Перспективи розвитку виборчої системи України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академії праці, соціальних відносин і туризму

Перспективи розвитку виборчої системи України

Майданник O.O.,

доктор юридичних наук, професор, професор кафедри конституційного, адміністративного та господарського права юридичного факультету

Анотація

мажоритарний виборчий євроінтеграційний конституційний

У статті розглядаються переваги та недоліки мажоритарної та пропорційної виборчих систем, вітчизняний та зарубіжний досвід їх застосування. Визначаються напрями подальшого розвитку виборчої системи України у контексті євроінтеграційних процесів та конституційної реформи в Україні. Окреслено концептуальні підходи формування вітчизняної моделі виборчої системи, удосконалення виборчого законодавства України.

Ключові слова: мажоритарна виборча система, пропорційна виборча система, депутат, мандат, політичні партії, партійний контроль, фрагментація парламенту, виборче законодавство.

Аннотация

В статье рассматриваются преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, отечественный и зарубежный опыт их применения. Определяются направления дальнейшего развития избирательной системы Украины в контексте евроинтеграционных процессов и конституционной реформы в Украине. Определены концептуальные подходы формирования отечественной модели избирательной системы, совершенствования избирательного законодательства Украины.

Ключевые слова: мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система, депутат, мандат, политические партии, партийный контроль, фрагментация парламента, избирательное законодательство.

Annotation

The article deals with the advantages and disadvantages of majoritarian and proportional electoral systems, domestic and foreign experience of their application. The directions of further development of the electoral system of Ukraine in the context of euro integration processes and constitutional reform in Ukraine are determined. Conceptual approaches of formation of the national model of the electoral system, improvement of the electoral legislation of Ukraine are outlined.

Key words: majoritarian electoral system, proportional electoral system, deputy, mandate, political parties, party control, fragmentation of parliament, electoral law.

Постановка проблеми. Інститут виборів є інструментом реалізації політичних прав громадян, показником зрілості громадянського суспільства, індикатором рівня розвитку у ньому демократичних традицій. В Україні цей інститут з початку 90-их років відзначається високим динамізмом. Відбуваються безперервні зміни законодавчого закріплення типу виборчої системи, яким віддається перевага на певному етапі суспільного і державного розвитку. Поряд із іншими факторами зазначене є показником змін у рівні правової свідомості та правової культури громадян, їх об'єднань, представників державних та самоврядних структур, кваліфікованості законодавчого органу.

На тлі економічних та політичних кризових явищ в Україні помітно простежується тенденція до посилення домінування інтересів політичних партій над інтересами громадян. Вкотре наполегливо висловлюються вимоги стосовно зміни виборчої системи України на пропорційну.

Яка ж модель виборчої системи є найбільш прийнятною для України у контексті забезпечення рівних можливостей для громадян України реалізувати виборче право?

Стан дослідження. Проблематика організації та проведення виборів, видів, моделей виборчих систем стала об'єктом уваги таких науковців, як: Ю.М. Бисага, В.В. Кобржицький, О.В. Марцеляк, В.Ф. Погорілко, В.О. Серьогін, О.Ю. Тодика, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Ярмиш, Ю.О. Ясочко та ін. В умовах конституційної реформи в Україні, євроінтеграції нашої держави важливим є визначення перспективних шляхів удосконалення вітчизняного виборчого законодавства у контексті визначення прийнятного виду виборчої системи з урахуванням міжнародних стандартів.

Метою дослідження є визначення найбільш прийнятної моделі виборчої системи для України, окреслення напрямів реформування виборчого законодавства на основі аналізу характерних рис видів виборчих систем та міжнародних стандартів у цій сфері. З огляду на те, що змішана виборча система як поєднання мажоритарної та пропорційної «успадковує» їх переваги та недоліки, не вбачається доцільним проведення її окремого аналізу.

