралізація влади на сьогодні є актуальною проблемою, яка потребує свого вирішення шляхом дослідження, аналізу та використання (з урахуванням національних традицій організації влади на місцях) досвіду країн з розвинутою системою місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є способом не лише децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях - воно забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя.

На сьогодні перед політичною наукою стоїть актуальна проблема перегляду співвідношення влади та самоврядування в процесі здійснення політичного управління країною, розробки моделі взаємин між ними, яка б відповідала і традиціям даного суспільства, і вимогам часу, та формуванню на основі такої моделі взаємин влади та самоврядування нової моделі політичного управління сучасними країнами.

Аналіз досліджень і публікацій. Проблематика децентралізації влади в Україні потрапила до фокусу уваги наукової спільноти вже після прийняття в 1996 році Конституції України. З цього часу в різних наукових роботах розкривається складність і багатоплановість поняття децентралізації. Серед авторів, що розробляли цю проблематику, варто назвати Т Барановську [1], Б. Калиновського [8], О. Молодцова [12-13], М. Попову [15], В. Романа [25], І. Семигуліну [29], Т Тарасенко [2б], В. Шатіла [28], І. Ярошенко [29] та ін. Останнім часом з'являються публікації, в яких автори відходять від суто академічного дискурсу, присвячуючи свої розробки більш практичним проблемам, що потребують вивчення європейського досвіду децентралізації (О. Бориславська [5-6], В. Величко [2], І. Заверуха [5-6], Е. Захарченко В. Роман [24], А. Школик [6]), з'ясування ставлення населення до проблем децентралізації [7], популяризації цієї ідеї серед активної частини громадян.

Мета дослідження - визначити можливості розвитку громад у ході запровадження реформи децентралізації влади в Україні.

Поняття децентралізації згадується у ст. 132 Конституції України, де зазначається, що «територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади» [9]. Проте, на відміну від конституцій багатьох зарубіжних держав, засадою є не сама децентралізація, а саме поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. Тобто в основу структурування та функціонування апарату державної влади в Україні покладено єдність принципів централізації та децентралізації. Принцип централізації передбачає посилення центральної державної влади, формування ієрархічної піраміди влади і підпорядкування, в якій органи нижчого рівня влади й управління отримують легі - тимність і юридичну силу від органів вищого рівня. При цьому в основу правового регулювання покладено імперативний метод і метод дозвільного регулювання. Принцип децентралізації передбачає забезпечення територіально-політичної єдності держави за допомогою законодавчого розмежування предметів повноважень між центральними органами державної влади та органами державної влади регіонального рівня (або органами місцевого самоврядування) [28].

Головною метою децентралізації в Україні проголошено посилення ролі місцевого самоврядування, наділення представницьких органів територіальних громад більшим обсягом повноважень щодо управління місцевими справами, позбавлення місцевих органів державної влади повноважень щодо підготовки та виконання районних і обласних бюджетів. Проведення реформи децентралізації влади в Україні супроводжується передачею значних повноважень і фінансових ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування. Гарантія територіальної цілісності України є базовою передумовою децентралізації державної влади на користь збільшення прав регіонів в особі територіальних громад. Проголошуючи курс на децентралізацію влади як ключової реформи в Україні, тодішній Голова Верховної Ради України В. Гройсман підкреслив, що «держава, віддаючи повноваження місцевим органам управління, не втрачає свого центрального значення, а навпаки отримує можливості вибудовування більш стрункого й ефективного організму соціального управління» [3, с. 29]. Сутність реформи децентралізації влади в Україні полягає в тому, щоб створити виконавчі органи місцевого самоврядування на всіх рівнях - громади, районів, області; закріпити принцип субси - діарності під час розподілу повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів; передати органам місцевого самоврядування різних рівнів саме ті повноваження, які найбільш ефективно можуть бути виконані на даному рівні, для чого мають бути надані необхідні фінансові, матеріальні та інші ресурси під власну відповідальність.

На початковій фазі реформи децентралізації влади Кабінетом Міністрів України було затверджено низку стратегічно важливих документів, а саме: Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [10], Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року [4] та ін. Зокрема, Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні визначено кінцеві цілі реформи децентралізації влади: створення та підтримка належного життєвого середовища для громадян; надання високоякісних і доступних послуг; поява установ прямого народовладдя; задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєзабезпечення на відповідній території; узгодженість інтересів держави та територіальних громад. Як відзначають І. Ярошенко та І. Семигуліна, головними складовими ефективної місцевої влади є: повноваження - оптимальний розподіл повноважень між різними рівнями влади; ресурси - обсяг ресурсів має відповідати повноваженням; відповідальність - влада має відповідати за ефективність перед народом і за законність - перед державою [29, с. 179].

