Размещено на http://www.allbest.ru/

Академія адвокатури України

Особливості цивільно-правового обороту облігацій місцевих позик

О.О. Федоришин, викладач кафедри цивільного,

господарського права та процесу

Анотації

Стаття присвячена дослідженню питань правового регулювання та обороту облігацій місцевих позик. Досліджується розвиток інституту облігацій місцевих позик на території України. Визначаються пропозиції по вдосконаленню механізмів їх обігу. Обґрунтовується необхідність прийняття нового закону, який би комплексно врегульовував питання випуску та обороту таких цінних паперів. Пропонується надати право випуску облігацій місцевих позик усім органам місцевої влади, встановивши при цьому деякі обмеження щодо суми випуску. Вказується на доцільності встановлення альтернативних розрахунків із власниками облігацій, у разі порушення емітентом взятих на себе зобов'язань, шляхом зарахування непогашеної частини зобов'язань емітентом в рахунок платежів по місцевим податкам та зборам у поточних та майбутніх періодах або шляхом забезпечення виконання зобов'язань майбутніми платежами за послуги, що надаватимуться завдяки реалізації соціально-економічних проектів, що фінансуються за рахунок випуску облігацій.

Ключові слова: цінні папери; облігації; емітент; власник облігацій; місцеві позики

Статья посвящена исследованию вопросов правового регулирования и оборота облигаций местных займов. Исследуется развитие института облигаций местных займов на территории Украины. Определяются предложения по совершенствованию механизмов их обращения. Обосновывается необходимость принятия нового закона, который бы комплексно регулировал вопросы выпуска и обращения таких ценных бумаг. Предлагается предоставить право выпуска облигаций местных займов всем органам местной власти, установив при этом некоторые ограничения относительно суммы выпуска. Указывается на целесообразность установления альтернативных расчетов с владельцами облигаций. В случае нарушения эмитентом взятых на себя обязательств, предлагается производить зачисления непогашенной части обязательств эмитента в счет платежей по местным налогам и сборам в текущих и будущих периодах или путем обеспечения выполнения обязательств будущими платежами за услуги, которые будут предоставляться благодаря реализации социально-экономических проектов, финансируемых за счет выпуска облигаций.

Ключевые слова: ценные бумаги; облигации; эмитент; собственник облигаций; местные займы

The article is dedicated to the research of legal regulation and civil turn of municipal bonds. The author has researched the development of the institution of local bonds on the territory of Ukraine. Proposals are made to improve the mechanisms of bonds turn. There is the necessity of the new law which would comprehensively regulate the issuance and circulation of such securities. It is proposed to grant the right to all local authorities to issue local bonds, setting some restrictions on the amount of the issuance.

It is desired to establish alternative payment to bondholders. In case of violation by the issuer its commitments, it is proposed to enroll the outstanding part of the Issuer's obligations in respect of payments under local taxes and fees in the current and future periods, or by providing the implementation of commitments of future payments for services that will be provided due to realization of social and economic projects funded through the issuance of bonds.

Key words: securities; bonds; issuer; bondholder; local loans

Основний зміст дослідження

Випуск облігацій місцевими органами влади у багатьох країнах світу є запорукою ефективного функціонування механізму залучення додаткових фінансових ресурсів до місцевих бюджетів.

Вітчизняна практика в цьому плані поки що має суттєві недоліки, що пов'язані або із законодавчими прогалинами у цій сфері, або із негативним досвідом попередніх випусків облігацій в окремих містах, які підірвали довіру до даного виду цінних паперів у потенційних інвесторів.

Дослідженню питань випуску та обороту облігацій місцевих позик присвячені праці таких вчених як: Г. Берадзе, А.В. Габова, С.В. Глущенка, І.Б. Заверухи, М.І. Назарчука, О. Савенка, Р.В. Рака, Л.В. Фокши, В.Л. Яроцького та інших.

Водночас, необхідність пошуку способів залучення інвестицій для реалізації різноманітних соціально-економічних програм в регіонах, обумовлює потребу перегляду існуючих форм врегулювання відносин на рівні місцевих запозичень та визначення на основі цього пропозицій щодо підвищення ефективності дії механізмів правового врегулювання.

Метою цієї статті є проведення історичного аналізу розвитку інституту облігацій місцевих позик на території України та розроблення на основі цього рекомендацій щодо вдосконалення питань їх випуску та обороту.

Усталеною позицією в світовій практиці є те, що залучення муніципальних облігацій, як форма муніципальної позики, обходиться набагато дешевше органам місцевої влади, ніж кредит у комерційних банках, за рахунок наданих за цими цінними паперами податкових пільг [1, 81].

Облігації місцевих позик представляють собою привабливий інститут для органів місцевого самоврядування, завдяки якому вони отримують можливість самостійно вирішувати поточні проблеми шляхом забезпечення додаткового фінансування програм, які є визначальними для того чи іншого регіону.