Виклад основного матеріалу дослідження. Відомо, що для повноцінного забезпечення представництва громадян у законодавчому органі держави існує мажоритарна виборча система, що випробувана впродовж століть. З метою забезпечення більш чіткого структурування політичних партій у парламенті, що, як вважається, підвищує ефективність його роботи, сформувалася і успішно застосовується пропорційна виборча система. В Україні обидва названі види виборчої системи використовувалися у чистому вигляді та у поєднанні. Так, наприклад, за мажоритарною системою обирали народних депутатів до Верховної Ради України у 1994 році, за пропорційною - у 2006 та 2007 роках, за змішаною - пропорційно-мажоритарною -у 2014 році. Аналогічна ситуація склалась і із законодавчим закріпленням типу виборчої системи у сфері місцевих виборів.

Однак, як показала практика, лише від зміни типу виборчої системи проблеми, пов'язані із недосконалістю організації та проведення виборів в Україні, та, як наслідок, проблема формування якісного, дійового парламенту, а також органів місцевого самоврядування, не може бути вирішена. І дотепер вона залишається надзвичайно гострою. Відтак необхідність визначення прийнятної для України моделі виборчої системи, а отже, й напрямів розвитку виборчого законодавства України, зумовлює потребу ще раз акцентувати увагу на позитивних та негативних якостях мажоритарної та пропорційної виборчих систем.

Мажоритарна виборча система {франц. majoritй - більшість) - система виборів, за якої обраним вважається кандидат, який одержав у виборчому окрузі встановлену у законодавстві (відносну, абсолютну, кваліфіковану) більшість голосів виборців порівняно з іншими кандидатами [1]. Характерно, що виборці голосують за конкретних осіб-кандидатів.

Мажоритарна виборча система вважається найдавнішою виборчою системою. Впродовж тривалого часу вона залишалася єдиною системою, за якою проводилися вибори. Вперше форми мажоритарного представництва з'явились у процесі буржуазних революцій, період формування теорії представництва за уповноваженням - за мандатом виборців. Члена парламенту розглядали представником виборців певної місцевості або громади. Депутат розглядався як мандатарій, як уповноважений своїх виборців і як такий, що отримував від них імперативний (наказовий, зобов'язальний) мандат.

Особливості мажоритарної виборчої системи проявляються залежно від організаційних форм проведення голосування. Голосування може відбуватись в одномандатних округах, у межах яких обирають по одному представникові, чи багатомандатних, де обирається по кілька представників. Для цієї системи характерним є те, що виборчі округи визначають приблизно однаковими за кількістю виборців, а їхні межі, як правило, співпадають із межами адміністративно-територіальних одиниць. Це сприяє встановленню тісних безпосередніх зв'язків між виборцями та обраними особами.

Залежно від того, яка за законодавством більшість голосів виборців є необхідною для того, щоб кандидат вважався обраним, розрізняють мажоритарну виборчу систему абсолютної, відносної, кваліфікованої більшості.

Найбільш популярною у світі є мажоритарна система абсолютної та відносної більшості. Так, за мажоритарною системою абсолютної більшості визначають результати виборів, зокрема до нижньої палати парламенту Франції, а також у ФРН, Еквадорі, США, Великій Британії. Однак найпопулярнішою у світі серед наявних різновидів мажоритарної системи є мажоритарна виборча система відносної більшості. При цьому вважається, що її застосування є доцільним і виправданим в умовах, коли змагаються дві сильні загальнонаціональні політичні партії, як у Великій Британії або США. В Україні цей різновид мажоритарної виборчої системи застосовується під час проведення другого туру виборів Президента України [2, ст. 85], під час виборів половини складу парламенту України [3, ст. 1], депутатів сільських, селищних рад, старостів [4, ст. 2].

Іноді мажоритарну систему абсолютної та відносної більшості голосів застосовують у поєднанні. Наприклад, у Франції під час виборів депутатів парламенту в першому турі голосування застосовують систему абсолютної більшості, а в другому - відносної. Таку ж модель застосовують в Україні під час виборів Президента України.

Кожен із названих різновидів має свої переваги та недоліки. Однак, безспірно, у разі застосування мажоритарної виборчої системи: виборці голосують за конкретних осіб-кандидатів; забезпечується постійний зв'язок виборців із обраною особою; виборцям забезпечується можливість обрання позапартійного кандидата; спрощується процес створення ефективної більшості у парламенті, яка формує уряд.

Окрім того, перевагою мажоритарної системи абсолютної більшості є врахування інтересів більшості виборців. Основна перевага мажоритарної системи відносної більшості - результативність, оскільки голосування відбувається в один тур, а отже, не потребує додаткових витрат.

