Правовые основы возникновения и развития института неправительственных организаций в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы возникновения и развития института неправительственных организаций в России

Наличие в государстве неправительственных организаций, их свободное функционирование и развитие, а также активная роль в политико-правовой жизни страны являются важными показателями действия демократического режима. Российская Федерация, определив для себя демократический путь развития и закрепив его в Основном законе страны, неизбежно связала свое будущее со становлением и деятельностью института неправительственных организаций.

Ключевой особенностью неправительственных организаций (НПО) является относительная независимость их деятельности от публичной власти. Таким образом единственным регулятором, определяющим основы функционирования НПО, выступает законодательная база.

В отличие от НПО европейских государств и США, которые имеют определенные наработки в формировании демократических ценностей и институтов, неправительственные организации в России находятся на начальном этапе своего развития. По мнению политиков, ученых и общественных деятелей, определяющими факторами в данном случае являются не только экономические (в том числе вопрос финансирования НПО) [6], но и уровень правовой культуры и сознания населения [8], особенности развития гражданского общества в целом и неправительственного сектора как социально-политического института в частности [4; 5].

В данной статье автор ставит перед собой задачу проанализировать основные этапы политико-правовых изменений в регулировании деятельности неправительственных организаций - одного из важнейших институтов становления демократии в Российской Федерации.

Автор полагает, что Российскую Федерацию можно отнести к списку стран (наряду с такими государствами постсоветского пространства, как Беларусь, Узбекистан, Туркменистан) [3, с. 343], в которых деятельность НПО достаточно жестко контролируется со стороны государства. Однако нельзя не отметить, что законодательная база, регулирующая деятельность НПО, как российских, так и западных, но функционирующих на территории России, находится на начальном этапе своего формирования.

Процесс создания законодательной базы, регламентирующей деятельность неправительственных организаций в России, можно условно разделить два этапа.

Первый этап - 1990-е гг. - 2005 г. На протяжении данного периода происходило организационно-правовое оформления неправительственных организаций с преобладанием либерального подхода со стороны государства к данному социально-политическому институту.

В 1990-е гг. Россия переживала тяжелый переходный период, сопровождавшийся существенными изменениями, которые коснулись всех сфер общественной жизни. Этот переломный этап сопровождался дефицитом в государственном управлении, слабостью демократических институтов, частичной нефункциональностью правовой системы, а также ростом криминогенной напряженности, коррупции, миграционных потоков и изменениями в этническом и религиозном составе населения. С учетом обозначенных особенностей социально-экономических и политических процессов в России, неправительственные организации не просто возникли как уникальное для страны явление, но и заняли определенную нишу, отстаивая интересы граждан по различным острым социальным проблемам.

На данном этапе, особенно начиная со второй половины 1990-х гг., на развитие сектора НПО значительное влияние оказывал международный опыт и взаимодействие с зарубежными партнерами. Организационное же становление неправительственных организаций состояло в том числе в принятии Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Второй этап - с 2006 г. по настоящее время. Данный этап характеризуется постепенным ужесточением законодательства в отношении НПО и поддержкой организаций, имеющих социально ориентированную направленность.

На фоне волны «цветных революций», прошедших в ряде постсоветских стран при деятельном участии в этом процессе неправительственных организаций, имеющих финансовую поддержку из-за рубежа, в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект, а в последствии был принят закон об ужесточении государственного контроля в отношении неправительственных организаций (Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»). Органически связанным с ним продолжением стал Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» [13].

Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” значительно ограничил возможности иностранного партнерства и финансирования российских институтов гражданского общества и сделал возможным вмешательство государства в работу сектора НПО. Указанный Закон содержит требования о подробной отчетности российских организаций относительно использования зарубежных средств. При этом Закон предоставил компетентным должностным лицам возможность запретить предоставление средств определенным российским организациям от иностранных партнеров или реализацию тот или иной программы или проекта, при наличии угрозы конституционному строю, территориальной целостности, общественному здоровью и морали и правам третьих лиц [10].