Як стверджує М.І. Назарчук "ринки облігацій муніципальних і регіональних позик є значними сегментами національних фондових ринків не тільки в США, інших розвинутих країнах, але й у Росії. Досвід Росії свідчить, що облігації регіональних позик привабливі для інвесторів" [2].

В літературі становлення та розвиток системи запозичень місцевими органами влади в нашій країні пов'язують із ратифікацією Україною у 1997 році "Європейської хартії місцевого самоврядування", внаслідок чого муніципалітети отримали доступ на зовнішні і внутрішні ринки позичкового капіталу [3, 266].

Втім, слід відмітити, що проведення перших випусків облігацій місцевих позик було проведено ще до підписання Україною наведеної Хартії.

Так, перші місцеві облігаційні позики в містах України було здійснено у 1995 році. На залучені кошти було збудовано житло для мешканців міст Києва, Комсомольска (Дніпропетровська обл.), Черкас [3, 266-267].

Характерним є те, що проведення таких випусків проводилося в умовах слабкого нормативного врегулювання таких відносин.

Спеціального акту, який би врегульовував відносини щодо випуску облігацій місцевих позик на внутрішньому ринку країни чинне на той час законодавство не мало. Положення щодо проведення емісії таких цінних паперів врегульовувалися різними актами законодавства, основним з яких був Закон "Про цінні папери та фондову біржу".

Статтею 3 вказаного Закону було передбачено, що одним із видів цінних паперів, які можуть випускатися і обертатися на території нашої держави є облігації місцевих позик. Єдиною формою випуску облігацій місцевих позик було передбачено облігації на пред'явника. Рішення про випуск облігацій місцевих позик приймалося місцевими Радами народних депутатів, повноваження яких встановлювалися Законом "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування".

Тобто головним документом, яким регулювалися умови випуску облігацій було рішення відповідної місцевої ради.

Особливістю вищезгаданих нормативних актів стала відсутність будь-якої градації щодо виду рад народних депутатів, яким надавалися права на випуск облігацій.

У статті 23 Закону "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" сільським, селищнимта міським Радам народних депутатів надавалися однакові права щодо видачі позики з метою сприяння соціально-економічному розвитку території [4]. Це означає, що право на набуття статусу емітента облігацій місцевих позик на той період мала будь-яка рада народних депутатів (сільська, селищна та міська).

Позитивним аспектом стало також відображення в ст.38 наведеного Закону принципу добровільності оголошення місцевих позик, що з урахуванням негативного історичного досвіду у часи СРСР щодо проведення розрахунків із власниками, відігравало одну із головних ролей у розвитку цього виду цінних паперів.

Ще однією особливістю законодавства в перші роки незалежності України було те, що жодних застережень стосовно визначення Автономної Республіки Крим (АРК) в особі її уповноважених органів в якості емітента облігацій місцевих позик, Закон "Про цінні папери та фондову біржу" не містив. Таким чином, на відміну від діючого законодавства, реалізація прав на випуск облігацій в АРК здійснювалася так само як і в інших областях України через повноваження місцевих рад народних депутатів.

У 1995 році до Закону "Про бюджетну систему України" були внесені зміни якими у 1995 році було дозволено до складів доходів органів місцевого самоврядування відносити надходження від внутрішніх позик, що проводяться за рішенням відповідних рад народних депутатів, згідно із законами України. [5]

Як відзначає С. Варфоломєєв "за даними Міністерства фінансів України, у 1995-1997 роках рішення про випуск місцевих позик були прийняті міськими радами 11 міст України (здійснені в 10 містах). Планувалося залучити в місцеві бюджети 400 млн. грн. Але реально від розміщення позик було отримано лише 220 млн. грн." [6].

Поступовий розвиток ринку облігацій місцевих позик вже у 1998 році був дискредитований з початком фінансово-економічної кризи в країні. Найбільш помітно це відобразилося на випуску облігацій внутрішніх позик Одеської міської ради, коли емітент на момент погашення облігацій заявив про свою неплатоспроможність, що призвело до міжнародного скандалу, оскільки більша частина облігацій була придбана іноземними інвесторами. Це обумовило законодавче впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що провадяться органами місцевого самоврядування [7, 90].

18 червня 1998 року Президентом України постановлено Указ [8] у відповідності до якого визначено, що випуск облігацій внутрішньої місцевої позики та інформація про випуск підлягають обов'язковій реєстрації в ДКЦПФР. Крім того, було запроваджено обов'язкове погодження Міністерством фінансів України будь-яких випусків облігацій внутрішніх місцевих позик.

Практичні наслідки застосування положень Указу проявилися у фактичному призупиненні проведення майже всіх облігаційних позик органами місцевої влади України за виключенням короткострокових (до 3 місяців) позичок на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету [9].

З червня 1999 року Законом "Про внесення змін до Закону України "Про цінні папери і фондову біржу"" внесено зміни якими слова "Рад народних депутатів" замінено словом "рад" [10]. Таким чином, встановлено, що рішення про випуск облігацій внутрішніх і місцевих позик приймається відповідно Кабінетом Міністрів України і місцевими радами.

