Електронна платформа державних закупівель: проблеми державного управління та практики застосування

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 346.3

ЕЛЕКТРОННА ПЛАТФОРМА ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ: ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ПРАКТИКИ ЗАСТОСУВАННЯ

І.С. Марцева

Ірина Сергіївна Марцева, студентка IV курсу Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Резюме

Марцева І. С. Електронна платформа державних закупівель: проблеми державного управління та практики застосування.

Досліджується питання правового регулювання електронних державних закупівель в Україні, проводиться аналіз законодавства держав-членів ЄС. Порівнюються редакції Закону України «Про здійснення державних закупівель», акцентується увага на прогалинах і неточностях в контексті можливості здійснення державних закупівель в електронній формі. Теоретично обґрунтовуються конкретні пропозиції удосконалення господарського правопорядку у відносинах державних закупівель.

Ключові слова: державні закупівлі, електронні закупівлі, електронний реверсивний аукціон, захист економічної конкуренції.

Отримано 16.04.2014

електронний закупівля державний закон

Резюме

Марцева И. С. Электронная платформа государственных закупок: проблемы государственного управления и практики применения.

Исследуется правовое регулирование электронных государственных закупок в Украине, анализируется законодательство государств-членов ЕС. Сравниваются редакции Закона Украины «О осуществление государственных закупок», акцентируется внимание на пробелах и неточностях в контексте возможности осуществления государственных закупок в электронной форме. Теоретически обоснуется конкретные предложения усовершенствования хозяйственного правопорядка в сфере государственных закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, электронные закупки, электронный реверсивный аукцион, защита экономической конкуренции.

Summary

Martseva I. Electronic public procurements: current issues of governance and practice of applying

Examines the legal regulation of electronic public procurement, analyzes the legislation of the European Union. Compared releases of Law of Ukraine «About realization of the public purchasing». Also there were theoretically proved and composed particular propositions conformably to the improving of economic order in social relations of public procurement.

Key words: public procurement, electronic procurement, electronic reversing auction, defense of economic competition.

Останнім часом все більшого оберту набувають євроінтеграційні процеси, ключовою формою реалізації яких є законодавство України, технічні умови й регламенти, що застосовуються в державі.

Як випливає із системного тлумачення положень проекту Угоди Про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом, одним із провідних напрямів адаптації законодавства України до європейських нормативних стандартів є законодавство про здійснення державних закупівель1. Його норми, незважаючи на постійне удосконалення, визнані вже давно найбільш корупціоногенними та такими, що гальмують впровадження нових інформаційно-комунікаційних систем і технологій в процеси державного управління економікою. Окрім цього, положення чинного в Україні законодавства про здійснення державних закупівель доволі поверхнево регламентують механізм участі громадськості в процесах здійснення контролю у сфері державних закупівель, обмежують стан інформаційного забезпечення відповідного сектору державного управління.

Все це вказує на безумовний практичний інтерес і теоретичну цінність правових проблем, пов'язаних з нормативною побудовою електронної платформи державних закупівель, розкриває один з провідних засобів протидії корупції у сфері державного управління економікою, відображає тісний функціональний зв'язок обраної теми дослідження та політики євроінтеграції.

Проживаючи в епоху технологічного прогресу, держава заінтересована у застосуванні різноманітних технічних засобів з метою спрощення та модернізації різних сфер діяльності. Так, для країн ЄС електронне здійснення державних закупівель не є новизною. Такий конкурентний спосіб укладення господарських договорів досить популярний у Німеччині, Франції, Великій Британії, Бельгії, Австралії, Швеції, Естонії, Латвії, Нідерландах, Італії та інших країнах з розвиненою економікою. «Наразі в ЄС успішно поширюється он-лайн доступ до державних служб (послуги електронного уряду) і, зокрема, до основних 20 послуг, доступність яких он-лайн у державах-членах ЄС у середньому становить дві третини, а доступність електронних закупівель - три чверті від загальною кількості. Такі методи сприяють пожвавленню конкуренції та підвищенню ефективності держзакупівель, зокрема - шляхом економії часу та коштів»2. Для України ж електронні державні закупівлі є відносно новим поняттям, а тому при євроінтеграційних процесах необхідно брати до уваги досвід держав-членів ЄС у даній сфері.