Водночас мажоритарна виборча система не є бездоганною. Основними недоліками мажоритарної системи абсолютної більшості є:

- голоси, подані за переможених кандидатів, фактично пропадають.

- часто доводиться проводити другий тур виборів [5].

Основним недоліком мажоритарної виборчої системи відносної більшості є те, що «переможець бере усе», внаслідок чого відбувається виборчий диктат меншості над більшістю [6].

Водночас важливою перевагою мажоритарної виборчої системи є умови й порядок формування уряду. Під час проведення виборів за мажоритарною системою одна з політичних партій або коаліція, що утворена ще перед виборами, отримавши в парламенті більшість, має можливість формувати такий уряд, який спрямовуватиме свою діяльність на реалізацію тієї програми, яку така партія чи коаліція обіцяла виборцям у процесі виборчої кампанії. Таким чином, у разі застосування мажоритарної виборчої системи забезпечуються можливості для створення ефективної більшості у парламенті і в результаті - створення стабільного уряду, який спирається на парламентську більшість та проводить політику у відповідному напрямі.

Загалом мажоритарну виборчу систему (різні її види) застосовують більшість (114, або 54% загальної кількості) незалежних держав і напівавтономних територій у світі, де відбуваються прямі вибори парламенту. Значна кількість країн із розвинутими демократичними традиціями вдало користується цією системою. До таких країн, зокрема, належать: Велика Британія, Нова Зеландія, Франція, США, Канада, Австралія, Іспанія, Португалія, Японія. Ця виборча система використовується у багатьох країнах колишнього СРСР - Білорусі, Узбекистані, Туркменістані. В Україні мажоритарна виборча система застосовувалась у 1990, 1994, 1998, 2002, 2012, 2014 роках. Нині вона використовується під час виборів Президента України, 225 народних депутатів до Верховної Ради України, депутатів до сільських, селищних рад, сільських, селищних та міських голів, старост.

Слід відзначити, що застосування мажоритарної виборчої системи в Україні сформувало у певної частини елекгорату негативне ставлення до неї. Особливо гострою стала критика цього виду виборчої системи внаслідок того, що її застосування в 2012 році як складника змішаної виборчої системи створило можливості для маніпуляції. У результаті це дало змогу партії Віктора Януковича отримати більшість у новому складі парламенту України.

Іншим типом виборчої системи є пропорційна виборча система, яка сформувалася у XIX - XX століттях. Вибори за цією системою вперше відбулися у Бельгії 1899 р., у деяких кантонах Швейцарії у 1889-1893 роках.

Застосування у зарубіжній та вітчизняній практиці пропорційної виборчої системи дало можливість виявити її переваги та недоліки. До переваг цього типу виборчої системи можна віднести, зокрема:

- враховується широкий спектр суспільних інтересів;

- забезпечується підвищення інтересу громадян до суті політичних проблем;

- чітко визначена структура партійного представництва у парламенті.

Найбільш явними недоліками пропорційної системи є такі:

- вона є не досить зрозумілою для значної частини громадян;

- послаблюються безпосередні зв'язки між виборцями та обраними особами. Особливо це проявляється під час застосування принципу партійного формування виборчого списку. За таких умов виборці не мають змоги змінити порядок розташування кандидатів у списку. Голосуючи за партію, виборці змушені погоджуватися із запропонованим партією списком кандидатів. Партії ж можуть включати до свого списку одіозних політиків, які не мали б шансів бути обраними у разі застосування мажоритарної системи;

- партії мають можливість «продавати» місця у своїх виборчих списках;

- посилюється партійний контроль за діяльністю їхніх представників у виборному органі. Партія може позбавити «свого» депутата мандата за «порушення партійної дисципліни», незважаючи на думки виборців;

- ця система сприяє фрагментації політичних сил. Інколи вона може спричинити входження до парламенту крайніх радикальних партій;

- фрагментація парламенту суттєво ускладнює формування уряду і прийняття ним рішень;

- під час розпаду правлячої парламентської коаліції і неможливості створити нову, проводяться дострокові вибори. Це, як правило, викликає апатію серед виборців [6].