З прийняттям у 2001 році Бюджетного кодексу України було окреслено нове коло суб'єктів, які отримали право здійснювати внутрішні запозичення, в т. ч. у вигляді випусків облігацій внутрішніх місцевих позик.

облігація місцева позика правове регулювання

З цього приводу І.Б. Заверуха вказує на те, що "з набуттям чинності Бюджетного кодексу України виникла деяка невідповідність із законодавством про місцеве самоврядування, зокрема в частині визначення суб'єктного складу відносин у сфері місцевих запозичень та їхніх базових принципів" [11].

Носіями права на випуск облігацій місцевих позик стали представницький орган Автономної Республіки Крим - Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради. Не зважаючи на те, що Закон "Про цінні папери та фондову біржу" наділяв таким правом усі місцеві ради без виключення, застосуванню підлягали саме норми Бюджетного кодексу України як норми закону, що був прийнятий пізніше, і як спеціального закону, який врегульовує особливості здійснення місцевих позик. В результаті всі інші місцеві ради (сільські, селищні, районні, обласні) були позбавлені права на здійснення випусків облігацій місцевих позик. Водночас, обмежень щодо прав на здійснення випусків зазнали і міські ради. Так, статтею 16 Бюджетного кодексу України було визначено, що "зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад вісімсот тисяч мешканців за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення запозичень" [12].

Новим витком у правовому регулюванні відносин, що виникають у сфері випуску облігацій місцевих позик, стало прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 року "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" [13].

Вказаною постановою визначено, що запозичення може здійснюватися у двох формах: або випуску облігацій місцевих позик; або укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах. Визначено головні відомості, які повинно містити рішення Верховної Ради АРК чи міської ради про здійснення запозичення. Встановлений механізм отримання висновку Міністерства фінансів України щодо відповідності проекту рішення про здійснення запозичення.

Восени 2003 року відбулося прийняття Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, затверджене рішенням ДКЦПФР від 7 жовтня 2003 року № 414, що було основним документом, який донедавна регулював відносини з випуску облігацій внутрішніх місцевих позик. Зазначеним документом вперше на законодавчому рівні було комплексно врегульовано відносини зі здійснення розміщення, обігу та погашення таких цінних паперів [14].

З метою вдосконалення правового регулювання відносин, що пов'язані із здійсненням органами місцевого самоврядування запозичень та усунення непослідовності нормативно-правових актів, що містять значні прогалини та колізії, у 2006 році Міністерством фінансів України було розроблено проект Закону України "Про місцеві запозичення і місцеві гарантії".

Норми законопроекту були спрямовані, з одного боку, на чітку регламентацію дозвільних процедур, пов'язаних із здійсненням місцевих запозичень та наданням місцевих гарантій, конкретизацію наданих законом прав у сфері місцевих запозичень і гарантій, визначення механізму їх реалізації, встановлення додаткових механізмів зменшення ризиків кредиторів та захисту їх прав.

З іншого боку, зважаючи на ризикованість операцій із запозиченнями та гарантіями, норми закону спрямовані на дотримання прав та інтересів територіальної громади, прозорість та публічність при здійсненні операцій з місцевими запозиченнями та гарантіями, проведення державою єдиної бюджетної політики, яка забезпечить ефективне і стабільне функціонування місцевих бюджетів та бюджетної системи в цілому, зокрема шляхом встановлення загальних об'єктивних обмежень та зобов'язань органів місцевого самоврядування щодо місцевого боргу [15].

Втім, зазначений проект закону так і не було прийнято.

На відміну від вітчизняного законодавства відносини з випуску муніципалітетами цінних паперів в Російської Федерації вже давно регулюються на законодавчому рівні окремим нормативним актом. Так, ФЗ РФ "Про особливості емісії та обігу державних і муніципальних цінних паперів" встановлюються процедура емісії муніципальних цінних паперів (в т. ч. облігацій) та особливості їх обігу (ст.1) [16].

Беручи до уваги важливість системного підходу у врегулюванні відносин з випуску облігацій місцевих позик, а також врахування іноземного досвіду, зазначене підкреслює необхідність прийняття Закону "Про випуск місцевих цінних паперів", який би комплексно врегульовував питання випуску та обороту місцевих цінних паперів.

Прийняття такого закону дозволило б усунути проблеми різностороннього правового регулювання відносин з випуску облігацій місцевих позик, що характеризується нечіткістю і неоднозначністю вживаних понять, та провести систематизацію нормативних актів, які регулюють відносини з випуску цінних паперів органами місцевого самоврядування.

З прийняттям у 2006 році Закону "Про цінні папери та фондовий ринок" невідповідність із законодавством щодо суб'єктів, яким надавалося право на випуск облігацій було усунуто. Право на випуск надано міським радам та Верховній Раді Автономної Республіки Крим. Визначено, що до облігацій місцевих позик належать облігації внутрішніх та зовнішніх місцевих позик.

