Шляхи реформування місцевих органів державної виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Шляхи реформування місцевих органів державної виконавчої влади в Україні

Л. Хомич

Анотація

Конкретизовано зміст та цілі реформування місцевих органів державної виконавчої влади. Висловлено пропозиції щодо основних напрямів та шляхів їх реформування, з огляду на інтеграцію України до ЄС та сучасний політичний і соціально-економічний стан у країні.

Ключові слова: реформування, напрямки, шляхи, місцеві органи державної виконавчої влади, комплексний підхід, пропозиції.

Розбудова демократичної держави потребує формування нової моделі державного управління. Тому основним завданням адміністративної реформи на сучасному етапі має бути створення ефективної системи органів публічної влади, відповідно до нової ідеології їх функціонування. Ураховуючи визначальну роль місцевих органів виконавчої влади у забезпеченні принципу верховенства права та пріоритету прав і свобод людини й громадянина, актуального значення набуває завдання, що полягає у виробленні пропозицій щодо їх реформування [1]. Для цього потрібно встановити зміст такого реформування, структурувати цілі та сформувати можливі альтернативні шляхи подальшої діяльності та розвитку.

Підґрунтям цього дослідження стали праці В. Авер'янова, Н. Гнидюк, І. Коліушка, С. Кравченка, П. Надолішнього,Н. Нижник, В. Цвєткова, в яких розглядається зміст, проблеми, перспективи адміністративної реформи.

Мета статті - конкретизація цілей та визначення шляхів реформування місцевих органів державної виконавчої влади в Україні.

Адміністративне реформування - це певна діяльність, спрямована на проведення змін, причому, як зазначив Дж. Кайден, це сплановані дії, що включають переконання, аргументи; мета їх ґрунтується на існуючих моральних цінностях, які спонукають відповідним чином реагувати на виклики [2]. Тобто адміністративні реформи мають суб'єктивне спрямування, є усвідомленою потребою, пов'язаною з реалізацією певного інтересу для досягнення визначених на основі сформованих у суспільстві цінностей цілей, а, отже, здійснюються в інтересах певних соціальних груп чи суспільства. Щоб цінності (принципи)стали реальністю, вони мають стати, насамперед, формою моральної свідомості суб'єкта, яка реалізується в практичних навичках у формі рішення чи дії. Іншими словами, досягнення цілей реформування залежить від уміння адаптуватися, від здатності його суб'єктів планувати дії щодо перетворень відповідно до зовнішніх вимог та потреб системи. За цього для виконання дій з максимальною вірогідністю необхідна наявність правових засобів та встановлення правових зв'язків між учасниками. Тобто для досягнення цілей реформи має використовуватись комплексний підхід до її проектування та виконання запланованих заходів, за яким зміст та процес реформування визначається респонсивністю його суб'єктів до наявної сукупності внутрішніх і зовнішніх політичних, економічних, соціально-культурних, технологічних й інших чинників та значною мірою забезпечується завдяки впровадженню сукупності норм, принципів, гарантій, на основі яких здійснюється встановлення та впорядкування нових зв'язків і відносин. державний виконавчий влада

Утвердження цінностей, за якими повинні діяти місцеві органи виконавчої влади, починається з їх визнання, проголошення вищим керівництвом держави, ініціювання розробки на їхній основі концептуальних та стратегічних документів та узаконення юридичними актами, що врегульовують нові зв'язки і відносини. Тобто "серцевиною" адміністративного реформування місцевих органів державної виконавчої влади є вироблення, ухвалення і впровадження заснованої на певних цінностях і наповненої відповідним змістом політики. Це, за твердженням А. Колодій, ознака врядування, що є справою різних гілок влади, а також суспільства [3]. Поширення в науці державного управління тенденцій "належного врядування" значно розширює охоплення відносин у процесі реформування, на які не завжди поширюються повноваження лише органів виконавчої влади. Тому необхідно враховувати участь громадськості у процесі здійснення змін у бажаному напрямі.