Предмет дослідження: здійснення державних закупівель в електронній формі в порівняльному контексті права України та держав-членів Європейського союзу, проблеми визначення й реалізації електронних державних закупівель в Україні та шляхи їх вирішення.

Мета дослідження: з'ясувати основні проблеми, що виникають у процесі здійснення державних закупівель в електронній формі, розкрити процедури здійснення державних закупівель за законодавством України та країн ЄС, охарактеризувати основні переваги та недоліки застосування відповідної форми укладення державних контрактів, визначити напрями розвитку законодавства України з метою подолання зазначених проблем та гармонізації з правом ЄС.

В юридичній літературі проблеми розвитку законодавства при здійсненні електронних державних закупівель та практика його застосування були предметом наукових досліджень багатьох науковців, практиків, зокрема: І. Апопій, Т. Бурмистрова, Т. Боднар, І. Влялько, П. Германчук, А. Грищенко, В. Дупляк, А. Золотухін, Н. Калліна, С. Ковальов, М. Колонтирська, З. Максименко, П. Петрашко, Б. Студенцов, Н. Ткаченко, А. Тюляков Н. Челишева, А. Олефір, Л. Шевченко, П. Пашина, В. Пила, В. Смирчинський, О. Турченко, О. Шатковський, С. Яременко та інших, однак інтенсивний розвиток механізму державного управління у цій сфері правового регулювання обумовлює виникнення нових проблем, досі не розкритих у науково-практичній літературі.

Для задоволення потреб суспільства та забезпечення належного рівня реалізації своїх функцій держава застосовує механізм ринку за допомогою правових механізмів, зокрема - укладення контрактів між державними органами-замовниками і постачальниками товарів і послуг.

В юридичній літературі застосовується поняття «електронна комерція», під яким розуміють сукупність правочинів, що укладаються за допомогою засобів зв'язку та обчислювальної техніки, без складання паперового носія пам'яті. Одним із напрямів електронної комерції є сегмент business-to-government (B2G), де в якості учасників електронної комерції виступає юридична особа (комерційна організація) та держава в особі органів державної влади, компетентних укладати електронним способом договори поставки товарів (робіт, послуг) для державних потреб3.

Аналізуючи досвід держав-членів Європейського союзу, слід зазначити, що електронна платформа здійснення державних закупівель стає дедалі поширенішою, а в деяких країнах з розвиненою економікою фактично поглинає традиційні способи укладання державних контрактів. Так, від загальної кількості електронних закупівель в Європі 46 % припадає на Велику Британію, 23 % - Німеччину, 1 % - Швецію, 5 % - Португалію, причому темп інтенсивності запровадження електронних закупівель найшвидший у Литві, Португалії, Швеції, що в сукупності становить понад 30 % від загальноєвропейського темпу, Великій Британії, Ірландії - 22 %4. Відтак, найближчим часом вся європейська спільнота здійснюватиме державні закупівлі лише в електронній формі.

Що ж стосується українського законодавства, то вперше можливість здійснення державних закупівель в електронній формі виникла після внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 17 червня 2012 р. шляхом запровадження електронного реверсивного аукціону5. Беззаперечно, такі зміни мали позитивно вплинути на розвиток електронної платформи державних закупівель, проте ряд неузгодженостей у законі якісно впливали на ефективність даного інституту. Зокрема, аналізуючи положення про електронний реверсивний аукціон, можна було виділити такі недоліки: закон вказував на обов'язковість застосування електронного реверсивного аукціону при здійсненні державних закупівель певних товарів, робіт, послуг, та водночас не визначив, що це за товари, роботи, послуги (Кабінет Міністрів України так і не прийняв зазначений перелік), а відтак дане положення залишалось декларативним і не тягнуло ніяких правових наслідків; оцінка пропозицій учасників здійснювалась лише за критерієм ціни, тобто, обирався найдешевший товар, нехтуючи якістю; відсутність положень, які визначають можливість відшкодування збитків учасникам аукціону, що спричинені неправомірними діями оператора електронного майданчика тощо.