16 лютого 2011 року Кабінетом Міністрів України було затверджено Порядок здійснення місцевих запозичень відповідно до якого здійснення запозичень до місцевих бюджетів може проводитися у формі випуску облігацій місцевих позик та укладення договорів позики (кредитних договорів). Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень погоджуються Міністерством фінансів України, із застереженням, що таке погодження не є гарантією виконання емітентом зобов'язань за запозиченням або підтвердженням платоспроможності [17].

Одним із останніх нормативних актів, покликаних на забезпечення правого регулювання обороту місцевих облігацій, є Положення про порядок емісії облігацій внутрішніх місцевих позик, прийняте НКЦПФР у 2014 році.

Аналіз вище перелічених актів законодавства дозволяє виділити певні ознаки облігацій місцевих позик, частину з яких проаналізуємо далі.

А. Правовий статус емітента облігацій місцевих позик.

Чинний Закон "Про цінні папери та фондовий ринок" в статі третій встановив вичерпний перелік суб'єктів, які можуть виступати емітентами, зокрема, облігацій місцевих позик: Автономна Республіка Крим або міські ради.

Діюча редакція наведеної статті вимагає певного уточнення в частині переліку зазначених суб'єктів.

Не зовсім правильним є зазначення у ст. З Закону "Про цінні папери та фондовий ринок" такого суб'єкта як Автономна Республіка Крим.

Одними із основних гарантій Автономної Республіки Крим, які забезпечує держава є: правова, організаційна, фінансова, майнова, ресурсна самостійність у межах, встановлених Конституцією України, що забезпечує здійснення повноважень Автономної Республіки Крим (ст. З Конституції АРК) [18]. Можливість здійснення таких гарантій вбачається через реалізацію прав та обов'язків, які набуває Автономна Республіка Крим в силу визнання її учасником цивільних відносин (ст.2 ЦК України).

Участь Автономної Республіки Крим у цивільних правовідносинах передбачає наявність цивільної правосуб'єктності та здійснення на основі цього цивільних прав та обов'язків. Виходячи з принципу юридичної рівності суб'єктів цивільного права Автономна Республіка Крим діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими емітентами облігацій.

Для того, щоб не руйнувати основний принцип цивільно-правового регулювання у відносинах за участю публічних утворень, для яких основною ознакою є і залишається публічна влада (а це стосується не тільки держави, а у певній мірі також АРК і територіальних громад), як відзначається у доктрині цивільного права, законодавець знаходить їм для участі у цих відносинах заміну, застосувавши відому цивільному законодавству модель представництва [19, 162].

Відповідно до доктрини цивільного права до участі у цивільному обороті допускаються тільки ті організації, які є юридичними особами, органам влади надається статус юридичних осіб публічного права. Саме ці органи (органи державної влади, органи влади АРК, органи місцевого самоврядування) є суб'єктами цивільно-правових відносин [20, 209].

Тобто можливість набуття та здійснення АРК цивільних прав та обов'язків вбачається виключно через органи влади Автономної Республіки Крим.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим, який представляє інтереси громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому, і здійснює свої повноваження з метою сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а також вирішення питань збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку Автономної Республіки Крим (ст.21 Конституції Автономної Республіки Крим) [21].

Відповідно до Закону "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" Верховна Рада Автономної Республіки Крим як представницький орган АРК наділена правом на випуск місцевих позик [22].

Таким чином, емітентом облігацій місцевих позик у відношенні АРК виступає Верховна Рада АРК, з огляду на що стаття 3 Закону "Про цінні папери та фондовий ринок" вимагає відповідного уточнення в частині особи емітента.

Не зовсім чіткою виглядає ситуація і по відношенню до органів місцевого самоврядування, як емітентів цінних паперів при співставленні різних актів законодавства.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (ст.6 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами [23].

Органи місцевого самоврядування, виступаючи від імені територіальних громад у цивільних відносинах, взаємодіють з іншими учасниками таких відносин на засадах юридичної рівності відповідно до положень ст.169 ЦК України.

Реалізація органами місцевого самоврядування повноважень в певних випадках є недостатнім для виникнення, зміни або припинення цивільних прав та обов'язків територіальної громади.

Так, наприклад, для виникнення відносин за облігаціями закон вимагає наявності певної сукупності юридичних фактів, що передбачає прийняття відповідного рішення міської ради про випуск облігацій, вчинення дій з реєстрації випуску та емісії облігацій, укладення договорів з власниками тощо.

Слід зазначити, що використовувати цивільно-правові механізми і цим набувати й здійснювати цивільні права та обов'язки від імені територіальних громад органи місцевого самоврядування можуть при реалізації повноважень практично у будь-якій сфері, віднесеній до їхньої компетенції.

Статтею 70 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування можуть здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам відповідно до вимог, встановлених Бюджетним кодексом України [23].

Не зважаючи на досить широкий перелік суб'єктів, якими представлені органи місцевого самоврядування, а також на приписи статті 70 вказаного Закону, Бюджетний кодекс України (так само як і Закон "Про цінні папери та фондовий ринок") не передбачають можливості проводити емісію облігацію всіма радами.