Таким чином, реформування є складною системою, складовими якої можна визначити зміст та форму. До змісту реформування належить його суб'єкти, об'єкти, принципи, підходи і моделі, що визначають бажаний стан системи, засоби та дії, що забезпечують досягнення цілей, результати реформ. Форма реформаторської діяльності - порядок організації діяльності, послідовність дій (процесів і процедур), методи, форми і технології (засоби) діяльності для забезпечення постановки цілей реформ, розробки і реалізації відповідних змін об'єкта реформування, оцінювання їх результатів. Такий підхід дозволяє розглядати адміністративне реформування як сукупність складових елементів у статиці в єдності з динамічними.

З огляду на зазначене вище, удосконалення реформування місцевих органів державної виконавчої влади як одного із напрямів адміністративної реформи потребує розгляду у ціннісному, організаційно-правовому, мотиваційному вимірах.

На сучасному етапі розвитку держави ціннісний вимір реформи місцевих органів державної виконавчої влади має визначатися принципами "належного врядування", оскільки їх забезпечення визначено важливим завданням для урядів усіх держав-членів Ради Європи, з метою відповіді на виклики та очікування громадян. Ці принципи зумовлюють зміну парадигми державного управління, що передусім ставить вимогу формування нової організаційної культури в установах виконавчої влади, яка полягає у формуванні поведінки, що відповідає встановленим правилам, і виконання бюджету за параметрами, максимально наближеними до затверджених парламентом показників. Такий підхід включає як закріплення чітких правил, так і стимулювання діяльності держслужбовців. Повинні бути чітко прописані процедури діяльності, достатня наявність відповідних стимулів, умови просування по службі та оплати праці, введення адміністративної відповідальності тощо. Для досягнення бажаного стану, відповідно до цих цінностей, необхідно визначити напрями реформування.

Динаміка перетворень місцевих органів державної виконавчої влади взаємозалежна з реформами в інших сферах, і, як наголошують зарубіжні учені: "якщо не враховувати даний чинник, перетворення приречені на поразку" [4]. Для виправлення існуючих недоліків в організації і функціонуванні місцевих органів державної виконавчої влади, механізм їх реформування повинен включати не тільки зміну окремих складових, а має узгоджуватися і корелюватися з реформами державної служби, адміністративно- територіального устрою, розвитку електронного урядування, формування громадянського суспільства, муніципальною та бюджетною реформами для досягнення єдиної мети.

Враховуючи перетворення у названих сферах, принципово важливим напрямом реформування місцевих органів державної виконавчої влади в Україні є створення нової організаційної структури, що передбачає впорядкування просторових меж діяльності. Ефективне удосконалення структури можливе за умови раціонального розподілу сфер відання, що досягається шляхом деталізації діяльності, визначення меж управлінського впливу та здійснення функціональних обстежень місцевих органів державної виконавчої влади - інвентаризації їх функцій, в процесі якої потрібно з'ясувати, чи належить ця діяльність до сфери державних інтересів, чи можуть ці функції виконуватися відповідним органом, чи можуть вони більш ефективно виконуватися іншими органами чи особами і як це вплине на структуру. Удосконалення структури має також супроводжуватись удосконаленням підзвітності та розподілу функцій між місцевими державними адміністраціями та органами виконавчої влади вищого рівня; удосконаленням системи державного контролю і нагляду шляхом розробки відповідних критеріїв. Реформування зв'язків місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування вимагає зміни правового статусу місцевих державних адміністрацій, забезпечення відповідності просторових меж юрисдикції місцевих органів державної виконавчої влади, перерозподілу фінансових ресурсів.

Оптимізація чисельності держслужбовців має здійснюватися шляхом розробки відповідної методики. Наприклад, проведення оцінки потреби в кадрових ресурсах для кожного виду повноважень місцевих органів державної виконавчої влади повинна базуватися на обгрунтованих нормозатратах часу на реалізацію конкретних адміністративних процедур і кількості виконуваних відповідних адміністративних дій. За цього необхідно враховувати вплив на потребу в штатній чисельності оптимізації виконання державних функцій, зміни кількості адміністрацій, розвитку системи адміністративних центрів, підвищення ефективності роботи держслужбовців за рахунок автоматизації окремих адміністративних процедур і організації дистанційної взаємодії з заявниками.

