Процес здійснення територіальних реформ у землях Німеччини: досвід для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 352/354:332.1(430)+(477)

Процес здійснення територіальних реформ у землях Німеччини: досвід для України

Х. Кохалик

Анотація

територіальний реформа правовий кооперація

Охарактеризовано процес здійснення територіальних реформ у землях Німеччини. Виявлено шляхи здійснення територіальних реформ. Розглянуто стадії проведення територіальних реформ в Бранденбурзі. Розкрито особливості здійснення територіальної реформи в землі Рейнланд-Пфальц.

Ключові слова: територіальна реформа, землі Німеччини, рівень місцевого самоврядування, місцеві органи влади, злиття муніципалітетів, міжмуніципальні об'єднання, форми міжмуніципальної співпраці.

Annotation

The process of territorial reforms in lands of Germany is characterized. Ways of carrying out territorial reforms are revealed. The stages of territorial reforms in Brandenburg are examined. The peculiarities of conducting the territorial reform in Rhineland-Palatinate are shown.

Key words: territorial reform, German lands, local self-government level, local authorities, amalgamations of municipalities, inter-municipal associations, forms of intermunicipal cooperation.

Впродовж 1960 - 1970 рр. національними парламентами багатьох європейських країн активно проводились територіальні реформи. Науковці виділяють дві моделі таких реформ: північно- та південно-європейську. Особливістю північно-європейської моделі було здійснення територіальних реформ навіть супроти волі муніципалітетів (Великобританія, Швеція, окремі німецькі федеральні землі). Характерним для південно-європейської моделі, на відміну від північно-європейської, було проведення територіальних реформ лише на добровільних засадах, за згодою муніципалітетів, і, як наслідок такого підходу, територіальні реформи на місцевому рівні майже не здійснювались. Відмова від територіального реформування призводила до створення об'єднань міжмуніципального співробітництва. На початку XXI ст. у Німеччині стартувала нова хвиля територіальних реформ, яка позначилась послабленням розвитку об'єднань міжмуніципального співробітництва.

Успішному здійсненню територіальних реформ відводиться одне з провідних місць не лише в європейських країнах, але й в Україні, а тому важливого значення набуває врахування здобутків та невдач проведення таких реформ у зарубіжних країнах, зокрема в Німеччині.

Адміністративно-територіальні перетворення в зарубіжних країнах досліджують у своїх працях І. Бодрова, С. Бугай, І. Дробот, Я. Ковальчик, О. Кучабський, Б. Савченко, П. Свяневич, А. Ткачук, І. Шумляєва та інші науковці. Форми та механізми здійснення міжмуніципальної співпраці за кордоном стали предметом досліджень таких вчених, як: Г Герцог, А. Гук, В. Купрій, Е. Маркварт, С. Ісупова, Н. Нагорная, Д. Попов, Л. Рагозіна, Е. Рахімкулов, А. Серебреннікова, В. Толкованов. Серед іноземних дослідників процесу проведення територіальних реформ у Німеччині необхідно відмітити наукові праці Г Вольманна, В. Гертнера, С. Кульманна, К. Райхарда, Г Шпеєра, Й. Францке.

Проведення територіальних реформ у німецьких землях постійно характеризується протистоянням цілей між підвищенням ефективності управлінської діяльності та розвитком місцевої демократії. Відкритим залишається питання щодо визначення оптимального розміру муніципалітету. Управлінську неспроможність демонструють як дуже дрібні громади, так і великі міста. Створення завеликих муніципалітетів чи муніципалітетів із мішаними поселеннями негативно впливає на збереження ідентичності громад та демократичну участь громадян у муніципальному управлінні. Навіть укрупнені громади іноді змушені співпрацювати з іншими у таких сферах, як збір сміття, водопостачання, захист довкілля, туризм тощо.

Мета статті - охарактеризувати процес здійснення територіальних реформ в землях Німеччини. Для досягнення визначеної мети були визначені такі завдання:

- виявити шляхи здійснення територіальних реформ;

- розглянути стадії проведення територіальних реформ в Бранденбурзі;

- розкрити особливості здійснення територіальної реформи в землі Рейнланд-Пфальц.