Нова редакція Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 9 травня 2014 р. взагалі оминає питання електронного реверсивного аукціону як форми здійснення державних закупівель. У даному випадку у ч. 2 ст. 12 лише зазначається, що замовник має право здійснювати процедури закупівлі, передбачені у ч. 1 цього закону, із використанням електронних засобів6. Таке формулювання можна вважати логічним з тієї точки зору, що проаналізувавши положення попередньої редакції ст. 12, складається враження: здійснення державних закупівель в електронній формі, представленій електронним реверсивним аукціоном, позиціонується як «окремий» вид державних закупівель. Проте таке розуміння є хибним, оскільки електронний реверсивний аукціон є лише способом здійснення, а не окремим видом, державних закупівель, що передбачає використання Інтернет-технологій. Підтвердженням цього є ст. 54 Директиви 2004/18/ЄС, згідно з якою проведення електронного реверсивного аукціону можливе в рамках відкритих, закритих чи переговорних процедур; електронний аукціон може бути проведений після оголошення тендеру на право укладення контракту між сторонами рамкової угоди і після оголошення тендеру на право укладення контракту в рамках динамічної системи закупівель7. Таким чином, електронний аукціон не є відокремленою процедурою і може бути проведений у рамках всіх процедур, передбачених директивами.

Виходячи із зазначеного вище, можна зробити висновок, що законодавець у новій редакції закону мав на увазі можливість здійснення в електронній формі усіх перерахованих у ч. 1 ст. 12 Закону України процедур. Водночас неврегульованим залишається питання особливостей використання електронних засобів здійснення процедур закупівлі: відсутнє закріплення правового статусу оператора електронного майданчика, регламентація процесу здійснення закупівлі за допомогою електронних засобів тощо. Тобто, закон лише зазначає про можливість використання електронних засобів, але абсолютно ніяк не врегульовує це питання. Між тим, перед прийняттям відповідного Закону від Ради Європи до Уряду України надходила пряма вимога щодо переходу до 2015 р. на електронну форму державних закупівель, як це зроблено у більшості країн ЄС. Тому з прийняттям нового Закону складається ситуація, що ВРУ не повністю виконала вимоги Ради Європи в частині врегулювання державних закупівель.

Окрім цього, новим Законом регулювання електронних процедур державних закупівель покладено на Кабінет Міністрів України, що не лише породжує додаткові корупційні ризики, але й суперечить вимогам самого нового Закону України «Про здійснення державних закупівель», яким встановлена імперативна вимога, що види та перелік процедур державних закупівель, визначені цим законом, є вичерпними8. Відтак, все іде до того, що електронні процедури державних закупівель мали б визначатися саме законом. Необхідно підкреслити, що в попередній редакції цього закону вже містилось відсилання до Положення, що мало бути затвердженим Кабінетом Міністрів України9. Закон безпосередньо пов'язував обов'язковість здійснення державних закупівель шляхом проведення електронного реверсивного аукціону щодо товарів, робі, послуг, що визначаються відповідним суб'єктом владних повноважень. Однак протягом двох років існування даної норми таке Положення так і не було затверджене. Можемо припустити, що одним із шляхів врегулювання особливостей використання електронних засобів під час здійснення процедур закупівлі може бути відсутність такого врегулювання загалом, а положення закону так і залишаться на папері. Вважаємо, що зазначене вище, для ефективного впровадження електронних закупівель доцільно було б визначити порядок та особливості їх здійснення у законі, а не перекладати це повноваження на Кабінет Міністрів України.