Наступним напрямком є підвищення дієздатності місцевих органів державної виконавчої влади з реалізації політики держави - посилення професійності державних службовців; зменшення політизованості, удосконалення звітності і відповідальності, забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів, удосконалення обліку та аудиту. У цьому напрямку необхідним є вирішення питання про аполітичність статусу голови місцевої державної адміністрації, проведення змін в організації бюджетного процесу, впровадження стратегічного управління в практику діяльності державних адміністрацій, щоб ресурси можна було концентрувати та координувати задля досягнення цілей.

Ще один напрямок можна визначити як підвищення якості і доступності послуг та зміцнення довіри до влади (спрощення процедур, підвищення відкритості та оптимізація діяльності через впровадження сучасних інформаційно-комунікативних технологій, боротьба з корупцією і підвищення іміджу місцевих органів державної виконавчої влади). Покращення якості адміністративних послуг потребує регламентування діяльності, створення реєстру державних послуг і оптимізації їх надання шляхом впровадження сучасних ІКТ. Реалізація прийнятих рішень і якість виконання адміністративних регламентів повинні контролюватися шляхом моніторингу з використанням механізмів досудового оскарження і мотивації держслужбовців для якісного надання послуг. У контексті оптимізації потрібно забезпечити істотне зниження навантаження на заявника за рахунок збільшення кількості місць для отримання послуг, зменшення переліку документів та термінів отримання послуг, обмеження основ для відмови, встановлення методології визначення їхньої вартості. Для ефективного надання послуг потрібно перейти на юридично значущу систему міжвідомчої взаємодії. Ефективність обміну інформацією можна забезпечити шляхом уніфікованого способу і єдиних стандартів надання інформації (уніфіковані форми і документи щодо адміністративних послуг для різних органів державної влади). Цьому сприяє створення системи нормативно-довідкової інформації, необхідної для використання базових реєстрів, розвиток системи нормативно-технічної інформації для уніфікації вимог до державних інформаційних систем, а також для надання доступу зацікавленим особам до довідників та класифікаторів, необхідних для надання послуг. Дані про всі інформаційні ресурси, що містять відомості, за які відповідальний уповноважений орган влади, мають бути розміщені в цій системі і приведені у відповідність до встановлених вимог.

Оцінювання якості наданих послуг та ефективності діяльності місцевих органів державної виконавчої влади можна також здійснювати через впровадження відправки смс-повідомлень отримувачам послуг із проханням оцінити якість послуги, опитування через електронні термінали, розміщенні в місцях надання послуг. Результати, отримані шляхом збору думок громадян про якість послуг, можуть співставлятися з іншими видами моніторингу та використовуватися для розрахунку показників і рейтингу місцевих органів державної виконавчої влади. Результати такої оцінки можуть використовуватися також як підстава для застосування заходів відповідальності до відповідного керівника за виявлені порушення.

Наступний напрямок - зміна відносин із громадськістю (забезпечення прозорості і відкритості діяльності, налагодження партнерських відносин, удосконалення моніторингу діяльності). Місцеві державні адміністрації' зобов'язані сприяти розвитку громадянського суспільства. Тому має бути забезпечено включення в їхні регламенти процедури залучення громадськості до ухвалення рішень та проведення з ними консультацій; своєчасність та повноту інформації щодо результатів взаємодії в засобах масової інформації та на офіційних веб-сайтах; відповідальність посадових осіб за перешкоджання доступу до інформації.

Для гарантування права на висловлення громадської думки при прийнятті важливих рішень доцільно на законодавчому рівні визначити перелік нормативних актів та інших документів, враховуючи програмні, які розробляються місцевими органами державної виконавчої влади і які не можуть бути прийняті без попереднього обговорення на засіданнях громадських рад чи з зацікавленими групами населення.

Для забезпечення доступу до інформації різних категорій громадян важливо використовувати різні форми поширення інформації. Потрібно удосконалити наповнюваність офіційних сайтів місцевих органів державної виконавчої влади, забезпечити розміщення на них необхідної інформації про діяльність відповідних органів влади (пропоновані послуги, переліки необхідних документів, відповідальність службових осіб, контактну інформацію тощо); проводити постійне інформування через ЗМІ, співпрацю з неурядовими організаціями, виголошення заяв і промов, спеціальні акції, рекламу. Необхідним інструментом контролю підвищення якості інформаційної відкритості місцевих органів державної виконавчої влади має бути впровадження автоматизованої інформаційної системи моніторингу державних сайтів, заснованої на отриманні зауважень і пропозицій від користувачів мережі Інтернет, що дозволить виявляти недоліки функціонування сайтів, враховувати думку громадськості і, таким чином, стимулювати держслужбовців, відповідальних за роботу офіційних сайтів, удосконалювати функціональні характеристики для покращення зручності роботи і користування.