Як зауважує І. Шумляєва [1], неефективність існуючого економічного становища територіальних одиниць низового рівня через їх надмірну подрібненість призвела до проведення в другій половині ХХ ст. реформ, що стосувалися змін у територіальному устрої. Під час їх проведення найбільш оптимальними були визначені дві концепції: “функціональна” або “муніципального федералізму” та теорія “муніципального унітаризму”. Перша передбачала об'єднання муніципальних одиниць низового рівня на добровільних засадах для співпраці щодо виконання певних функцій з утворенням спільних органів. Така кооперація, результатом якої стало утворення специфічної форми публічно-правових установ міжмуніципального співробітництва, може мати постійне або тимчасове спрямування і не позбавляє членів об'єднання права виходу з об'єднаної громади. Друга концепція відтворюється через злиття адміністративно-територіальних одиниць із втратою муніципальними одиницями власної правосуб'єктності й утворення нової укрупненої громади із збереженням традиційних демократичних інститутів.

До 60-х рр. ХХ ст. систему місцевого самоврядування в Західній Німеччині складали 24200 муніципалітетів у середньому із 2400 мешканців та 425 районів у середньому із 80,000 мешканців. Процес здійснення територіальних реформ на муніципальному та районному рівнях впродовж 60 - 70-х рр. відбувався двома шляхами. З одного боку, у таких землях, як Пн. Рейн-Вестфалія та Гессен, найбільш заселених територіях, на яких проживає до 30% усього населення країни, шляхом великомасштабного злиття було утворено укрупнені муніципалітети. У випадку землі Пн. Рейн-Вестфалія середній розмір муніципалітетів становив 44,000 мешканців. З іншого боку, східно-німецькі та більшість західно-німецьких земель обрали м'яку стратегію проведення територіальних реформ, здійснюючи незначні злиття чи уникаючи їх, та утворили новий міжмуніципальний рівень міжмуніципальних об'єднань (управлінські спілки, спілки громад тощо). Міжмуніципальні об'єднання відповідальні за виконання функцій, які делегуються їм муніципалітетами-членами та землею [2].

Як зазначає Є. Гриценко [3], на практиці в Німеччині розвинулись різні організаційно-правові форми кооперації між громадами, які отримали закріплення, передусім у законодавстві федеральних земель. Це можуть бути форми співпраці, які здійснюються на основі публічно-правового договору та не пов'язані із створенням юридичної особи (робочі спілки чи цільові угоди), або такі форми кооперації, які передбачають утворення об'єднання громад, яке наділене правосуб'єктністю. Об'єднання громад, яким делегуються окремі питання, що належать до відання громад, різняться об'ємом і характером завдань: завдання формулюються універсально, або, навпаки, створення об'єднання пов'язане з реалізацією конкретного завдання місцевого господарства, а тому розглядається як форма господарської діяльності територіальних корпорацій (цільові спілки).

Виділяють 3 групи форм міжмуніципальної співпраці. Першу групу становлять: муніципальні робочі спілки (kommunale Arbeitsgemeinschaften), особливі робочі спілки (besondere Arbeitsgemeinschaften) та сусідські об'єднання (Nachbarschftsverbande), які співпрацюють на основі приватного чи публічно-правового договору. Друга група - це управлінські чи цільові договори, найвідомішими та найпоширенішими з яких є публічно-правові угоди, які укладаються муніципалітетами щодо надання публічних послуг Також сюди належать цільові спілки (Zweckverbande), утворення яких може передбачатися земельним законодавством для виконання обов'язкових завдань (gesetzlichen Zweckverbande). Третю групу репрезентують новоутворені міжмуніципальні об'єднання, які залежно від землі відмінні за назвами (управлінські спілки (Verwaltungsgemeinschaften) - в Баварії, Тюрінгії, Саксонії-Ангальт і Саксонії, договірна управлінська спілка (Vereinbarte Verwaltungsgemeischaft) - в Баден- Вюрттемберзі, “ампти” (Amter) - в Бранденбурзі, Мекленбург- Передній Помераніїта Шлезвіг- Гольштайні). Вони представляють найсильнішу форму міжмунщипальної співпраці, яка вимагає утворення нового публічного органу влади з власною компетенцією [4].

Наприкінці ХХ ст. у Німеччині нараховувалось 12,250 муніципалітетів із середньою кількістю 6,690 мешканців. Тоді, як у результаті широкомасштабних територіальних реформ у землях Пн. Рейн-Вестфалія та Гессен залишилась моноструктура укрупнених муніципалітетів, в інших землях, крім великих та середніх муніципалітетів, які належать до складу об'єднаних, переважає подвійна структура, утворена з малих муніципалітетів та міжмуніципальних об'єднань [5].