Правом на прийняття рішення про розміщення облігацій місцевих позик, у розумінні перелічених актів законодавства, наділені виключно міські ради та Верховна Рада АРК.

Тому в цьому випадку можна погодитися із позицією Л.В. Фокша, який вказує на необхідності внесення уточнень до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки до органів місцевого самоврядування, крім міських, належать також і сільські, селищні ради, які не мають права здійснювати запозичення, згідно з Бюджетним кодексом України та Законом "Про цінні папери та фондовий ринок" [24, 70-73].

Слід звернути також увагу на тому, що диспозиція статті 70 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає можливість делегування радою прав іншим органам місцевого самоврядування щодо здійснення запозичень.

Однак, таке делегування має певні обмеження. Враховуючи те, що вищенаведеними законами підкреслюється виключність прав міської ради перебувати у статусі емітента облігацій, то делегування прав може мати місце у двох випадках: а) у відносинах щодо укладення договорів позики (кредитних договорів) з фінансовими установами як іншої форми місцевих позик, що визначена Порядком здійснення запозичень до місцевих бюджетів [17]; б) при виконанні повноважень керівника місцевого фінансового органу, який діє за дорученням Верховної Ради АРК або міської ради та виконує представницькі функції зазначених органів при здійсненні місцевих запозичень (ст.16 Бюджетного кодексу України).

В усіх інших випадках делегування міською радою прав іншому органу щодо прийняття рішень про випуск облігацій, порушуватиме вимоги актів законодавства.

Б. Наявність обмежень щодо випуску облігацій місцевих позик.

Обмеження, що містяться в законодавстві умовно можна поділити на дві групи: а) обмеження, що стосуються особи емітента; б) обмеження щодо умов випуску облігацій.

До першої групи слід віднести обмеження за якими передбачені певні правила, які виключають можливість усіх міських рад здійснювати випуски облігацій залежно від внутрішнього та зовнішнього ринку на якому вони розміщуються.

Автори науково-практичного коментаря до Закону "Про цінні папери та фондовий ринок", аналізуючи норми Бюджетного кодексу України, вказують на істотні обмеження кола "органів місцевого самоврядування, які можуть бути емітентами облігацій місцевих позик" [26, 61].

Зазначене стосується відносин місцевих зовнішніх запозичень, які можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад триста тисяч жителів за офіційними даними органів державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення місцевих запозичень (ст.16 БК України) [27].

Характерним є те, що вказане обмеження не поширюється на випадки здійснення місцевих зовнішніх запозичень шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій, право на що надається всім міським радам незалежно від кількості населення.

Така непослідовність законодавця у врегулюванні відносин місцевих запозичень сприяє лише породженню дискусій з приводу обґрунтованості застосування різних обмежень під час здійснення місцевих позик та необхідності залишення такого обмеження в законодавстві.

Р.В. Рак вказує на те, що в цих обмеженнях існують як цілком логічні відносні показники (квота бюджетних коштів на обслуговування боргу), так і остаточно не обґрунтовані абсолютні обмеження (населення міст). Для прикладу вчений приводить досвід європейських країн, в яких встановлено лише обмеження за часткою бюджету на обслуговування боргу, у зв'язку з чим пропонується або зменшити обмеження за чисельністю мешканців, або встановити обмеження за сумою бюджету, адже в однакових за кількістю населення містах України можуть бути зовсім різні розміри місцевих бюджетів, а також різні фінансові можливості [28, 86-94].

М.І. Назарчук зазначає, що таке обмеження виключає "можливість хоча б частково вирішити найгостріші соціально-економічні проблеми так званих депресивних населених пунктів. до яких, зокрема, належать багато міст і великих робочих селищ Донбасу, де було закрито містоутворюючі підприємства" [2].

У зв'язку з цим в юридичній літературі пропонується внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, якими надати можливість "робити позики міським радам у містах з будь-якою кількістю населення, а також дозволити випускати внутрішні та зовнішні боргові цінні папери представницьким органам районів та областей" [7, 87].

В інших джерелах підкреслюється, що "даний вид фінансових запозичень має суттєві переваги для муніципалітетів порівняно з іншими інструментами через те, що. присутній позитивний соціальний ефект, оскільки резиденти даного регіону максимально зацікавлені у вирішенні нагальних проблем останнього, що стимулюватиме їх до інвестування коштів у цей вид боргових цінних паперів" [3, 265].

Враховуючи вищенаведене, слід погодитися із існуючими позиціями, зазначивши необхідність виключення із законодавства обмежень, які впливають на правоздатність рад залежно від кількості населення. Адже успішність регіонів залежить від кількості інвесторів, які вони здатні залучити.

Водночас, зняття таких обмежень не повинно бути абсолютним.

Одночасно із наданням усім радам права на випуск облігацій місцевих позик, нормами закону потрібно передбачити обмеження щодо суми випуску, яка повинна встановлюватися пропорційно дохідній частині відповідного бюджету місцевого рівня, що в подальшому підлягає погодженню з боку Міністерства фінансів України.

