Проблеми децентралізації суб’єктів владних повноважень в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми децентралізації суб'єктів владних повноважень в Україні

Колодій О.М.

Анотації

У межах цієї статті проаналізовано проблемні аспекти та питання, що виникають під час впровадження реформи органів місцевого самоврядування в Україні, розкрито особливості формування об'єднаних територіальних громад, досліджено та надано пропозиції щодо законодавчого врегулювання нормативно-правової бази та інституційної частини забезпечення реалізації реформи територіальної організації влади на засадах децентралізації. Встановлено, що впродовж 2017 р. прийнято низку нормативно-правових актів, що врегулювали проблемні питання процесу формування та розвитку спроможних територіальних громад. Ці кроки надали суттєвої динаміки практичному складнику реформи - формуванню об'єднаних територіальних громад. Водночас існує низка проблемних питань, що потребують вирішення для успішного продовження реформи.

Ключові слова: децентралізація, децентралізація влади, об'єднана територіальна громада, адміністративна реформа, розподіл повноважень.

ПРОБЛЕМЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СУБЪЕКТОВ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В УКРАИНЕ

В рамках данной статьи проанализированы особенности внедрения административной реформы в Украине, что позволило определить динамику процесса децентрализации в Украине, раскрыть особенности формирования объединенных территориальных общин, исследовать нормативно-правовую базу и институциональную часть обеспечения реализации реформы территориальной организации власти на основе децентрализации. Установлено, что в течение 2017 г. принят ряд нормативно-правовых актов, урегулированы проблемные вопросы процесса формирования и развития способных территориальных общин. Эти шаги способствовали существенной динамике практической составляющей реформы - формированию объединенных территориальных общин. Вместе с тем, существует ряд проблемных вопросов, которые требуют решения для успешного продолжения реформы. Определены основные направления и мероприятия по совершенствованию законодательного обеспечения процесса формирования способных территориальных общин, предоставления им экспертно-методической и ресурсной поддержки.

Ключевые слова: децентрализация, децентрализация власти, объединенная территориальная община, административная реформа, распределение полномочий.

THE DECENTRALISATION OF POWER IN UKRAINE: ASPECTS OF CONCERN

Specific aspects of implementation of the administrative reform have been analyzed in this article, which has allowed us to determine dynamics of the decentralization process in Ukraine, describe special aspects of formation of united territorial communities, and study the regulatory framework and institutional part of provision for the reformation of territorial power as organized on a decentralization basis. It has been found, that multiple laws and regulations settling issues of concern related to formation and development of capable territorial communities have been passed in 2017. As a result, the practical element of the reform, i.e. formation of united territorial communities became more dynamic. However, there are some issues of concern that need to be resolved for successful reformation. The main areas and measures were determined to improve the legislative framework for the process offormation of capable territorial communities and more active expert, methodological and resource support thereof.

Key words: decentralization, power decentralization, united territorial community, administrative reform, allocation of authorities

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. На сучасному етапі розвитку України як демократичної правової держави важливу роль відіграє запровадження реформи з децентралізації влади, яка полягає в утвердженні демократичного управління, передачі владних повноважень територіальним органам, забезпеченні широкої участі громадян в управлінні справами держави й суспільства у цілому. Проблема децентралізації нині є досить актуальною та широко обговорюється в наукових колах, експертами та громадськістю. самоврядування місцевий громада

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Часткове розроблення теми знайдено у працях таких дослідників, як: П. Остапенко, Л. Гамбург, В. Гройсман, С. Власенко, А. Мельничук, П. Моргос та інших [7; 8; 9]. Однак поза увагою дослідників залишився розгляд багатьох важливих та проблемних аспектів децентралізації влади в Україні.

Метою статті є аналіз нормативно-правової бази з метою висвітлення проблемних аспектів децентралізації влади в Україні для подальшого їх усунення та забезпечення сталого розвитку України.

Виклад основного матеріалу. Ми живемо в дуже непростий час - час епохальних змін. Держава взяла курс на децентралізацію, що зумовлює реформування органів місцевого самоврядування та територіальної організації влади - фактично повне переформатування діючої системи управління. Для чого потрібна децентралізація? У спадок від Радянського Союзу нам залишилася гіперцентралізована система влади, доведена до абсурду. Чому ми обираємо шлях децентралізації? Тому що європейський і світовий досвід свідчить, що місцеві проблеми можуть ефективно вирішуватись тільки на місцевому рівні. Держава ніколи не дійде до проблем кожного села чи міста, кожної вулиці чи двору. Всі постсоціалістичні країни Центрально-Східної Європи пройшли шлях децентралізації. Всі вони від цього отримали величезний поштовх для свого розвитку.