Государственный Департамент США не замедлил прореагировать на данный законопроект, в ультимативном тоне выразив требование о немедленной приостановке принятия данных поправок. При этом Госдепартамент однозначно обозначил, что от решения по данным поправкам будет зависеть позиция США относительно торгово-политических отношений с Россией.

Отрицательная реакция была выражена и непосредственно неправительственными организациями. Так, 15 правозащитных организаций подготовили доклад “Первый год применения нового российского законодательства об НКО”, который был представлен в рамках Конференции при Совете Европы в Страсбурге в апреле 2007 г. Авторами доклада была высказана позиция о необходимости срочного внесения поправок в Закон об НКО. В частности, по мнению докладчиков, требуется определить закрытый перечень причин отказа в государственной регистрации, снизить объем отчетности, а также ограничить полномочия чиновников в вопросе вмешательства в деятельность НПО. Особенно возмутила представителей общественных организаций возможность должностных лиц “запрашивать документы, касающиеся деталей управления организацией”, а также присутствовать на всех совещаниях, в том числе, к примеру, в экологических организациях при планировании акции протеста. Проверку организаций на соответствие заявленным в уставе целям авторы доклада сочли неуместной и нецелесообразной, поскольку уставные цели многих специализированных организаций могут быть непонятны чиновникам. Также был подготовлен доклад сотрудников экономического факультета МГУ и Высшей школы экономики, ИНП “Общественный договор” и Институтом гражданского анализа «Экономические последствия нового законодательства об НПО». Согласно положениям доклада, всего российскими НКО на подготовку отчета за один год было потрачено до 7,3 млрд. руб., что составило около 3% расходов. Даже если на ознакомление с работой каждой организации должностные лица будут тратить 30 - 60 минут, 140 сотрудникам понадобится на это год [2].

Однако, несмотря на резкую критику со стороны США и неправительственных организаций, действующих в России, смены политико-правового курса государства в отношении неправительственного сектора не произошло.

В условиях стабилизации обстановки на постсоветском пространстве по инициативе Президента РФ в 2009 - 2010 гг. был принят ряд поправок в законодательство о деятельности НПО. Так, 3 июля 2009 г. был принят Федеральный закон N 170-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях” [11], согласно положениям которого был упрощен процесс регистрация и сдачи отчетности неправительственных организаций.

Основания для отказа в государственной регистрации в основном не претерпели изменений. К примеру, незаконными на территории России остаются те иностранные неправительственные организации, цели деятельности которых противоречат Конституции РФ и российскому законодательству, а также несут в себе угрозу суверенитету, территориальной целостности России. Однако закрепление получило дополнительное основание для отказа в регистрации - недостоверность сведений в представленных документах.

Упрощенный порядок отчетности был введен законопроектом для организаций, не имеющих иностранного финансирования, иностранных учредителей, и в случае, если “поступления имущества и денежных средств таких некоммерческих организаций в течение года составили менее 3 млн. руб.”. Такие организации вправе просто обозначить результаты своей деятельности. Возможная частота проверок некоммерческих организаций была снижена с одного раза в год, до одного раза в три года.

Представителями общественных организаций России, в числе которых М. Слободская (Институт проблем гражданского общества), М. Каннабих (“Фонд помощи заключенным”), Н. Ларионова (“Союз социальной защиты детей”), М. Медведева (экологическое движение “Зеленая планета”) и др., принятый Закон был оценен положительно. При этом представители особо отметили, что предлагаемые законопроектом изменения предоставляют возможность осуществления деятельности не только крупным, но и “малым” некоммерческим организациям [7].