З огляду на викладене, вважаємо за необхідне забезпечити більш ліберальний характер норм Бюджетного кодексу України, якими відкрити шлях до випуску облігацій усім органам місцевої влади, незалежно від кількості людей, що проживають у відповідному територіальному округу.

Зміст другої групи обмежень складається із численної кількості застережень, що містяться у законодавстві, та які стосуються порядку і умов випуску облігацій місцевих позик.

На відміну від умов розміщення державних облігацій України та облігацій юридичних осіб, процедура випуску облігацій місцевих позик вимагає вчинення додаткових дій перед прийняттям рішенням про здійснення запозичень у формі розміщення (випуску) облігацій. До таких дій відносяться: а) затвердження міського бюджету (бюджету Автономної Республіки Крим) з дефіцитом виключно в частині дефіциту бюджету розвитку на відповідний рік та проекту рішення про здійснення запозичень у формі розміщення (випуску) облігацій (прийняття рішення про здійснення запозичень у формі розміщення (випуску) облігацій можливе лише за умови зазначення в ньому, що це рішення набуває чинності після його погодження Міністерством фінансів України); б) отримання в Міністерстві фінансів України висновку про відповідність проекту рішення про здійснення запозичень вимогам, установленим бюджетним законодавством.

В цьому випадку дії міністерства покликані на встановлення системного механізму контролю за діями місцевої влади. Поява та існування такого обмеження, насамперед, пояснюється негативним попереднім досвідом місцевих випусків, за якими емітенти були неспроможні виконати свої зобов'язання перед власниками облігацій.

До інших обмежень щодо умов випуску облігацій місцевих позик можна віднести такі як:

сукупний обсяг запозичень до місцевого бюджету шляхом випуску облігацій місцевих позик не може перевищувати обсягу дефіциту бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету на відповідний рік (п.4 розділу 1 Положення про порядок емісії облігацій внутрішніх місцевих позик);

сфера залучення коштів, що полягає в можливості залучати отримані кошти від розміщення облігацій виключно для фінансування бюджету розвитку відповідного місцевого бюджету та для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, які забезпечують виконання завдань, спрямованих на задоволення інтересів населення АРК і територіальних громад міст (п.5 розділу 1 Положення про порядок емісії облігацій внутрішніх місцевих позик);

видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 відсотків видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу (п.6 розділу 1 Положення про порядок емісії облігацій внутрішніх місцевих позик) [29].

В. Наявність додаткового забезпечення за зобов'язаннями емітента облігацій місцевих позик.

Необхідність у залученні додаткових фінансових ресурсів до місцевих бюджетів, а також потреба у підвищенні довіри до місцевих облігацій змушують міські ради та Верховну Раду АРК вдаватися до використання акцесорних зобов'язань.

Відповідно до Положення про порядок емісії облігацій внутрішніх місцевих позик облігації можуть уважатися додатково забезпеченими, якщо емітентом укладаються відповідні договори поруки чи страхування ризиків непогашення основної суми боргу та/або невиплати доходу за облігаціями або якщо емітенту видається гарантія щодо погашення основної суми боргу та/або невиплати доходу за облігаціями.

В літературі залежно від забезпечення, під яке випускаються місцеві облігації, виділяють два основних типи облігацій місцевих органів влади. "Забезпеченням першого є податки, що збираються на відповідній території. В США такі цінні папери називають облігаціями загального боргу (general obligation bonds). Другий тип - прибуткові облігації (revenue bonds), забезпечені майбутніми платежами за послуги, що надаватимуться завдяки реалізації проектів, профінансованих випуском облігаційної позики" [ЗО, 353].

Можливості встановлення Верховною Радою АРК та міськими радами місцевих податків та зборів передбачена нормами податкового законодавства відповідно до якого до місцевих податків належать: податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; єдиний податок, а до місцевих зборів: збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця для паркування транспортних засобів; туристичний збір.

Забезпечення виконання зобов'язань емітента через використання системи місцевих податків та зборів може полягати у надані гарантій власникам облігацій, які передбачатимуть проведення розрахунків із власниками (при порушенні емітентом взятих на себе зобов'язань) шляхом зарахування непогашеної частини зобов'язань емітентом в рахунок платежів по податкам та зборам у поточних чи майбутніх періодах.

Наведене може бути втіленим шляхом відображення відповідних положень в умовах розміщення. При настанні обставин за яких емітент не спроможний розрахуватися із власниками облігацій, потрібно укласти договори зарахування зустрічних однорідних вимог, якими вимоги власників будуть вважатися припиненими в рахунок зарахування таких вимог у склад поточних чи майбутніх загальнообов'язкових платежів.

Те саме стосується і можливостей забезпечувати виконання зобов'язань майбутніми платежами за послуги, що надаватимуться завдяки реалізації проектів (наприклад, платні договори, тунелі тощо), будівництво (реконструкція) яких фінансується за рахунок випуску облігацій.