У зв'язку з цим на цьому етапі розвитку України однією із провідних реформ є децентралізація влади. Системним підґрунтям її запровадження стала затверджена Кабінетом Міністрів України 01 квітня 2014 року "Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні", яка напряму підтверджує європейський напрям розвитку України [8]. На шляху до Європейської інтеграції Україна виконала значний обсяг взятих на себе зобов'язань, зокрема в частині реформування законодавства та адаптації його до acguis ЄС. Серед масиву законів, прийнятих останнім часом, окремим блоком є закони, що суттєво змінюють баланс повноважень між центральними та місцевими органами влади. Разом з тим, ціла низка нормативно-правових актів "випадають" із цілісної та логічної децентралізаційної низки законів, а деякі із них, навпаки, централізують владу та закріплюють перенесення прийняття важливих для регіонів рішень до столиці, на рівень центральних органів влади.

Для конкретизації зазначених проблем для початку пропонуємо розглянути положення законодавчих актів щодо впровадження "бюджетної децентралізації". Проектом змін до Бюджетного кодексу України та Законом України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" (зареєстровано у Верховній Раді України за № 7000 від 15.09.17 р.) [17] передбачається передача на фінансування з місцевих бюджетів додаткових повноважень, але без передачі відповідного фінансового ресурсу. Так, проект змін до Бюджетного кодексу України перекладає фінансування гарантованих державою пільг з оплати, наприклад, житлово-комунальних послуг на місцеві бюджети, але місцеві ради рішень про надання таких пільг не приймали. Крім того, у такий спосіб "децентралізована" і частина закладів вищої освіти, фінансування яких тепер буде здійснюватися не державою, а місцевими радами. Також урядовцями пропонується провести таку "децентралізацію" й у системі освіти. У 2018 році в загальноосвітніх школах заробітну платню вчителям буде сплачувати держава, а технічним працівникам шкіл та комунальні послуги - місцеві ради.

Намагання передати на місцеві ради додаткові повноваження - це додаткове фінансове навантаження, яке обмежує їх платоспроможність у реалізації заходів розвитку й оновлення матеріально-технічної бази закладів бюджетної сфери, заходів з енергозбереження, забезпечення належного та безпечного функціонування об'єктів житлово-комунальної сфери і транспорту у населених пунктах області. Саме тому згідно зі ст. 142 Конституції України [12] необхідно забезпечити передачу відповідним місцевим радам не тільки додаткових повноважень, а й фінансового ресурсу на їх виконання з метою якісного надання послуг та забезпечення соціальних гарантій.

Крім того, у цьому дослідженні звертаємо увагу на положення Закону України від 01.07.14 р. № 1555-УП "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" [12], який встановлює правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб'єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції. Дія цього Закону розповсюджується як на державні органи виконавчої влади, так і на органи місцевого самоврядування всіх рівнів (а це більше 10 тис. місцевих рад та близько 500 районних державних адміністрацій), і зачіпає права територіальних громад у частині свободи прийняття рішень з питань соціально-економічного розвитку територій. Єдиним уповноваженим органом щодо збирання та проведення аналізу інформації про державну допомогу визначено не територіальні підрозділи, а центральний апарат Антимонопольного комітету України. Встановлений Законом двомісячний термін розгляду повідомлень та заяв від надавачів державної допомоги суперечить положенням Конституції України, Бюджетного кодексу України, Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" [13; 14; 15] та державній політиці, спрямованій на децентралізацію, що закріплено в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Негативним фактором є те, що в процесі впровадження цієї реформи органи місцевого самоврядування стикаються з випадками централізації повноважень. Так, Порядок прийняття регуляторних актів органами місцевого самоврядування передбачає, що місцева рада готує висновок щодо регуляторного впливу внесеного нею проекту регуляторного акта, який після оприлюднення подається до уповноваженого органу, яким визначено знову не територіальні підрозділи, а центральний апарат Державної регуляторної служби України для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики. Тобто центральний орган виконавчої влади залишає за собою право опосередкованого контролю за регуляторною діяльністю місцевих рад.