Правовий вимір процесу реформування передбачає необхідність розробки концепції та стратегії реформи, програм і планів реформування, законодавче закріплення понятійних стандартів, процедур, механізмів реалізації запланованих заходів і відповідальності за дотримання встановлених вимог.

Оскільки реформування місцевих органів державної виконавчої влади потребує законодавчих та конституційних змін (зміна статусу, повноважень, у разі проведення адміністративно-територіальної реформи - зміна просторових меж діяльності тощо), то для успішного проведення реформи на підставі розробленої концепції необхідно прийняти низку відповідних нормативних актів, які нададуть їй системності та комплексності. Це, зокрема, нові редакції законів "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування", "Про адміністративно-територіальний устрій" та інші закони. Для гармонізації норм Конституції України та міжнародних договорів, підписаних та ратифікованих нашою державою, а також для узгодження питань щодо статусу та повноважень місцевих органів державної виконавчої влади, потрібно внести зміни до ст. 118, 119 Конституції України, зокрема в частині підзвітності та підконтрольності місцевих державних адміністрацій, їх повноважень, ініціювання відставки голови відповідними радами. Зміни також мають стосуватися уточнення положень, що стосуються розділів "Місцеве самоврядування" та "Територіальний устрій України".

Необхідно провести перегляд, аналіз, системне узгодження та за можливості об'єднання усього галузевого законодавства і державних програм, що стосуються діяльності місцевих органів державної виконавчої влади. Для недопущення дублювання повноважень можна скористатись польським досвідом і помістити їх в окремому законі. Виокремлення в окреме правове регулювання питання розподілу повноважень є більш раціональнішим, оскільки регулювання повноважень потребуватиме постійних доповнень і внесення змін.

Узгодження норм законів передбачає врахування багатьох організаційних питань. Зокрема, необхідно з'ясувати, як мають бути утворені "нові" органи влади: внаслідок ліквідації, шляхом реорганізації (злиття, приєднання, виділення, поділу, перетворення); як здійснюватиметься перехід майнових прав та обов'язків; вирішення трудових питань, фінансових розрахунків, адміністративних питань; хто нестиме відповідальність за цю передачу.

Під час планування та впровадження реформи потрібно забезпечити дотримання принципу неперервності роботи місцевих органів державної виконавчої влади, що вимагає чіткого узгодження у правовому вимірі моменту припинення повноважень одних органів та отримання юридичних прав новоствореними органами. Узгодження реформи місцевих органів державної виконавчої влади з адміністративно-територіальною реформою та реформою місцевого самоврядування передбачає необхідність врахування зміни адміністративно-територіального устрою, що може зумовити зміну кількості державних органів (у випадку укрупнення районів чи ліквідації районних державних адміністрацій, створення окружних адміністрацій). Відповідно до цих перетворень, змінюються просторові межі повноважень місцевих органів влади, відбуваються зміни в органах управління, а також у співвідношенні видатків державного бюджету та бюджету громад. Все це ускладнює дотримання зазначеного принципу.

В інституційному вимірі потрібно визначити відповідальних за впровадження змін. На регіональному рівні доцільно ввести незалежні від місцевих державних адміністрацій структури, враховуючи, що місцеві адміністрації можуть чинити опір реформі; наділити їх необхідними повноваженнями та ресурсами. Враховуючи, що суб'єктами реформування є і самі місцеві державні адміністрації та громадськість, повинна бути унормована узгоджувально-інтегративна функція у процесі реалізації реформи (формальне визначення, уповноваження органу, підрозділу чи посадової особи на донесення широкому загалу інформації про реформаційні заходи, здійснення моніторингу тощо); достатність кадрового та фінансового забезпечення для здійснення відповідних дій; наявність необхідних каналів комунікації (засоби масової інформації, Інтернет, організації чи певні особи, які поширюють інформацію); оперативність подання інформації; доступність та довіра до повідомлень; деталізація даних для моніторингу (які дані, за якими методиками мають збиратися та надаватись у звітності). У такому випадку відповідні завдання можна буде включити до річних планів відповідальних осіб.

