Правове регулювання сфери туризму: становлення та розвиток вітчизняного законодавчого інституту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання сфери туризму: становлення та розвиток вітчизняного законодавчого інституту

Надієнко O.I.

У статті розглядається зародження й основні періоди вітчизняного розвитку правового регулювання туристичної сфери в контексті світового генезису правового інституту туризму. Висвітлено об'єктивні чинники виникнення та поширення подорожувань та їх правового регулювання, простежено становлення та рух національного законодавства про туризм у XX - на поч. XXI ст. Виокремлено періоди й етапи формування відповідного міжгалузевого законодавчого інституту, надано перспективні пропозиції.

Ключові слова: туризм, подорожі, екскурсії, послуги, закон, правове регулювання, організаційно-правовий механізм, періодизація.

В статье рассматривается зарождение и основные периоды отечественного развития правового регулирования туристической сферы в контексте мирового генезиса правового института туризма. Освещены объективные факторы возникновения и распространения путешествий и их правового регулирования, прослеживается становление и движение национального законодательства о туризме в XX - нач. XXI в. Выделены периоды и этапы формирования соответствующего межотраслевого законодательного института, предоставлены перспективные предложения.

Ключевые слова: туризм, путешествия, экскурсии, услуги, закон, правовое регулирование, организационно-правовой механизм, периодизация.

The article considers the origin and main periods of the domestic development of the legal regulation of the tourism sphere in the context of the world genesis of the legal institute of tourism. The objective factors of occurrence and distribution of travel and their legal regulation are covered, formation and movement of the national legislation on tourism in XX -XXI century. The periods and stages of the formation of the corresponding interdepartmental legislative institute are singled out, promising proposals are provided.

Key words: tourism, travel, excursions, services, law, legal regulation, organizational and legal mechanism, periodization.

Постановка проблеми. Конституцією України проголошено, що права і свободи людини визначають зміст і спрямованість діяльності держави, конституційним обов'язком якої є їх утвердження та забезпечення [1]. Це положення повного мірою стосується права кожного вільно залишати територію України й повертатися до неї та інших прав, реалізація яких тісно пов'язана із свободою пересування. Зазначені права слід розглядати серед основоположних для розвитку України як демократичної, соціальної, правової держави та здійснення державної політики для ефективної реалізації визначених пріоритетів. Важливу роль у цьому контексті відіграє процес удосконалення законодавства про туризм, що робить необхідним подальші дослідження історії правового регулювання туристичної сфери, особливої актуальності яким надає активна інтеграція України до європейської спільноти.

Стан опрацювання. Історичний аспект правового регулювання туризму розглядали: М. Анан'єв, А. Бідненко, Л. Гурвіч, А. Іванов, В. Іванов, Д. Ісмаєв, В. Кривошеєв, В. Мікадзе, П. Олдак, Ю. Соколов, Л. Шейнін, К. Крапф, П. Бернеккер, X. Юбель. Окремі питання проблеми висвітлили українські правознавці: М. Баймуратов, А. Бобкова, В. Погорілко, П. Рабінович, О. Серьогін, С. Чехович, Я. Шевченко, інші вчені. Втім вивчення генезису правового забезпечення туристичної сфери потребує уваги питанням історіографії, уточнень і узагальнень періодизації, включаючи систематизацію критеріїв і виявлення особливостей усіх періодів і етапів розвитку.

Метою статті є визначення основних періодів розвитку правового регулювання туризму в світі й Україні; виявлення закономірностей і чинників, якими зумовлені особливості його певних етапів; складання узагальненої періодизації історії формування інституту законодавства про туристичну сферу.

Виклад основного матеріалу. Світова історія туристичних подорожей налічує багато етапів розвитку людської цивілізації. Міфологічні та письмові джерела історії

Давнього Сходу й Античного світу містять найдавніші відомості про туризм. Із розширенням торгової діяльності й завоювань у Стародавній Греції, Римі, Китаї представники аристократії та інших заможних груп все частіше відправлялися в комерційні та дипломатичні поїздки, у подорожі для пізнання іноземних країн чи просто для задоволення. «Батько історії» Геродот (VI ст. до н.е.) склав перші дорожні нариси про свої подорожі. Відтоді ж спостерігається перша ознака явища туризму - індивідуальні та групові пересування подорожуючих людей в умовах функціонування досконалого організаційно-правового механізму регулювання соціально-економічних і політичних відносин, який встановлював і забезпечував перемир'я між ворогуючими полісами на період проведення загальних заходів, на які прямували мандрівники [2, с. 83]. При цьому забезпечувалась їхня безпека.