На нашу думку, не можуть бути свідченням децентралізаційних підходів і підготовлені законопроекти під час пропонованої медичної реформи. Так, Законопроект "Про державні фінансові гарантії забезпечення населення необхідною медичною допомогою, лікарськими засобами та послугами системи громадського здоров'я" [15] передбачає створення Національної закупівельної агенції, що уповноважена Кабінетом Міністрів України здійснювати вибір постачальників послуг і фінансування відповідних договорів. Вона має стати посередником між державою і медичними закладами, лікарями, тобто виникає конструктивна неузгодженість цього законопроекту із Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, оскільки згідно із положенням законопроекту комунальні лікарні належать територіальним громадам, а право розпорядження коштами передається центральному органу виконавчої влади.

Крім того, варто зазначити, що згідно із Законом України від 16.04.09 р. № 1275-УІ "Про асоціації органів місцевого самоврядування" [18] необхідно проводити попередні консультації центральних органів виконавчої влади із всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування щодо: проекту закону про Державний бюджет України, положень підзаконних актів, що стосуються бюджетного процесу; пропозицій про введення в дію або внесення змін до законодавства про місцеві бюджети та міжбюджетні відносини; проектів загальнодержавних програм, що стосуються розвитку регіонів; проектів державних соціальних програм, реалізація яких покладається на органи місцевого самоврядування тощо.

За три роки, що триває процес децентралізації, прийнято низку необхідних законів, виконання яких і забезпечило досягнення перших успіхів, а саме:

— прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо добровільного приєднання територіальних громад". Законом запроваджено порядок добровільного приєднання до вже створеної ОТГ, уточнено вимоги щодо визнання ОТГ спроможною. Закон має посприяти формуванню ОТГ відповідно до затверджених Перспективних планів, оскільки передбачає, що у разі відмови ради ОТГ у наданні згоди на приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої громади спроможною;

— прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів". Законом запроваджено механізм для створення ОТГ, до складу якої увійшли територіальні громади сусідніх адміністративних районів та можливість створення ОТГ, центром якої є місто обласного значення, визначено порядок призначення перших місцевих виборів у таких ОТГ;

— прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища". Законом удосконалено функціонування інституту старост в ОТГ, уточнено правовий статус старости, визначено його повноваження та форми підзвітності і відповідальності перед громадою та місцевою радою відповідної ОТГ. Законом визначено поняття старостинського округу шляхом внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування";

-- прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо набуття повноважень сільських, селищних, міських голів", яким внесено зміни до законів України "Про місцеве самоврядування" та "Про місцеві вибори" щодо унормування питання набуття повноважень сільського, селищного, міського голови.

Однак вважаю, що найважливішу крапку на нинішньому етапі законодавчих змін щодо процесу децентралізації влади парламент поставив 14 березня 2017 р., коли прийняв проект Закону № 5520 - про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів.

Низка провідних громадських та міжнародних організацій, що допомагають у впровадженні процесу децентралізації, вважають, що після ухвалення вказаного важливого законопроекту процес децентралізації в Україні матиме лавиноподібний темп, оскільки станом на кінець 2017 року більш ніж 70 об'єднаних територіальних громад не могли провести перші вибори у зв'язку з утворенням їх за рахунок меж декількох суміжних районів.

Разом з тим, частина експертів вважають, що, як і будь-який процес, процес законодавчого забезпечення децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування у подальшому також потребуватиме новацій, які відповідатимуть сучасним викликам.

На думку аналітиків і представників громадськості, одним із таких майбутніх юридичних завдань має стати вирішення питання щодо реформування адміністративного устрою країни. Фахівці зазначають, що завдяки швидким темпам децентралізації у 2016 - на початку 2017 р. у деяких районах держави всі або майже всі населені пункти створили об'єднані територіальні громади. Тому склалася ситуація практичного двовладдя: основні владні повноваження перейшли до керівників нових адміністративних утворень, але і районна влада в особі районних рад та районних державних адміністрацій продовжує працювати. Вважаю, що це дуже ускладнює процес управління, призводить до дублювання, гальмування, а часто й банального саботажу реформ районними структурами. Вирішити це питання може укрупнення теперішніх районів. Крім того, гострим та болючим питанням є вирішення та розподіл сфер повноважень та відповідальності районної влади.