На думку А. Сундакова, управління процесом змін в органах державної влади є тим умінням, формуванню якого потрібно приділяти спеціальну увагу [5]. Для того, щоб забезпечити успішне реформування на територіальному рівні, необхідно забезпечити наявність необхідних фахових ресурсів. Це передбачає підготовку, навчання державних службовців для оволодіння технічною кваліфікацією і забезпечення розуміння процесу реформи та проведення періодичних комунікативних заходів із питань реформ. Потрібно створити систему передачі знань, провести спеціальну підготовку до роботи в нових умовах. Потрібно здійснювати централізовані заходи для підвищення рівня правової культури службовців; розробити цільові програми підготовки, забезпечити методичну підтримку місцевих органів державної виконавчої влади. Має бути забезпечений чіткий розподіл обов'язків між центральними та місцевими органами державної виконавчої влади у сфері впровадження заходів із реформування, визначена відповідальність.

Для забезпечення ефективності та якості реалізації реформи місцевих органів державної виконавчої влади, необхідно застосовувати відповідні стимули для заохочення виконання завдань реформи з боку державних адміністрацій. Потрібно включити приклади кращих практик у навчальні курси для підвищення кваліфікації держслужбовців, забезпечити публікацію відповідних матеріалів на Інтернет-порталі та сайтах, присвячених питанням реформування, в засобах масової інформації.

Надання інформації про реформу для державних службовців проявляється у можливості побороти стереотипи поведінки на основі досвіду (наявності знань), оскільки для того, щоб відбулися зміни, потрібне їх розуміння. Розуміння мети та завдань реформи місцевих органів державної виконавчої влади передбачає самоорганізацію поведінки і свідомості державних службовців.

Водночас реформування місцевих органів державної виконавчої влади повинно здійснюватись із використанням потенціалу громадськості, що відбувається за умови створення інституційних та процедурних можливостей для взаємодії. Для більшості населення проблеми адміністративної реформи є не зрозумілими і технічними. Нерозуміння наслідків реформи для власного становища є основою спротиву та недовіри до будь-яких змін. В. Полтерович зазначав, що з метою винайдення рішень, максимально близьких до консенсусу, держава має прагнути до організації діалогу між різними соціальними групами [6]. Важливо, щоб планування комунікативної роботи враховувало потреби та інтереси конкретних цільових груп, для яких подається інформація. Для цього має бути проведений попередній аналіз їх інтересів, потреб і очікувань та прогнозування реакції, що дасть змогу володіти інформацією про динаміку змін у суспільстві та дозволить вчасно реагувати на зовнішні фактори.

З метою розвитку громадської участі в реалізації реформи, необхідно перед її впровадженням провести широку просвітницько-агітаційну роботу серед населення з метою пожвавлення активності громадськості. Предметом таких заходів має бути актуалізація суспільного значення різних аспектів наявних проблем у функціонуванні місцевих органів державної виконавчої влади, що зумовлюють потребу їх реформування. Поширення інформації' про реформу підвищує чутливість і посилює сприйняття проблеми, формує її контекст. Доцільно використовувати різні форми поширення інформації, щоб забезпечити максимальне знайомство населення з новими правилами, роз'яснення положень концепції реформи, передбачити компенсації тим групам населення, які програють у результаті проведених реформ. Інформація про можливості від реформи та втрати від інституційних перетворень, про позитивний вплив та ризики для різних груп населення, які зумовлює реформа, має бути зрозумілою і послідовною, відповідати реальній ситуації та сприяти розумінню доцільності, своєчасності та виправданості цілей і методів реформи. Недоліки системи місцевих органів державної виконавчої влади потрібно зазначати у стратегічних документах та відповідно до них формувати цілі. Це дає змогу краще розуміти необхідність впровадження відповідних змін.