З античності вперше згадуються й інститути гостинності (проксенії), ісополітії, сімболу, арбітражу (третейських судів), які виникли з розвитком міжнародних зв'язків, збільшенням обсягів торгівлі та необхідністю юридичного оформлення перебування іноземців і розроблення спеціального правового інституту їх захисту. Отже, античний туризм сприяв появі нового виду міжнародних відносин у вигляді особистих подорожей, що регулювалися спеціальними соціально-правовими інститутами гостинності, звичаїв і традицій у практиці туристичних послуг, а також стимулював підвищення культури і прагнення до пізнання світу та першовідкриттів [3,с. 5].

За періоду арабських завоювань та епохи Великих географічних відкриттів європейцями збереглися записи про подорожі, що мають велике наукове, історичне й пізнавальне значення й донині. Серед них - літературна пам'ятка «Ходіння за три моря» у формі подорожніх нотаток російського купця Афанасія Нікітіна про комерційну подорож з м. Твері до Індії у 1468-1472 рр.

З др. пол. XIV ст. розпочався розвиток буржуазного підприємництва і первинного накопичення капіталу, що збільшило купецький прошарок і підсилило європейську експансію, потягнувши удосконалення картографії, суд- нобудівництва та мореплавства. Починаючи з середини XVI ст. жителі Північної Європи постійно здійснювали поїздки на лікування до мінеральних джерел, відомих навчальних центрів Італії та пам'яток великих цивілізацій у Південній Європі. Поняття «тур» було введено значно пізніше - в 1750-х рр., а згодом термін «турист» було прийнято вживати для визначення учасників подібних розважальних і просвітницьких подорожей [4].

Початок вітчизняної історії подорожей неможливо визначити певним роком чи століттям через їх давнину [5, с. 10]. Відомі відправлення торговельних караванів у XVI - XVII ст., вояжі російських дворян (зокрема, з колишніх українських старшин) до Парижа у XVIII ст. для розваг.

Радянський дослідник історії розвитку туризму Г. До- лженко запропонував вести відлік історії вітчизняного туризму як організованого руху з 1777 р., коли Веніамін Генш розробив «План подорожі, що була здійснена в чужі краї». Але заперечуємо твердження Г. Долженка про відсутність більш ранніх документальних підтверджень про організацію спеціальних колективних поїздок за кордон або по Російській імперії [6, с. 8, 11], бо достатньо згадати поїздку імператриці Єлизавети Петрівни з майбутнім гетьманом К. Розумовським до України в 1744 р. У 1787 р. територію України відвідала під час «Таврійського вояжу» імператриця Катерина II. Водночас Б. Моргунов зв'язав початок формування туристичних відносин у дореволюційній Росії з утворенням у 1885 р. у Петербурзі першої туристичної компанії Ліпсона [7, с. 5].

Основоположником української історії туризму є видатний просвітитель, філософ, поет і визнаний мандрівник Г. Сковорода, який 25 років свого життя подорожував по Україні та низці зарубіжних країн Європи.

Вступ у серпні 1914 р. Російської імперії у І Світову війну значно ускладнив зарубіжні поїздки. За таких обставин 7-11 січня 1915 р. у Петрограді відбувся Перший Всеросійський з'їзд з питань покращення вітчизняних лікувальних місцевостей, наголосивши на компенсації закордонних лікувальних подорожей внутрішнім туризмом, що обіцяло збереження коштів подорожуючих і бюджетні надходження. Це означало визнання туристично-екскурсійної діяльності вагомим чинником економічної стійкості держави, визначаючи одночасну необхідність її правової регламентації. Так розпочалося системно-структурне формування організації туризму із ринком турпослуг, договорами на обслуговування туристів, створенням туристичної інфраструктури тощо. Але нормативно-правове забезпечення розвитку туризму на цьому етапі базувалось поки що на загальних нормах цивільного права.