Таку думку поділяють і деякі парламентарі. Так, народний депутат України С. Власенко вважає, що з прийняттям законопроекту № 5520 Верховна Рада зробила перший крок до зміни адміністративного устрою України [19]. Адже система районів, створена за радянських часів, не відповідає сучасним потребам держави. Крім того, парламентар наголошує, що реформа місцевого самоврядування має бути підкріплена законодавчо Конституцією України: "У Конституції сказано, що умови місцевого самоврядування формуються, виходячи з адміністративного устрою. А ми сьогодні фактично робимо навпаки - формуємо низинний рівень. Все має завершитися змінами до Конституції і прийняттям закону про адміністративно-територіальний устрій і наведенням ладу у цих питаннях".

При цьому голова Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанська комісія) Д. Букіккіо вважає, що переданий на розгляд до парламенту проект змін до Конституції України в ситуації, що склалася, зберігає баланс повноважень між органами влади в Україні. За його словами, у середньо- і довгостроковій перспективі Венеціанська комісія виступає за зміцнення повноважень Кабінету Міністрів України, який є підзвітним парламенту. "Тим не менше, нинішня кризова ситуація - це не найкращий момент для таких змін. Право Президента призупиняти, підкреслю, не припиняти, а призупиняти повноваження органів місцевого самоврядування, якщо ці органи здійснюють дії, які не відповідають Конституції України, або загрожують суверенітету, територіальній цілісності, національній безпеці країни, це відповідь на те, що останнім часом відбулося в Україні", - зазначив він. На думку глави Венеціанської комісії, цілком легітимно віддати це право Президенту України, який відповідно до Конституції України є гарантом державного суверенітету й територіальної цілісності України. "У нашому висновку ми наполягали на тому, що до ухвалення рішення Конституційним Судом має бути саме призупинення рішення, а не його повне припинення, і суд у такому разі зобов'язаний діяти швидко", - пояснює Д. Букіккіо [20].

До того ж необхідною умовою юридичного забезпечення процесу децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування має стати ухвалення якісних місцевих нормативно-правових актів, які чітко регламентуватимуть усі відповідні процедури, надаючи територіальним громадам і їх керівництву реальні важелі впливу для представництва і захисту інтересів своїх округів. Насамперед, фахівці говорять про Статут територіальної громади, Положення про старосту, Регламенти місцевої ради та її виконавчих органів.

Загалом, навіть враховуючи всі висловлені зауваження, представники влади, громадськості і міжнародних партнерів схвально оцінили законодавчі зміни для продовження процесу децентралізації влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Додатково вважаємо за необхідне акцентувати увагу на одному з найважливіших чинників децентралізаційного процесу - фінансово-податковому. Потрібно наголосити, що адміністративно-територіальні реформи необхідно проводити разом із муніципальною реформою, яка буде передбачати урегулювання питань, пов'язаних з утворенням, перетворенням та ліквідацією територіальних громад. У процесі проведення муніципальних реформ виникають нові суб'єкти між- бюджетних відносин, а разом із ними постають питання надання суспільних послуг і джерел їх фінансування. В Україні систему фінансового вирівнювання потрібно розглядати разом із податковими реформами. Податкова реформа має бути спрямована на стабілізацію місцевих і загальнодержавних податків та зборів, ефективний механізм їх стягнення, справедливий розподіл податкового навантаження між регіонами. Зміни в Податковому кодексі мають бути взаємопов'язані і враховані в окремих положеннях Бюджетного кодексу. Фіскальна децентралізація включає політичний, економічний та інституційний аспекти організації міжбюджетних відносин. Завдяки фіскальній децентралізації місцеві органи влади отримають автономію та матимуть взаємозв'язок між системою управління і населенням, відбуватиметься процес публічного управління. Фіскальна децентралізація дає змогу перерозподілити фінансові ресурси між бюджетами, сприяє вирівнюванню фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць. Ми вважаємо, що, по-перше, наявна система міжбюджетних відносин не відповідає сучасним вимогам, тому вона потребує подальшого реформування. Основними вимогами до системи міжбюджетних відносин є:

- обсяги трансфертних платежів окремих територіальних одиниць мають враховувати декілька індикаторів, які відображають реальні доходи і обґрунтовані видатки;

- базова дотація має сприяти фіскальній спроможності місцевих бюджетів;

- обсяг трансфертів має відповідати фінансовому забезпеченню макроекономічної фінансової стабільності регіону та сприяти його економічному зростанню.