До основних завдань реформи децентралізації влади в Україні віднесено:

1. Створення ефективної і збалансованої системи органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, які мають необхідні повноваження, достатньо ресурсів і є відповідальними перед суспільством і державою;

2. Визначення оптимальної для України системи адміністративно-територіального устрою;

3. Розподіл повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях за принципом субсидіарності;

4. Розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основах децентралізації влади;

5. Створення необхідних матеріальних, фінансових (фінансова децентралізація) та організаційних умов для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень;

6. Забезпечення прогнозного фінансування регіонального розвитку.

Державною стратегією регіонального розвитку визначено такі пріоритети державної регіональної політики: підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів; територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток; ефективне державне управління у сфері регіонального розвитку.

У контексті децентралізації влади було ухвалено низку законодавчих актів, спрямованих на демократизацію розвитку громад. Так, було прийнято Закони України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [22] та «Про співробітництво територіальних громад» [23], а згодом Кабінетом Міністрів України було затверджено Методику формування спроможних територіальних громад, яка містить практичні положення, що деталізують процес об'єднання територіальних громад [11].

Ці нормативні документи дали старт розвитку громад в бік їх укрупнення. До початку реформи децентралізації влади в Україні нараховувалося близько 12 тисяч територіальних громад, з яких більше 6 тисяч громад мали чисельність населення до 3 тисяч (50% від загальної кількості), у тому числі 4,8 тисячі громад (40%) мали чисельність до 1 тисячі жителів, а 1,1 тисячі громад (9%) - до 500 осіб. Більшість таких громад не мали власних органів виконавчої влади, на їхньому балансі не знаходилося жодної бюджетної установи чи комунального підприємства. Тобто органи місцевого самоврядування не виконували повноважень, що їм було надано законом [10]. І вже до кінця 2015 року було створено 159 об'єднаних громад (це приблизно 10% від прогнозованої кількості), які взяли участь у місцевих виборах в Україні 25 жовтня 2015 року.

Важливий напрям децентралізації влади в Україні - це надання фінансової автономії регіонам і місцевостям. З цією метою у частині фінансової децентралізації були внесені зміни до Бюджетного кодексу (у частині розподілу міжбюджетних трансфертів) [16] і до Податкового кодексу (у частині податкової реформи) [20]. Цими змінами було збільшено повноваження територіальних громад, розширено базу доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення (або збільшення відсотка зарахування) податків і зборів, запроваджено бюджетну автономію. По суті, відбувся перерозподіл сплачених податків і зборів між бюджетами районного і місцевого рівнів.

Відбулися зміни і в реєстраційно-дозвільній системі. Так, було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно - будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» [17], яким було розширено повноваження на рівні громад, спрощено дозвільні процедури, здійснено передачу на місцевий рівень функцій контролю.

Прорив у цій сфері відбувся 26 листопада 2015 року, коли в українському парламенті було ухвалено низку децентралізаційних законів. Так, було прийнято Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» [18], яким було передано функції з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень виконавчим комітетам міських рад міст обласного значення, районним, районним у містах, містах Києві та Севастополі державним адміністраціям, банкам, які пройшли акредитацію у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а також нотаріусам. Прогресивність цього нововведення полягає насамперед в тому, що у суб'єкта, що матиме намір зареєструвати своє речове право, буде вільний вибір того, послугами якого реєстратора скористатись. Разом з тим виникає загроза втрати контролю держави за цим процесом (що зараз і спостерігається). Також нотаріуси за Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» [19] були наділені повноваженнями проведення реєстраційних дій юридичних та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Також було ухвалено Закон України «Про внесення змін до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо поіменних голосувань» [21]. Цим законом встановлювалося відкрите поіменне голосування у всіх місцевих радах, а результати голосувань стали загальнодоступними. Таким чином, утверджується принцип гласності як одна з основних засад, на яких здійснюється місцеве самоврядування в Україні. Як відзначає Світлана Мороз, «на практиці це дозволить зробити голосування в місцевих радах прозорими, забезпечить громадський контроль за голосуваннями кожного депутата, що сприятиме підвищенню персональної відповідальності народних обранців і покращенню якості роботи органів місцевого самоврядування» [14].

Всі окреслені вище кроки спрямовані на зміцнення самостійності інституту місцевого самоврядування. Справа в тому, що органи місцевого самоврядування структурно не входять до системи органів державної влади. Державою визнається і захищається комунальна власність, зокрема власність на землю й інші природні ресурси. Дані конституційні положення належать до основ конституційного ладу України й спрямовані на забезпечення політичної, правової та економічної стабільності місцевого самоврядування у системі публічної влади. Тобто держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади, що, у свою чергу, означає організаційну відокремленість місцевого самоврядування від державної влади [1, с. 146].