У перші роки радянської влади уряд розглядав екскурсії одним із ефективних засобів ідеологічної роботи. Втім за відсутності єдиної стратегії та управлінського різнобою туризм розвивався стихійно. Однією з перших організацій, що займалася туризмом, став створений у 1917 р. за ініціативою Н. Крупської позашкільний відділ Народного комісаріату просвіти, а в 1918 р. з'явилося Бюро шкільних екскурсійНаркомпросу [8, с. 123].

Спеціальна комплексна нормотворча діяльність з урегулювання туристичної галузі розпочалася у формі радянського декретування в 1919 р., коли створювались законодавчі основи для розвитку лікувального туризму. Декретом РНК РРФСР «Про лікувальні місцевості загальнодержавного значення» 1919 р. націоналізувались курорти, декретами РНК «Про використання Криму для лікування трудящих» 1920 р. та «Про організацію будинків відпочинку» 1921 р. установлювалися санаторії та оздо- ровниці, а «Про курортне лікування трудящих та про експлуатацію курортів» 1922 р. закріплювалися засади для реалізації права на відпочинок й оздоровлення в лікувальних закладах. Постановою РНК 1922 р. «Про безкоштовне лікування деяких категорій трудящих і дітей на курортах загальносоюзного значення» визначався розвиток системи дитячих курортів [4]. Зазначені законодавчі акти виконували поряд зі спеціально-юридичними і загальносоціальні функції, серед яких - екологічна, оздоровча й ідеологічно- виховна, що відповідали новим радянським настановам щодо масової культурно-просвітницької роботи під час розгортання культурної революції. Та внутрішні партійні протиріччя і зовнішнє напруження 1920-х-30-х рр., потрясіння часів індустріалізації та колективізації відволікали від діяльності із систематизації законодавства про туризм. Тому видання єдиного закону чи кодексу на цьому етапі не відбулося. Туризм регламентувався різногалузевими приписами законів і підзаконних актів, науково-правові дослідження його проблем були фрагментарними.

Становлення механізму управління туризмом у 1920-х рр. супроводжувалось проведенням конференцій із метою забезпечення стратегії розвитку та створення наукових засад провадження туристичної діяльності. Формування її організаційної структури співпало з розгортанням туристичного руху. У 1927 р. затверджується Статут «Товариства пролетарського туризму», положення про його осередки та туристичних кореспондентів. Але створене в 1928 р. акціонерне товариство «Радянський турист» повторювало діяльність товариства. Тому у 1930 р. постановою РНК СРСР ці організації об'єднались у Всесоюзне добровільне товариство пролетарського туризму і екскурсій.

Протягом 1920-х рр. до згортання непу й мінімізації контактів із зарубіжжям досить жваво розвивався іноземний туризм. У 1929 р. за рішенням Ради праці й оборони створено першу туристичну адміністрацію у сфері іноземного туризму - Всесоюзне акціонерне товариство з іноземного туризму в СРСР «Інтурист». Управління внутрішнім туризмом було передано у відання органу керівництва профспілками - Центральної Ради з туризму і екскурсій ВЦРПС, а іноземним - ВАТ «Інтурист». Таке роздвоєння визначило «подвійність» підходів і стандартів у туристичному обслуговуванні для іноземних і вітчизняних туристів. Встановлювався жорсткий державний контроль за обліком іноземних туристів, їх перебуванням у СРСР та виїздом за межі країни, що й зумовило видання низки спеціальних правових актів.