Наконец, 5 апреля 2010 г. в Российской Федерации был принят Федеральный закон N 40-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций” [12]. Основная идея Закона заключается в том, что из числа всех действующих неправительственных организаций будут выделены “социально ориентированные”, т.е. деятельность которых направлена на социальную поддержку и защиту граждан, в том числе помощь пострадавшим от стихийных бедствий и социальных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам, благотворительную юридическую помощь и т.п. Такие организации (за исключением политических и религиозных) в соответствии с законом могут претендовать на существенные налоговые льготы, предоставление в пользование государственной и муниципальной собственности, информационную поддержку, консультирование, помощь в подготовке кадров и др. [1].

В рамках практических мероприятий, направленных на поддержку социально ориентированных организаций, в том числе в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. N 713 “О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям”, Минэкономразвития России был проведен конкурс между субъектами РФ. В конкурсе приняли участие 69 субъектов Российской Федерации. По итогам заседания Координационного совета по государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций 49 субъектов РФ получили субсидии из федерального бюджета. Наибольшую субсидию выделили Санкт-Петербургу, ее размер составил 44 817 тыс. руб. [9].

Наряду с этим отдельные социально ориентированные НКО по всей России принимают участие в ежегодных конкурсах поддержки программ из федерального бюджета. Цель таких конкурсов - стимулировать регионы, в которых еще не разработаны программы поддержки социально ориентированного неправительственного сектора. Таким образом, вслед за изменением федерального законодательства в отношении НКО подобные перемены должны произойти сначала на региональных уровнях, а затем и на уровнях муниципалитетов.

На основании проведенного анализа политико-правовых основ функционирования неправительственных организаций в Российской Федерации можно сделать вывод о том, что отношение государства к НПО на протяжении последних двадцати лет претерпевало существенные изменения - от либерализации в 1990-е гг. к ужесточению контроля над деятельностью НПО с 2006 г. и переориентации в сторону поддержки социально ориентированных организаций. Важно отметить тщательность подхода государства к дальнейшим возможным сценариям развития, связанным с функционированием в нашей стране неправительственного сектора, заблаговременно устраняя с политической сцены политические НПО (так называемые иностранные агенты) и поддерживая организации социальной направленности. Кроме того, с 2006 г. в системе российского права наблюдаются качественные изменения, связанные с разработкой, принятием и совершенствованием законов, регламентирующих не только процесс создания, но и дальнейшее функционирование неправительственного сектора в России.

Библиографический список

неправительственный государство законодательство

1. Володин В.К. Госдума рассмотрела проект закона о социально ориентированных НКО // URL: https://pravo.ru (дата обращения: 21.03.2017).

2. Корня А. Дорогая отчетность // Ведомости. 17.04.2007.

3. Матвеева Е.В. Межуровневые взаимодействия в общественной, государственной и мировой экологической политике: Дис. … д.полит.н.: 23.00.02. Саратов, 2012.

4. Матвеева Е.В. Неофициальная сторона деятельности неправительственных экологических организаций // Вестник ПАГС. 2011. N 1.

5. Матвеева Е.В. Институциональное и технологическое измерения в функционировании экологических организаций // Аспирантский вестник Поволжья. 2011. N 7 - 8.

6. Мерсиянова И.В. Влияние финансирования российских НКО на оценку их работы и экономического положения // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 3.

7. Никитин Я. Руководители общественных организаций рассказали “РГ” о том, как президентские поправки скажутся на жизни НКО // Российская газета. 26.06.2009.

8. Осипов М.Ю. Роль некоммерческих организаций в формировании правосознания и правовой культуры граждан // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 1.

9. Протокол N 49-ОФ от 31.05.2013 заседания Координационного совета по государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций (со списком субъектов Российской Федерации победителей конкурса и распределением между ними субсидий из федерального бюджета) // URL: http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 18.03.2017).

10. Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” // Российская газета. 17.01.2006.

11. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 170-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях” // Российская газета. 22.07.2009.

12. Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций” // Российская газета. 07.04.2010.

13. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента” // “Российская газета”, N 166, 23.07.2012.

Размещено на Allbest.ru