Характерно, за пропорційною системою уряд найчастіше формується шляхом переговорів між партіями. Такі переговори, як правило, є досить тривалими та відбуваються вже після виборів. У результаті склад та програма уряду відображають результати міжпартійних переговорів, а не волю виборців. Це засвідчує, що влада, яка формується за пропорційною системою виборів, значною мірою є недемократичною. На керівні посади часто приходять політичні діячі, які не мають підтримки більшості виборців. Таке відбувається через партійні переговори вже після проведення виборів.

Варто нагадати, що в Україні після виборів, які відбулися в 2006 за пропорційною системою, де перемогли «помаранчеві» опоненти Віктора Януковича, переговори щодо формування уряду призвели до його формування на чолі з В. Януковичем. Таким чином, сформований уряд не відповідав інтересам та волі більшості виборців. Для демократії таке становище є не менш неприйнятним, ніж маніпуляції в2012 році [7].

У контексті забезпечення незалежності депутатів та їхньої відповідальності необхідно торкнутися питання можливостей та засобів українських політичних партій здійснювати тиск на представника, що пройшов від них до виборного органу. Зокрема, варто зауважити таке. Пропозиції встановити у законодавстві України імперативний (зобов'язальний) мандат суперечать: самій суті імперативного мандата як такого, що отримується депутатом від виборців, а не від партій, організацій, колективів тощо; загальноєвропейським тенденціям. Так, наприклад, Конституція Франції у статті 27 однозначно встановлює: «Будь-який імперативний мандат недійсний» [8], у статті 67 конституції Італії встановлено, що кожний член парламенту представляє всю націю і виконує свої функції без зобов'язального мандата [9], статтею 38 конституції ФРН вказується, що депутати є представниками всього народу, не зв'язані наказами або вказівками і підкоряються тільки своїй совісті [10]. Хоча, звісно, все це не означає, що в реальному житті партії не намагаються впливати на своїх представників - депутатів. Однак конституційне регулювання цих питань у зарубіжних країнах виключає можливість застосування імперативного мандата до депутата парламенту. Відтак встановлення у законодавстві України імперативного мандата до народного депутата України не відповідатиме загальноєвропейським стандартам, не є прийнятним для України, особливо, зважаючи на її прагнення до євроінтеграції.

Загалом надання переваг тому чи іншому виду виборчої системи нерідко визначається співвідношенням політичних сил у законодавчому органі, що знаходить відображення у виборчих законах. Звісно, певні способи встановлення результатів виборів часто є більш вигідними для окремих партій. Тому саме вони виступають за включення до виборчого законодавства саме таких, вигідних для них способів. Саме такі тенденції зараз спостерігаються в Україні у світлі наближення чергових виборів у2019 році.

Однак вибір певного типу виборчої системи залежить не тільки від того, які результати необхідно отримати у майбутньому, а й від того, який спосіб отримання необхідних результатів виборів надав змогу певним політичним силам прийти до влади. Звісно, будь-яка правляча партія не буде прагнути зі своєї ініціативи змінити виборчу систему, завдяки якій прийшла до влади.

Висновки

Жоден із видів виборчої системи не може вважатися оптимальним варіантом. На практиці якості різних видів виборчих систем можуть бути використані або найкращим чином, або спотворені так, що доводиться відмовлятися від застосування певного їх виду. Це ж підтверджується політичними реаліями сучасної України. Загалом таке становище є наслідком наявності чи відсутності певних правових традицій у суспільстві і залежить від рівня правової свідомості та правової культури кожного члена суспільства.

Вітчизняний та зарубіжний досвід показує, для того щоб вибори відповідали потребам громадян, викликали їх зацікавленість, вони мають проводитися стосовно конкретних кандидатів. Саме за таких умов найменшою є ймовірність, що виборець стане голосувати за кандидата, який або невідомий, або непопулярний в окрузі. Вибір конкретних осіб стає найбільш реальним.