Базовим рівнем у системі місцевого самоврядування є територіальна громада, тому особливого значення набуває завдання зі створення точок економічного зростання як необхідної умови для збалансованого, рівномірного та самодостатнього соціально-економічного розвитку громад. Їх створення передбачає: структурну перебудову та диверсифікацію територіальних виробництв на якісно новій інноваційній основі; активізацію інвестиційного процесу в територіальних громадах регіонів; подолання замкнутості регіонів та громад, посилення міжрегіональних зв'язків і інтеграційних процесів. Соціально - економічне значення формування точок економічного зростання на сільських територіях полягає в такому: формування нового економічного укладу в сільській місцевості, формування середнього класу на селі; будівництво доступного і комфортного житла на селі, можливість для молоді отримання житла в оренду з правом викупу; покращення демографічної ситуації в сільській місцевості за рахунок можливості отримання житла та високий рівень доходів для молоді, що сприятиме зростанню народжуваності; будівництво сучасної розвинутої інфраструктури в сільській місцевості: школи, дитячі садки, торгово-розважальні та культурні центри, стадіони тощо; забезпечення продовольчої безпеки країни, виробництво вітчизняної якісної продовольчої продукції за цінами, нижчими від ринкових; створення агрокластера з повним циклом «виробництво - переробка - реалізація», що включає сучасні високотехнологічні міні-ферми, переробні підприємства і широку мобільну мережу реалізації продукції. Для комплексного вирішення цілої низки проблемних питань формування та діяльності територіальних громад запропоновано концептуальний підхід, який розроблено в Науково-дослідному центрі індустріальних проблем розвитку НАН України, у вигляді проекту «Громада європейського майбутнього», складовими реалізації якого є: проект реформування адміністративно-територіального устрою; проект соціально-економічного розвитку «Село майбутнього»; проект чистої та альтернативної енергетики «Зелена енергія»; проект дерегулюван - ня та прозорості державного і місцевого управління «Електронний уряд»; розробка стратегій, програм, проектів, дорожніх карт тощо для практичної реалізації визначених напрямів розвитку територіальних громад [29, с. 182, 186]. Успішна реалізація цих проектів, безумовно, буде сприяти розвитку громади і демократизації місцевого самоврядування.

Проблема децентралізації влади в Україні має конституційно-правове підґрунтя, оскільки в Основному Законі зазначається, що система влади ґрунтується на поєднанні централізації і децентралізації. Тобто вимога децентралізації влади є конституційно обґрунтованою. В Україні поглиблення децентралізації спрямовано на посилення ролі місцевого самоврядування, наділення представницьких органів територіальних громад більшим обсягом повноважень щодо управління місцевими справами, позбавлення місцевих органів державної влади повноважень щодо підготовки та виконання бюджетів регіонів, що має на меті передачу значних повноважень і фінансових ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування.

Децентралізація сприяє демократизації місцевого самоврядування і розвитку територіальної громади, оскільки кінцевими цілями реформи децентралізації влади визначається створення та підтримка належного життєвого середовища для громадян, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєзабезпечення на відповідній території. У цьому напрямку було ухвалено низку законодавчих актів («Про добровільне об'єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад») щодо укрупнення громад, надання їм більшої фінансової автономії, передачі на місцевий рівень функцій реєстрації та надання дозволу на певні види діяльності, утвердження принципу гласності при ухваленні рішень органів місцевого самоврядування.

Бібліографічні посилання

самоврядування децентралізація демократизація конституційний

1. Барановська Т.М. Децентралізація влади як основний напрям вдосконалення державної політики розвитку територіальної громади [Текст] / ТМ. Барановська // Актуальні проблеми державного управління. - 2015. - №2. - С. 145-153.

2. Величко В.О. Децентралізація влади: міжнародний досвід [Текст] / В.О. Величко // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2014. - Вип. 28. - С. 12-22.

3. Гройсман В. Процеси централізації та децентралізації в сучасному державному управлінні [Текст] / В. Гройсман // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2015. - Вип. 2. - С. 26-37.

4. Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року [Електронний ресурс]: Кабінет Міністрів України; Постанова, Стратегія, Перелік від 06.08.2014 р. №385. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0% BF.

5. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України [Текст] / О. Бориславська, І. Заверуха, Е. Захарченко та ін.; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» - DESPRO. - К.: ТОВ «Софія», 2012. - 128 с.

6. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України [Текст] / [О.М. Бориславська, І.Б. Заверу - ха, А.М. Школик та ін.]; Центр політико-правових реформ. - К., 2012. - 212 с.