Після Другої світової війни нормотворча діяльність з регулювання туристичної сфери проявилась як самостійний напрям, починаючи зі спеціальної постанови ВЦРПС з питань туризму 1950 р., яка була присвячена саме визначенню його перспектив. Далі приймалися галузеві нормативно-правові актів у вигляді указів Президії Верховної Ради СРСР, постанов Ради Міністрів СРСР, постанов ЦК КПРС і окремих відомчих положень, інструкцій та наказів міністерств і відомств, які регулювали питання внутрішнього туризму та обслуговування іноземних туристів у СРСР. Проаналізувавши роботу з розвитку туризму в СРСР, президія ВЦРПС 20 липня 1962 р. прийняла Постанову «Про дальший розвиток туризму» [8], яка стала підгрунтям для забезпечення подальшого розвитку галузі та її правового забезпечення. туристичний національний законодавчий

Постановами Пленуму ВЦРПС 1968 р. «Про завдання профспілок з організації літнього відпочинку трудящих» та ЦК КПРС, Ради Міністрів СРСР і ВЦРПС 1969 р. «Про заходи подальшого розвитку туризму і екскурсій у країні» намічалися завдання з розвитку туризму; розподілялися повноваження профспілок, партійних органів і окремих міністерств щодо реалізації державної політики у сфері туризму, визначався устрій механізму управління галуззю. Наголошувалося на наданні масовості туризму, розширенні мережі й вдосконаленні діяльності туристичних організацій, перетворенні туристично-екскурсійної діяльності на потужну галузь обслуговування населення [8].

У нормативно-правовому регулюванні туризму 1950-- 80-х рр. зберігалась провідна роль ідеології. Тому поїздки громадян СРСР/УРСР за кордон і правила перебування іноземців у державі передбачали детальне регламентування з низкою обмежень. Для цього періоду розвитку законодавства характерні: відставання інституційно-правово- го об'єктивування від динаміки правовідносин; діяльність в умовах жорсткого нормування і планування; створення науково-теоретичної основи вивчення галузі та спроби її структурного визначення, системно-функціонального аналізу й обґрунтування.

Розширення міжнародних зв'язків СРСР на рубежі 1950-х-60-х рр., пов'язане з новою стратегією радянської зовнішньої політики, основаної на принципах мирного співіснування, взаємодії із соціалістичними країнами та країнами, що розвиваються, визначило одним із напрямів наукових досліджень вивчення правового регулювання відносин у сфері міжнародного туризму. Особливе місце займають роботи М. Анан'єва [9], у яких автор проаналізував правову організацію туризму; в дисертації А. Бідненка досліджено адміністративно-правові питання організації іноземного туризму, науково обґрунтовано класифікацію нормативно-правових актів, що регламентують іноземний та зарубіжний туризм, проаналізовано їхній зміст [10].

Із розвитком законодавства про туризм почали з'являтися дослідження проблем його правового регулювання в СРСР: правової природи туристичних відносин з погляду теорії та практики їх регулювання, наукового обґрунтування необхідності кодифікації нормативно-правових актів з питань туризму як складника культурного й екологічного законодавства, визначення місця «туристичного права» в системі права [11, с. 237; 12, с. 125; 13, с. ЗО; 14, с. 15].

Проблеми туризму за часів СРСР розглядалися в різних аспектах. Але спеціального закону не було прийнято. Не відбулося виділення правового регулювання туризму в інститут права. Водночас туризм став масовим з чіткою системою управління і розподілом функцій між компетентними органами.

З другої половини 1980-х рр. починається перехідний період у правовому регулюванні туризму в контексті перебудови в державі та переходу на нові економічні умови господарювання. Комплексна програма розвитку виробництва товарів народного споживання і сфери послуг в Українській PCP на 1986-2000 роки вперше у радянському законодавстві закріпила розгорнуту систему послуг, включаючи й туристично-екскурсійні [15]. Але в обстановці перед розпадом СРСР правотворчість з регулювання нових ринкових відносин у сфері туризму практично не здійснювалась.

Формування українського законодавства про туризм уявляється складним і суперечливим процесом, що пояснюється все ж таки недостатнім розробленням фундаментальних основ туризму в СРСР і до початку XXI ст. в Україні.

Утвердження туризму як самостійної галузі та офіційне визнання державою його ролі в структурі суспільства стало можливим зі створенням у 1992 р. Постановою КМУ № 616 центрального органу виконавчої влади - Державного комітету України з туризму. Його компетенція включає участь у формуванні й реалізації державної політики в галузі, посилення державного регулювання туристичною діяльністю, створення та зміцнення нормативної бази тощо. Відтоді відродження туризму набуло планомірності та системності.