По-друге, система міжбюджетних трансфертів має стимулювати місцеві органи влади формувати власні доходи у місцевих бюджетах.

По-третє, трансфертна система має забезпечувати покриття вертикальних і горизонтальних дисбалансів.

Висновки і перспективи подальших досліджень

У процесі проведеного дослідження нами встановлено, що Україна визначила європейський шлях розвитку, вона має впроваджувати в життя демократичні принципи суспільно-економічного розвитку держави, підвищувати рівень життя громадян, сприяти впровадженню всіх європейських цінностей, а це можливо за умови децентралізації. Так, на цьому етапі проведення децентралізаційної реформи виникли певні недоліки, які перешкоджають якісному проведенню в Україні децентралізації влади та адаптації законів та інших нормативно- правових актів до acguis ЄС. На підставі цього і з метою адаптації національного законодавства до європейських стандартів, у рамках реалізації Угоди про асоціацію з ЄС, необхідно усунути всі протиріччя, зокрема з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування, та забезпечити неухильне дотримання положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Список літератури

1. Мельничук А., Остапенко П. Децентралізація влади: реформа №1 (аналітичні записки) К.: ЦОП "Глобус" ФОП Кравченко Я.О. 2016. 35 с.

2. Енциклопедія державного управління: у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; наук.- ред. колегія: Ю.В. Ковбасюк (голова) та ін. К.: НАДУ, 2011. Т 8: Публічне врядування / наук. ред. кол.: В.С. Загорський (голова), С.О. Телешун (співголова) та ін. 2011. 630 с.

3. Децентралізація дає можливості: глосарій. URL: http://decentralization.gov.ua/glossary.

4. Гамбург Л.С. Теоретичні питання децентралізації державної влади в системі публічної влади унітарної держави. Вісник Запорізького національного університету. 2014. № 4 (І). С. 134-145. URL: http://law. journalsofznu.zp.ua/archive/visnik-4-2014-1/20.pdf.

5. Форостяна С.В. Реформування місцевого самоврядування в Україні в сучасних умовах. Сучасні проблеми державного та муніципального управління: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (03.04.2015) / за заг. ред. О. І. Дація, В.Д. Бакуменка, Т В. Іванової. К.: Академія муніципального управління, у 2-х частинах, Ч. 2, 2015. С. 73-75.

6. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. / Офіційний портал Верховної Ради України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.

7. Про першочергові заходи з розвитку місцевого самоврядування в Україні на 2017 рік: Указ Президента України від 07.12.2016 р. № 545/2016. / Офіційний портал Верховної Ради України URL: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/545/2016.

8. Деякі питання реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2016 р. № 688-р. / Урядовий портал. URL: http://www.kmu.gov.ua/control/ru/cardnpd?docid=249350402.

9. Про затвердження середньострокового плану пріоритетних дій Уряду до 2020 року та плану пріоритетних дій ряду на 2017 рік: розпорядження Кабінету Міністрів України від 3 квітня 2017 р. № 275-р. / Урядовий портал. URL: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=249935442.

10. Децентралізація на власному досвіді: в яких регіонах найбільш позитивно оцінюють реформу? / Сайт Національної ради реформ. URL: http://reforms.in.ua/ua/novyna/decentralizaciya-na-vlasnomu-dosvidi- v-yakyh-regionah-naybilshpozytyvno-ocinyuyut-reformu.

11. Децентралізація та реформа місцевого самоврядування: результати другої хвилі соціологічного опитування. Київський міжнародний інститут соціології. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/ uploads/2016/12/Analitychnyi.

12. Закону України від 01.07.14 р. № 1555-VII "Про державну допомогу суб'єктам господарювання". URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1555-18/print.

13. Конституція України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

14. Бюджетний кодекс України. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/print.

15. Закон України від 21.05.97р. №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні". URL: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80.

16. Законопроект "Про державні фінансові гарантії забезпечення населення необхідною медичною допомогою, лікарськими засобами та послугами системи громадського здоров'я". URL: http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61693.

17. Проект Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" (зареєстровано у Верховній Раді України за № 7000 від 15.09.17 р.). URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62551.

18. Закон України від 16.04.09 р. № 1275-УІ "Про асоціації органів місцевого самоврядування". URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1275-17.

19. Сайт Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики на місцевого самоврядування. URL: http://komsamovr.rada.gov.ua.

Размещено на Allbest.ru