Визначальним політико-правовим фактором у розвитку виборчої системи та виборчого законодавства України є міжнародні стандарти. їх впровадження у вітчизняне виборче законодавство України спрямовує його розвиток у напрямі забезпечення реального здійснення конституційного принципу народовладдя, демократизації політико-правових процесів, впровадження політичної та ідеологічної багатоманітності тощо. Аналіз питань правового регулювання організації і проведення виборів в Україні показує, що основними чинниками, які перешкоджають впровадженню у виборче законодавство України міжнародних виборчих стандартів, є: низький рівень політико-правової культури значної частини організаторів виборів, а також електорату; використання «брудних» виборчих технологій, а також так званого «адміністративного ресурсу» тощо.

Гарантування реалізації конституційних принципів рівності та вільного волевиявлення (ст. 24, 38, 71) передбачає заборону обмежень у правах, зокрема залежно від належності чи неналежності до політичних партій. Це конституційне положення є відображенням ідеї, сформульованої у міжнародно-правових документах. Так, Копенгагенський документ - політична декларація, яка прийнята 29 червня 1990 державами-учасниками Конференції Безпеки і Співпраці в Європі - широко і точно описує стандарти демократії і прав людини [11].

Так, п. 7.5 цього документа зазначає: держави поважають право громадян добиватися політичних чи державних посад як особисто, так і як представники політичних партій чи організацій без дискримінації.

Виходячи із наведеного положення, в організації і проведенні виборів має застосовуватися така виборча система, яка надає можливість балотуватись на рівних засадах кожному громадянину країни, що досяг встановленого в законодавстві віку та відповідає іншим, законодавчо визначеним вимогам, незалежно від партійної його приналежності. Цим вимогам найбільш відповідає мажоритарна виборча система.

На відміну від мажоритарної пропорційна виборча система надає можливість балотуватися виключно партійним представникам і позбавляє такої можливості безпартійних громадян. Виборець, своєю чергою, позбавляється права голосувати за безпартійного кандидата. Тому застосування цього виду виборчої системи викликає великі сумніви у зв'язку із недодержанням принципу рівноправності громадян.

Введення в Україні пропорційної виборчої системи всупереч пункту 7.5 Копенгагенського документа означатиме, що депутати будуть повністю залежати від своїх партій. Без згоди партії висування на наступний термін буде неможливим.

Так, постійний спостерігач на виборах в Україні від ОБСЄ Марцін Скубішевський вважає, що значна кількість депутатів, які обираються на основі пропорційної системи, досить часто не мають достатньої популярності серед виборців, а отже позбавлені безпосередньої підтримки електорату та політичної ваги [8]. Відтак Верховна Рада, обрана за цією системою, не може вважатися носієм влади, що діє від імені народу. Натомість вона буде лише групою людей, частина з якої слухняно підтримує уряд, а решта - лідерів опозиційних партій.

Вищезазначені якості мажоритарної та пропорційної виборчих систем, міжнародні виборчі стандарти, вітчизняний та зарубіжний досвід приводять до висновку, що виборчу систему України необхідно реформувати таким чином, щоб виборці:

- голосували за конкретних кандидатів;

- мали реальну можливість реалізувати своє волевиявлення незалежно від того, належить кандидат до певної політичної партії чи є позапартійним;

- реально впливали на результати виборів;

- мали постійні зв'язки із депутатами, іншими обраними особами;

- мали реальні засоби здійснення контролю за діяльністю обраних представників;

- мали право ініціювати питання щодо позбавлення депутата мандата.

Вбачається, що для вирішення зазначених задач в Україні найбільш прийнятною є мажоритарна виборча система. Саме вона забезпечує врахування інтересів більшості виборців, а саме тієї частини громадян України, якій небайдуже майбутнє суспільства й держави, які прийшли на виборчі дільниці, щоб віддати свої голоси за кандидатів, які достойні обрання.

З точки зору додержання принципу рівноправності громадян у мажоритарній виборчій системі забезпечується можливість бути обраними не тільки членам політичних партій, а й позапартійним кандидатам. Виборець, який не підтримує представників політичних партій, має можливість проголосувати за позапартійного кандидата. Своєю чергою громадянин, що не вважає за можливе для себе бути членом політичної партії, не позбавляється можливості бути кандидатом та обраним до відповідного виборного органу.