Лібералізація господарського законодавства в умовах переходу України на ринкові засади господарювання з 1991 р. позначилась і на становленні та розвитку високорентабельної туристичної галузі української економіки, а також її законодавчому регулюванні у зв'язку із розробленням та прийняттям Закону України «Про туризм». Законом, прийнятим 15 вересня 1995 р., визначено стратегію та завдання розвитку туристичної сфери, законодавчо закріплено туризм одним із пріоритетних напрямів розвитку національної культури й економіки та передбачено послідовність державної політики в галузі; сформовано понятійно-правовий апарат у сфері туризму. Закон регулює правові, організаційні, виховні та соціально-економічні відносини у сфері туризму і є законом прямої дії. Новелами на момент його прийняття стали: введення державного регулювання та координації туристичної діяльності в умовах ринкової економіки; «горизонтальне» та «вертикальне» розмежування повноважень органів у сфері управління туризмом; визначення напрямів подальшої законодавчої регламентації суспільних відносин у галузі та джерел фінансування розвитку туризму; встановлення ліцензування туристичної діяльності; закріплення та гарантування прав і обов'язків туристів; акцент на кадровому і науковому забезпеченні галузі; міжнародне співробітництво.

Це відповідає рекомендаціям Гаазької декларації міжпарламентської конференції з туризму 1989 р., де йдеться про роль та оптимальну стратегію розвитку туризму в «ієрархії» національних пріоритетів. У розвиток положень Закону «Про туризм» як сталої правової основи законодавства про туристичну сферу прийнято понад 600 нормативно-правових актів, що склали міжгалузевий інститут законодавства про туризм. Нині він включає Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» від 18 листопада 2003 р., укази Президента України «Про основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року» від 10 серпня 1999 р., «Про підтримку розвитку туризму в Україні» від 02 березня 2001 р., «Про заходи щодо забезпечення реалізації державної політики у галузі туризму» від 14 грудня 2001 р., Постанови КМУ «Про схвалення Концепції розвитку санаторно-курортної галузі» від 23 квітня 2003 р. тощо [16].

Отже, історія законодавства про туризм в Україні розпочалася з найдавніших часів і визначалась цивілізацій- ним рівнем і особливостями політичного, економічного, соціального та правового розвитку нашої країни. На думку Н. Опанасюк, його історію умовно можна розподілити на шість періодів: просвітницький (до 90-х рр. XVIII ст.), організований (1890-1917 рр.), централізований (1917-1950 рр.); нормативний (1950-1980 рр.); перехідний (1980-1991 рр.); сучасний (від 1991 р.) [17, с. 8]. Недоліком наведеної періодизації вбачається різнобій критеріїв, якими виступають мета, спосіб організації та нормування туристичної діяльності; розмитими виглядають позначення «перехідний» і «сучасний». До того ж «випадає» ціле століття від 90-х рр. XVIII ст. до 1890 р.

За визначенням В. Друк, «історію законодавства про туризм можна розподілити на чотири періоди: просвітницький, зародження українського законодавства, радянський і сучасний залежно від історичного, політичного, економічного, соціального та правового розвитку нашої держави» [4]. Але перелічені критерії занадто узагальнені; незрозумілим є виокремлення «історичного розвитку», адже хід усіх інших - «політичного, економічного, соціального та правового розвитку» відбувається саме в ньому, становлячи його зміст. Таким само незрозумілим є визначення окремого періоду «зародження українського законодавства», бо перші акти з регулювання туризму починають видаватись саме у «радянський період» на союзному рівні, а не рівні республік, включаючи УСРР-УРСР, про що сама ж авторка оповідає у згаданій статті.

Послідовною уявляється періодизація розвитку туризму, запропонована Л. Устименко й І. Афанасьєвим, що виводить черговість етапів залежно від зміни факторів мотивації подорожей, їх способу та розвитку транспортних засобів, кількості туристів і охоплення туризмом різних верств населення. За цими критеріями історичний шлях розвитку туризму поділяється на 4 етапи:

1-й, початковий етап, - до 1841 р.; 2-й, етап становлення туризму як галузі, 1841 (від утворення англійцем Т. Куком першої туристичної організації) -1914 рр.; 3-й, етап формування індустрії туризму, 1914-1945 рр.; 4-й, етап монополізації туристичної індустрії, з 1945 р. - до наших днів [18]. Таку періодизацію підтримують автори підручника «Організація туризму» І. Писаревський, С. Погасій, І. Андренко, М. Поколодна, І. Сегеда [19, с. 14-16].