У Бранденбурзі виділяють певні стадії територіальних реформ: перша (1990 - 1993 рр.), друга (1993 - 2001 рр.), третя (2001 - 2004 рр.) та четверта (2004 р. - до сьогодні). На першій стадії реформ (1990 - 1993 рр.) примусове злиття муніципалітетів не відбувалось, а надавалась перевага розвитку різних форм міжмуніципальної співпраці. У 1991 р. була створена перша форма міжмуніципальної співпраці - адміністративні одиниці, які дістали назву `амти' (Amter).

Другу стадію (1993 - 2001 рр.) визначають як “муніципальне посередництво”. Впродовж цих років відбувалась консолідація (зміцнення) Amter. У II половині 90-х рр. ХХ ст. 1,636 муніципалітетів створили 158 Amter: у середньому близько 11 муніципалітетів із 8,000 мешканцями склали Amt. Однак виділяють такі недоліки Amter: операційний і демократичний дефіцит, втрата навичок і компетенцій малими муніципалітетами, брак легітимності та підзвітності через непряме обрання Amter. Дефіцит підзвітності посилювався і тим, що все частіше муніципалітети-члени делегували Amter не лише певні адміністративні завдання, а й повноваження щодо ухвалення рішень (особливо в сферах територіального розвитку, шкільництва, міського планування). Практично Дmter ставали сильнішою і більш політичною формою міжмуніципальної співпраці. Паралельно з цим набула поширення інша форма міжмуніципальної співпраці - цільові спілки (Zweckverbande).

Третя стадія (2001 - 2004 рр.) - “справжня” територіальна реформа, під час якої були прийняті закони про примусове злиття муніципалітетів. У 2001 р. новим земельним урядом було ухвалено закон про реформу структури громади в Бранденбурзі. Реформа мала на меті створення більших муніципалітетів та Amter і посилення їхнього управлінського й фінансового потенціалу, а також покращення якості надання публічних послуг. Урядом схалювалось злиття муніципалітетів та надавалась фінансова підтримка. Було дозволено створення лише самоврядних Amt, збільшено мінімальний розмір Amter - до 5000 мешканців та членство - до 3 муніципалітетів. Значною мірою збільшилось добровільне злиття муніципалітетів, загальна кількість яких зменшилась більш, ніж на половину (з 1813 у 1993 р. до 886 у 2003 р.).

У 2003 р. відбулось примусове злиття муніципалетів, що спричинило зменшення на 1/3 кількості Amter та створення укрупнених муніципалітетів. Наслідком реформи стало зменшення чисельності муніципалітетів із 1479 до 421 (на 70%), збільшуючи таким чином середній розмір муніципалітетів від 2600 до 8400 мешканців. 33% із утворених 421 муніципалітетів увійшли до складу укрупнених, а відсоток муніципалітетів, які належать до міжмуніципальних об'єднань, знизився із 95% до 66%.

Четверта стадія (2004 р. - до тепер) - режим очікування ініціатив міжмуніципальної співпраці. З новими регіональними виборами в 2009 р. стартувала програма фінансування, спрямована на посилення малих муніципалітетів, особливо в сільських районах, сприяючи розвитку їхньої співпраці для забезпечення надання основних послуг [6].

Нова хвиля територіальних реформ на місцевому рівні, яка розпочалась на початку ХХІ ст. мала на меті збільшення розміру та чисельності укрупнених муніципалітетів та зменшення кількості міжмуніципальних об'єднань. Причинами таких змін були: економічна деіндустріалізація та демографічна депопуляція малих муніципалітетів, особливо в периферійних територіях, наслідком чого був політичний абсентеїзм - ставало все важче знайти достатню кількість кандидатів для муніципальних виборів; низька ефективність малих муніципалітетів; брак прямої підзвітності міжмуніципальних органів. Було визначено групу земель: Баварія, Баден-Вюрттемберг, Гессен, Саар, Північна Рейн-Вестфалія, які не потребували територіального реформування, та сплановувались конкретні заходи щодо здійснення територіальних реформ в інших землях.