Забезпечення мажоритарною виборчою системою тісних зв'язків між виборцями та їхніми представниками є важливим як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Виборцям у цих умовах відомо: до кого безпосередньо варто звертатися для задоволення інтересів громади, для вирішення проблем. Це спонукає виборців до обрання кваліфікованих, добропорядних, патріотично налаштованих осіб. Вони під час передвиборної агітації мають можливість зустрітися із кандидатами, поспілкуватися з ними, зробити відповідні висновки та визначитися зі своїм вибором. Голосування є персональним, а не списком, як це має місце у пропорційній виборчій системі.

Отже, визначаючи перспективи розвитку національної виборчої системи, слід виходити із того, що формування сучасної системи законодавства про вибори неможливе без імплементації до нього міжнародних виборчих стандартів щодо забезпечення можливостей балотуватись кожному громадянину незалежно від приналежності до політичних партій. Зважаючи на це, основними напрямами подальшого розвитку і вдосконалення виборчого законодавства України слід вважати:

- імплементація у національне законодавство положень міжнародно-правових документів, включаючи документи ЄС, де визначені стандарти щодо виборчого права;

- правове забезпечення реального народного волевиявлення через неухильне додержання його конституційних принципів;

- уніфікація виборчого законодавства у розумінні запровадження єдиних підходів щодо регламентації всіх стадій виборчого процесу;

- посилення правозахисної функції виборчого законодавства через забезпечення невідворотності застосування заходів відповідальності за порушення його норм;

- встановлення у Конституції України та у відповідних законах засад, форм, засобів здійснення народного контролю за діяльністю народних депутатів України, інших, обраних народом представників, як обов'язкового складника народовладдя та народного волевиявлення.

З цієї точки зору доцільним уявляється вивчення питань щодо можливості запровадження в Україні електронного голосування на виборах, виявлення через засоби Інтернет та засоби мобільного зв'язку думки громадян стосовно ефективності роботи обраних представників, а також ініціативи громадян стосовно позбавлення мандата депутата, який неналежним чином виконує депутатські обов'язки, припускає порушення законодавства. Необхідна і достатня кількість голосів громадян стосовно позбавлення депутата мандата має бути визначена в Конституції та законі, базуючись на встановленому Конвлади в Україні. Вельми корисним вбачається вивчення ституцією України визначальному положенні про те, що досвіду зарубіжних країн із зазначених питань, напринарод України є носієм суверенітету і єдиним джерелом клад, Болгарії, Польщі, Чехії, Словаччини та інших.

Список використаних джерел

1. Погорілко В.Ф. Мажоритарна виборча система. Юридична енциклопедія. Т. 3: К-М. К.: «Укр. енцикл.», 2001. С. 548-549.

2. Закон України «Про вибори Президента України». URL: http: //zakon3.rada.gov.ua/laws/show/474-14. (дата звернення: 30.06.2017).

3. Закон України «Про вибори народних депутатів України». URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4061-17. (дата звернення: 30.06.2017).

4. Закон України «Про місцеві вибори». URL: http://zakon3.rada.gov.ua /laws/show/595-19. (дата звернення: 30.06.2017).

5. Шведа Ю. Мажоритарні системи абсолютної, відносної та кваліфікованої більшості. URL: http://yuriy-shveda.com.ua/en/communion/ vyborchi-systemy/950-majoritarians-.html. (дата звернення: 30.06.2017).

6. Кобржицький В.В. Мажоритарна і пропорційна виборчі системи: переваги та недоліки. Укр. наук. ж. «Освіта регіону». 2016. № 4. URL: http://social-science.com.ua/article/73. (дата звернення: 30.06.2017).

7. Скубішевський М. Чому Україні потрібна мажоритарна виборча система / Марцін Скубішевський, постійний спостерігач на виборах в Україні від ОБОЄ. «Українська правда». 21 серпня 2014 р.

8. Конституція Французької Республіки (з передмовою Володимира Шаповала). К.: Москаленко О.М., 2018. URL: http://pravo.org.ua/ img/books/files/1522085069fr_const_final.pdf

9. Конституция Итальянской Республики. URL: https://legalns.com/download/books/cons/italy.pdf

10. Основной закон Федеративной Республики Германии. URL: https://legalns.com/download/books/cons/germany.pdf

Документ Копенгагенської Конференції щодо людського виміру НБСЄ. ОБОЄ; Витяг, Міжнародний

Размещено на Allbest.ru