Важливу роль щодо інформування громадян можуть відіграти також неурядові організації, які мають великий потенціал. Тому з ними та із засобами масової інформації має бути налагоджена співпраця, щоб організувати підтримку реформи.

З іншого боку, неурядові організації можуть забезпечити як підтримку реформи з боку суспільства, так і оцінювання ступеня підтримки запланованих перетворень. Методом оцінки реформи є моніторинг, результати якого можуть сприяти коригуванню прийнятих рішень чи запланованих заходів, якщо наслідки їх впровадження не відповідають бажаним цілям. Для цього виконавці заходів мають готувати щорічні звіти про результати і ефективність реалізації реформи. Моніторинг впровадження змін потрібно здійснювати як з погляду на виконання запланованих заходів, так і з погляду на те, як ці заходи забезпечують досягнення запланованих цілей, тобто за індикаторами результатів, наслідків та впливу. За цього доцільно здійснювати оцінку відповідності фактично отриманих та запланованих результатів та, при відхиленні від плану, надавати рекомендації місцевим органам державної виконавчої влади щодо коригування їх реформаторської діяльності. Критеріями, за допомогою яких можна проаналізувати та оцінити процес реформування, можуть бути: досягнення поставлених цілей; наявність чітко встановлених правил і процедур; дієвість застосованих форм, методів; ефективність всіх видів ресурсів; рівень чутливості; демократичність процесу. Щоб належно оцінити вплив здійснених реформаційних заходів, потрібно доручити його проведення незалежній установі, що володіє необхідною кваліфікацією.

Для зручності доступу до інформації про заплановані та впроваджувані зміни, а також для вивчення громадської думки про перетворення значну роль відіграє спеціальний офіційний Інтернет-портал адміністративної реформи. За цього можливість оновлення інформації на ньому має бути забезпечена для спеціалістів місцевих державних адміністрацій. Потрібно також створити технічні й організаційні умови для публічного представлення пропозицій громадськості з використанням такого спеціалізованого ресурсу. Це дозволить експертам і зацікавленим учасникам процесу своєчасно знайомитися з проектами реформ та звітами про їх впровадження, вчасно реагувати на можливі зміни і бути впевненим, що їхні зауваження будуть враховані.

Таким чином, цілісне розуміння процесу реформування місцевих органів державної виконавчої влади в контексті адміністративної реформи мінімізує недоцільне спрощення його моделювання та забезпечить комплексність його реалізації, дасть змогу успішно та цілеспрямовано здійснити реформу місцевих органів державної виконавчої влади.

Перспективи подальших досліджень пов'язані із розробкою механізмів взаємодії суб'єктів реформування у процесі реалізації запланованих заходів.

Література

1. 26 травня в Україні стартує другий етап адміністративної реформи [Електронний ресурс] / прес-служба Міністерства юстиції. - Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/ control/publish/article?art_id=2442853.

2. Caiden G. AdministrativeReform [Electronic resource] / Gerald E. Caiden. - Aldine : [s. n.], 2007. - 239 р. - Access mode : http://books.google.com.ua/books?id=xLzOZ9cLnbw C&pg=PA56&hl=uk&source=gbs_toc_r&cad=4#v=onepage&q&f=false.

3. Колодій А.Ф. Поняття і концепції демократичного врядування як напряму політичних та управлінських досліджень / А.Ф. Колодій // Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій [Текст] : матер. наук. практ. конф. (3 квітня 2009 р., м. Львів) / за наук. ред. В.С. Загорського, А.В. Ліпенцева. - Львів: ЛРІДУ НАДУ 2009. - 48 с.

4. Bevir M. Encyclopedia of governance [Text] : in 2 vol. V 1 : Thousand Oaks / Mark Bevir. - London ; NewDelhi : SAGE Reference Publications, 2007. - 506 p.

5. Сундаков А. Реформи системи державного управління в Україні: на шляху трансформації [Текст] / А. Сундаков; укр. пер. Т. Діхтяр. - К. : Вид-во УАДУ, 2001. - 56 с.

6. Полтерович В.М. Элементы теории реформ [Текст] : [монография] / В.М. Полтерович. - М. : Экономика, 2007. - 448 с.

Размещено на Allbest.ru