У землі Саксонія-Ангальт територіальна реформа спричинила зменшення муніципалітетів на 80%. До 2009 р. тривала добровільна фаза об'єднань, якою скористались 87% муніципалітетів. Після 2011 р. об'єднання муніципалітетів відбувалось примусово. Як наслідок територіальної реформи чисельність муніципалітетів скоротилась із 1111 до 219, 47% із утворених муніципалітетів увійшли до складу укрупнених, тоді, як 53% належать до міжмуніципальних об 'єднань [7].

У вересні 2010 р. парламентом землі Рейнланд-Пфальц було ухвалено два важливих закони-реформи: перший - сфокусований на перерозподіл завдань та повноважень між державним та місцевим рівнем (функціональна реформа), другий - на територіальну реформу. Гарантуючи збереження малих муніципалітетів урядом передбачається злиття об ' єднань муніципалітетів чи міста із сусіднім об ' єднанням. Оптимальний розмір об ' єднання муніципалітетів не визначено, встановлено лише мінімальний - 1000 - 12000 мешканців. Реформа повинна відбуватися в два етапи. Впродовж першого етапу, який фінансується урядом та закінчується у 2014 р., є можливими добровільні злиття об'єднань. Впродовж другого етапу необхідні зміни будуть зроблені шляхом вжиття законодавчих заходів.

Реформа в Рейнланд-Пфальц має багато недоліків, проте є унікальною завдяки активній участі громадян. Вона розпочалась інформаційним обміном та дискусією з політичними представниками усіх місцевих органів влади, включаючи й тих, кого питання реформи безпосередньо не зачіпало. Наступним кроком стало залучення до процесу громадян. Було організовано 5 регіональних форумів, учасниками яких стало 800 чоловік, а також відбулось 6 чотириденних семінарів із 25 учасниками кожний. На завершення було проведене репрезентативне опитування 10000 громадян. Респонденти виступили проти радикальних реформ та зробили багато детальних пропозицій, особливо щодо якості місцевих публічних послуг [8].

Висновки

Очевидно, що впродовж ХХ ст. та на початку ХХІ ст. уряди земель Німеччини знаходяться в пошуку найбільш прийнятної стратегії здійснення територіальних реформ: жорсткої - примусове широкомасштабне злиття муніципалітетів чи м'якої - незначні злиття муніципалітетів чи їх уникнення та створення нових форм міжмуніципальної співпраці. Позитивним аспектом процесу здійснення територіальних реформ останніх років є розширення дорадчої участі громадян шляхом застосування різних форм деліберативної демократії. У подальшому доцільно буде проаналізувати сучасний досвід територіального реформування інших європейських країн.

Література

1. Шумляєва І. Еволюція здійснення адміністративно-територіальних реформ у країнах Європейського Союзу / І. Д. Шумляєва // Публічне адміністрування: теорія та практика [Текст] : зб. наук. пр. -- Вип. 2 (6). -- Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2011. -- С. 5.

2. Wollmann H. Comparing two logics of interlocal cooperation: the cases of France and Germany / H. Wollmann // Urban Affairs [Text]. -- 2010. -- N° 46(2). -- Р. 269, 270.

3. Гриценко Е. Приграничное сотрудничество муниципальных образований в системе межгосударственных и межмуниципальных связей: значение немецкого и европейского опыта для российской теории и практики / Е. В. Гриценко // Академический юридичекий журнал [Текст]. -- 2003. -- № 3 (13). -- С. 12, 13.

4. Bolgherini S. Local government and inter-municipal cooperation in Italy and Germany /

S.Bolgherini // Occasional papers [Text]. -- № 12. -- Giessen : Institut fur Politikwissenschaft, 2011. -- Р. 14, 15.

5. Wollmann H. Comparing two logics of interlocal cooperation: the cases of France and Germany... -- Р. 272.

6. Bolgherini S. Local government and inter-municipal cooperation in Italy and Germany... -- Р. 35, 36.

7. Wollmann H. Comparing two logics of interlocal cooperation: the cases of France and Germany... -- P 269--272.

8. Speyer G. Functional and territorial reform in Rhineland-Palatinate. Recent issues and lessons learned [Electronic resource] / G. Speyer. -- 2011. -- Р. 5, 6. -- Access mode : http://www.dhv-speyer.de/lba/schwarting/pdf/.. .Rhineland.pdf.

Размещено на Allbest.ru