Таким чином, перелік способів додаткового забезпечення виконання зобов'язань емітента облігацій підлягає не лише розширенню з урахуванням існуючих в законодавстві їх видів, а також і фундаментальному перегляду підходів до їх визначення та встановлення якісно нових способів, які за своїм змістом будуть більш привабливими та вигідними для учасників відносин за облігаціями.

Г. Види облігацій місцевих позик.

Закон "Про цінні папери та фондовий ринок" виділяє два види облігацій місцевих позик: облігації внутрішніх та зовнішніх місцевих позик.

Визначення понять, що слід розуміти під наведеними видами облігацій, вказаним Законом та іншим актами законодавства не передбачено.

В основі розмежування таких видів облігацій покладено критерій ринку розміщення облігацій за яким вони можуть бути розміщені або на території України, або на території іншої держави.

Не зважаючи на практику випусків облігацій зовнішніх місцевих позик, а також на те, що можливість їх випуску вже давно закріплена чинним законодавством, окремого нормативного акту, яким би врегульовувалися умови та порядок їх випуску діюче законодавство не має.

Головні проблеми випуску облігацій зовнішніх місцевих позик вже давно окреслені у колах вітчизняної науки та практики [31; 32]. До них прийнято відносити:

відсутність передбаченого у законодавстві визначення терміну облігації зовнішніх місцевих позик;

відсутність окремого нормативного акту про порядок випуску облігацій зовнішніх місцевих позик, який би врегульовував проведення реєстрації випуску таких цінних паперів;

відсутність нормативного акту, який би врегульовував здійснення порядок надання дозволів на розміщення та/або обіг цінних паперів українських емітентів за межами України. В результаті чинним законодавством не врегульовані питання ані реєстрації випусків облігацій зовнішніх місцевих позик, ані надання дозволу на розміщення облігацій зовнішніх місцевих позик за межами України.

Таким чином, окреслені проблеми ще раз підкреслюють необхідність прийняття Закону "Про випуск місцевих цінних паперів", який би комплексно врегульовував, в т. ч. і порядок випуску та розміщення облігацій зовнішніх місцевих позик.

Здійснене дослідження облігацій місцевих позик дозволило сформулювати такі основні висновки:

1. Обґрунтовано необхідність прийняття Закону "Про випуск місцевих цінних паперів", який би комплексно врегульовував питання випуску та обороту таких цінних паперів. Прийняття такого закону дозволило б усунути проблеми різностороннього правового регулювання відносин з випуску облігацій місцевих позик, що характеризується нечіткістю і неоднозначністю вживаних понять, та провести систематизацію нормативних актів, які регулюють відносини з випуску цінних паперів органами місцевого самоврядування.

2. Запропоновано передбачити право випуску облігацій місцевих позик усім органам місцевої влади, незалежно від кількості людей, що проживають у відповідному територіальному округу, встановивши при цьому обмеження щодо суми випуску пропорційно дохідній частині відповідного бюджету місцевого рівня, що в подальшому підлягає погодженню з боку Міністерства фінансів України

3. Аналізуючи можливість встановлення альтернативних розрахунків із власниками облігацій, запропоновано передбачати в законодавстві проведення розрахунків із власниками (при порушенні емітентом взятих на себе зобов'язань) шляхом зарахування непогашеної частини зобов'язань емітентом в рахунок платежів по місцевим податкам та зборам у поточних та майбутніх періодах або шляхом забезпечення виконання зобов'язань майбутніми платежами за послуги, що надаватимуться завдяки реалізації соціально-економічних проектів, що фінансуються за рахунок випуску облігацій.

Додаткового дослідження потребують питання визначення відповідальності емітентів облігацій місцевих позик.

Список литератури

1. Эмиссионные и неэмиссионные ценные бумаги: учебное пособие. - Волгоград: Издательство Волгоградского государственного университета. - 2001. - 156 с.

2. Назарчук М.І. Про правове регулювання інвестиційної діяльності та формування місцевих фінансів в Україні [Електронний ресурс] / І.М. Назарчук // Фінансовий ринок України. - 2004. - № 6-7. - Режим доступу: http://www.ufin.com.ua/analit_mat/rzp/089. htm

3. Ринок боргових цінних паперів в Україні: суперечності та тенденції розвитку: монографія / [за заг. ред.І.О. Лютого]. - К.: Центр учбової літератури. - 2008. - 432 с.

4. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 7 грудня 1990 року № 533-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР - 1991. - № 2. - Ст.5.

5. Закон УРСР "Про бюджетну систему України" від 5 грудня 1990 року № 512-ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 1 (02.01.91). - Ст.1.

6. Варфоломеев С. "Український ринок муніципальних облігацій": Аналітичний огляд. - Проект технічної допомоги Агентства США з міжнародного розвитку [Електронний ресурс] / компанії ПАДКО "Впровадження пенсійної реформи в Україні". - К., 2003. - 47 с. - Режим доступу: http://www.pension. kiev.ua/files/MunicipalBonds. pdf

7. Правове регулювання фондового ринку України: навч. посіб. / О.В. Кологойда. - К.: Юрінком Інтер. - 2008. - 320 с.