Вважаємо за доцільне уточнити періодизацію вітчизняного правового регулювання туризму, виходячи з мети, суб'єктного складу подорожуючих, їх мотивації, змісту та способу організації. Звідси виокремлюємо початковий торговельний період XVI - XVII ст.; дипломатичний, індивідуальний елітно-оздоровчий та просвітницький туризм XVIII - XIX ст., колективно організовані туристичні поїздки 1890-1917 рр.; радянський період з етапами адміністративної централізації 1917-1950 рр., детальної нормативно-правової регламентації 1950-1980 рр. і лібералізації законодавства про туристичну діяльність в умовах поступового запровадження ринкових принципів і методів господарювання 1980-1991 рр.; період поєднання державного законодавчого регулювання туризму із приватним підприємництвом у сфері туристичної діяльності, від 1991 р., з етапами становлення і початкового розвитку останнього в 1991-1996 рр. та посилення ролі держави із прийняттям Закону України «Про туризм» 1995 р. і Конституції України 28 червня 1996 р.

Нормативно-правова база туристичної діяльності регулюється Конституцією України, спеціальним та загальним законодавством і міжнародно-правовими джерелами. До загального законодавства належать: Цивільний та Господарський кодекси України; Закони України «Про захист прав споживачів», «Про порядок виїзду із України і в'їзду в Україну громадян України», «Про правовий статус іноземних громадян і осіб без громадянства», «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті», «Про страхування», «Про рекламу», «Про державний кордон України», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону культурної спадщини» тощо. Однак, незважаючи на швидкий і прогресивний розвиток нормативно-правової бази сфери туризму, вона потребує переосмислення й оптимізації. Підвищена динамічність туристичного бізнесу в умовах новітньої правозастосовної практики вимагає вдосконалення його правових механізмів, юридичного врегулювання нових форм і видів відносин, що еволюціонують, із їх одночасним узгодженням із галузями цивільного, господарського, адміністративного, податкового, митного й іншого законодавства України, які приводяться до міжнародних стандартів.

Висновки

Правова регламентація туризму в конституціях, загальному та спеціальному законодавстві й міжнародно-правових джерелах стала наслідком тривалого цивілізаційного розвитку неписаного права. Туризм виникає об'єктивно й проявляє галузеву самодостатність, проходячи становлення без державного втручання й упорядкування, але його подальша ефективність залежить від створення рівних правових умов на ринку турпослуг і забезпечення захисту прав учасників, що робить необхідними запровадження відповідних механізмів нормативного регулювання туристичної сфери й встановлення законодавчих приписів для всіх суб'єктів цих правовідносин.

Незбалансованість державної підтримки туризму з комерційною туристичною діяльністю зменшує частку соціального туризму. Слід законодавчо уточнити таку підтримку й гарантувати доступність туризму для дітей, молоді, пенсіонерів, інвалідів та інших малозабезпечених громадян.

Законодавчі приписи про туризм об'єктивно утворили міжгалузевий інститут. їх кодифікація й утворення законодавчого кодифікованого акта визначать галузеву спеціалізацію, що стане вирішальним чинником для підвищення якості й ефективності правового регулювання туристичної сфери.

Подальше узгодження національного законодавства про туризм з європейським вимагає повної уніфікації спеціальної понятійно-правової термінології, орієнтування господарюючих у сфері туризму суб'єктів на суворе дотримання міжнародних стандартів і одночасне зміцнення їх конкурентоздатності, дотримання міжнародних зобов'язань України щодо недискримінації іноземних осіб, створення рівних можливостей провадження туристичної діяльності в Україні та запобігання обмеженням у такій діяльності зарубіжних туристичних компаній на українському ринку турпослуг.

Список використаних джерел