7. Децентралізація в Україні: соціологічний погляд [Текст] / [О. Гарнець, О. Гончарук, Н. Дмитрук, А. Ткачук]; Швейцарсько - український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К.: ТОВ «Софія-A». - 2013. - 160 с.

8. Калиновський Б.В. Конституційні засади децентралізації влади в Україні [Текст] / Б.В. Калиновський // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2015. - №2 (32). - С. 84-89.

9. Конституція України [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 28.06.1996 р. №254к/96-ВР - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254% D0% BA/96-%D0% B2% D1% 80.

10. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]: Кабінет Міністрів України; Розпорядження, Концепція від 01.04.2014 р. №333-р. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/333-2014-%D1% 80.

11. Методика формування спроможних територіальних громад [Електронний ресурс]: Кабінет Міністрів України; Постанова, Методика, Форма типового документа від 08.04.2015 р. №214. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-%D0% BF.

12. Молодцов О.В. Інституціональна політика децентралізації та ризики її реалізації в реаліях сьогодення [Електронний ресурс] /

О.В. Молодцов // Теорія та практика державного управління і місцевого самоврядування. - 2014. - №1. - Режим доступу: http:// nbuv.gov.ua/j-pdf/Ttpdu_2014_1_16.pdf.

13. Молодцов О.В. «Децентралізація» та «глибока децентралізація»: співвідношення понять у контексті сьогодення [Електронний ресурс] / О.В. Молодцов // Теорія та практика державного управління і місцевого самоврядування. - 2015. - №1. - Режим доступу: http://el-zbim-du.at.ua/2015_1/18.pdf.

14. Мороз С. Децентралізація влади «знизу вгору»: досягнення і перспективи [Електронний ресурс] / С. Мороз // Електронне видання «Юрист&Закон». - 2015. - №50 (грудень). - Режим доступу: http://uz.ligazakon.ua/ua/magazine_article/EA008687.

15. Попова М.Ф. Децентралізація влади як механізм розвитку громад [Текст] / М.Ф. Попова // Актуальні проблеми політики. - 2015. - Вип. 54. - С. 258-264.

16. Про внесення змін до Бюджетного кодексу (в частині реформи міжбюджетних відносин) [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 28.12.2014 р. №79-УШ. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/79-19.

17. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 09.04.2015 р. №320-УШ. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/320-19.

18. Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 26.11.2015 р. №834-VIII. - Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/834-19/paran6#n6.

19. Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 26.11.2015 р. №835-УШ. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/835-19/paran6#n6.

20. Про внесення змін до Податкового кодексу (в частині податкової реформи) [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 28.12.2014 р. №71-УШ. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/71-19.

21. Про внесення змін до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо поіменних голосувань [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 26.11.2015 р. №842-УШ. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/842-19.

22. Про добровільне об'єднання територіальних громад [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 05.02.2015 р. №157-УШ. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/157-19.

23. Про співробітництво територіальних громад [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Закон від 17.06.2014 р. №1508 - VII. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1508-18.

24. Роман В. Моделі децентралізації влади країн Європейського Союзу [Електронний ресурс] / В. Роман // Демократичне вряду - вання: науковий вісник. - 2013. - Вип. 12. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2013_12_22.

25. Роман В.Ф. Особливості децентралізації та деконцентрації влади: теоретичний аспект [Текст] / В.Ф. Роман // Ефективність державного управління. - 2014. - Вип. 38. - С. 92-98.

26. Тарасенко Т. Проблема децентралізації в реформуванні місцевого самоврядування в Україні [Текст] / Т. Тарасенко // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2014. - Вип. 2 (21). - С. 277-286.

27. Ткачук А.Ф. Про децентралізацію, федералізацію, сепаратистів та ультиматуми (запитання та відповіді) [Текст] / А.Ф. Ткачук. - К.: ІКЦ «Легальний статус», 2014. - 56 с.

28. Шатіло В.А. Централізація і децентралізація в механізмі державної влади: до постановки проблеми [Електронний ресур] / В.А. Шатіло // Адміністративне право і процес: науково-практичний журнал. - 2015. - №1 (11). - Режим доступу: http://applaw. knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/1-11-2015/item/408-tsentralizatsiya-i-detsentralizatsiya-v-mekhanizmi-derzhavnoyi-vlady-do - postanovky-problemy-shatilo-v-a.

29. Ярошенко І.В. Проблемні питання реалізації реформи децентралізації влади в Україні [Текст] / І.В. Ярошенко, І.Б. Семигуліна // Проблеми економіки. - 2015. - №4. - С. 177-187.

Размещено на Allbest.ru