8. Указ Президента України "Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичань, що провадяться органами місцевого самоврядування" від 18 червня 1998 року № 655/98 // Урядовий кур'єр. - 1998. - 06. - 20.06.98. - № 116-117.

9. Варфоломеев С. Український ринок муніципальних облігацій. Аналітичний огляд [Електронний ресурс] / С. Варфоломеев // Впровадження пенсійної реформи в Україні: Проект технічної допомоги Агентства США з міжнародного розвитку компанії ПАДКО. - 16 лис - топ. 2003 р. - Режим доступу: http://209.85.135.104/ search? q=cache: vKWf3de_xwIJ: www.pension. kiev.ua/files/ MunicipalBonds

10. Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про цінні папери і фондову біржу" від 3 червня 1999 року № 719-XIV // ВВРУ - 1999. - № 31 (06.08.99). - Ст.252.

11. Заверуха І.Б. Проблеми правового регулювання державного боргу України: дис. д-ра юрид. наук: 12.00.07/Ірина Богданівна Заверуха. - Львів, 2007. - 441 с.

12. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року № 2542-111 // ОВУ - 2001. - № 29 (03.08.2001). - Ст.1291.

13. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" від 24 лютого 2003 р. № 207 // ОВУ - 2003. - № 9 (14.03.2003). - Ст.377.

14. Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, затверджене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 року № 414 // ОВУ - 2003. - № 9 (14.03.2003). - Ст.377.

15. Повідомлення про оприлюднення проекту Закону України "Про місцеві запозичення і місцеві гарантії" [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/ control/uk/publish/article? art_id=60182&cat_id=53608

16. Федеральный Закон Российской Федерации "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc; base=LAW; n=131175; fld=134; dst=4294967295; rnd=0.94985540712853 12; from=69725-11

17. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень" від 16 лютого 2011 р. № 110 // ОВУ - 2011. - № 12 (25.02.2011). - Ст.512.

18. Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" № 350-XIV від 23 грудня 1998 року // ОВУ - 1999. - № 1 (22.01.99). - Ст.4.

19. Цивільне право України: підручник: у 2 т. / Борисова В.І. (кер. авт. кол.), Баранова Л.М., Жилінкова І.В. [та ін.]; за заг. ред.В.І. Борисовой І.В. Спасибо-Фатєсвої, В.Л. Яроцького. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - Т.1. - 479 с.

20. Цивільне право: підручник: у 2 т. / В.І. Борисова (кер. авт. кол.), Л.М. Баранова, Т.І. Бєгова [та ін.]; за ред.В.І. Борисової, І.В. Спасибо-Фатєєвої, В.Л. Яроцького. - X.: Право. - 2011. - Т.1. - 656 с.

21. Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" № 350-XIV від 23 грудня 1998 року // ВВРУ - 1999. - № 5-6 (12.02.99). - Ст.43.

22. Закон України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" від 10 лютого 1998 року № 90/98-ВР // ВВРУ. - 1998. - № 29. - Ст. 191.

23. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // ВВРУ. - 1997. - №

24. - Ст.170.

24. Фокша Л.В. Учасники правовідносин у сфері здійснення місцевих запозичень / Л.В. Фокша // Науково-виробничий журнал "Держава та регіони". - 2011. - № 3. - С.70-73. - (Серія "Право").

25. Закон України "Про цінні папери та фондовий ринок" від 23 лютого 2006 року № 3480-IV // ВВРУ. - 2006. - № 31 (04.08.2006). - Ст.268.

26. Обіг цінних паперів в Україні: наук. - практ. комент. Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок" // Практика розгляду судами спорів, пов'язаних з обігом цінних паперів / Ю.М. Крупка, О.М. Гав'яз. - К.: Юрінком Інтер. - 2009. - 376 с.

27. Бюджетний кодекс України // ВВРУ. - 2010. - № 50-51 (24.12.2010). - Ст.572.

28. Рак Р.В. Ринок муніципальних облігацій в Україні / Р.В. Рак // Фінанси України. - 2007. - № 11. - С.86-94.

29. Рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку "Про затвердження Положення про порядок здійснення емісії облігацій внутрішніх місцевих позик та їх обігу" від 29 квітня 2014 року № 578 // ОВУ. - 2014. - № 46. - Стор.24. - Ст.1216.

30. Енциклопедичний довідник з інвестування / за ред.В. Фещенка. - К.: Українське агентство фінансового розвитку, 2009. - 594 с.

31. Фокша Л.В. Зовнішні запозичення місцевих органів влади [Електронний ресурс] // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2009. - № 3 (46). - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/ soc_gum/vkhnuvs/2009_46/index. htm

32. Хорошилова О., Кісельова Т. Муніципалітети GO WEST [Електронний ресурс] // Юридична газета. - Режим доступу: http://www.yur-gazeta.com/article/1307/

Размещено на Allbest.ru

...