Не зважаючи на окремі недоліки нової редакції Закону України «Про здійснення державних закупівель», вона усуває деякі дискусійні моменти редакції від 17 червня 2012 року. Зокрема, позитивним є відсутність переліку, який вказує на обов'язковість здійснення закупівель в електронній формі, оскільки «такий підхід законодавця негативно позначається на правозастосуванні з огляду на такі обставини:

1) за предметом закупівлі обмежується свобода вибору конкурсних процедур; 2) механічна фіксація в переліку певних товарів, робіт, послуг, обмежує попит; 3) суперечить європейському досвіду, оскільки держави-члени ЄС розглядають проведення закупівель як право, а не як обов'язок»10.

Відсутні положення, що регламентують платний доступ до державних закупівель, особливо якщо враховувати безальтернативність проведення державних закупівель в електронній формі. Раніше оцінка пропозицій учасників закупівель проводилась лише за ціновим критерієм, по суті, обирали найдешевше, нехтуючи якістю. У новій редакції Україна врахувала досвід європейських держав та «вдосконалила перелік критеріїв оцінки для визначення найбільш економічно вигідної тендерної пропозиції шляхом зменшення питомої ваги цінового критерію на користь якісних критеріїв»11.

Під час євроінтеграційних процесів, при вдосконаленні національного законодавства, не слід переписувати правові норми інших держав. Разом із тим, слід звернути увагу на адаптацію адміністративних механізмів та суспільного ладу для створення умов, за яких «нове» законодавство запрацювало б. Відтак доцільно було б розглянути моделі правового регулювання електронних закупівель у державах-членах ЄС.

Наприклад, в Австрії існує добре розвинена інфраструктура електронних закупівель. Здійснення державних закупівель в електронній формі є добровільним, хоча Федеральний уряд веде активну політику для використання електронних повідомлень та подань, особливо центральними адміністраціями. Планується запровадити обов'язкову електронну форму. Національна інфраструктура електронних закупівель організована навколо двох основних платформ: Auftrag.at3 для етапу, що передує нагородженню, та Bundesbeschaffung GmbH4 (BBG), федеральна платформа для пост-премій. Auftrag.at3 - основна австрійська платформа, що передує нагородженню, є частиною Wiener Zeitung, в той час як Офіційний федеральний вісник публікує всі відкриті тендери в Австрії. Auftrag.at3 збирає лише дані про кількість повідомлень, що публікуються на платформі. За їх оцінками, близько 95 % торгів із закупівель опубліковані в Австрії усіма рівнями державної влади в Інтернеті.

Bundesbeschaffung GmbH4 (BBG) здійснює централізовані закупівлі для Федерального уряду в Австрії для стандартизованих товарів і послуг (за винятком громадських робіт та оборони). Bundesbeschaffung GmbH4 (BBG) працює як інтернет-магазин для громадських покупців. Цей магазин містить майже всю колекцію контрактів, що відкрита для всіх державних установ в Австрії.

У Чеській Республіці розроблена національна стратегія електронних закупівель на 2011-2016 рр., орієнтована на NIPEZ проект (національна інфраструктура для електронних державних закупівель), який повинен забезпечити повну доступність всього циклу електронних закупівель для всіх державних замовників до 2015 року. Одним із ключових завдань цієї стратегії є досягнення економії державних витрат на 50 млрд крон на рік. Проте слід зауважити, що цей підхід концентрується на просуванні електронного порядку від електронних каталогів, а не електронних торгів. Новий platform 9 був запущений в Празі у лютому 2012 року. Електронний ринок використовується для централізованих договорів закупівлі для національних органів влади, які є обов'язковими для низки категорій товарів і послуг.

Франція має високорозвинену нормативну базу для державних закупівель, зокрема, диспозиції для розвитку електронних закупівель включені в Національний кодекс з державних закупівель. Інфраструктура відкритих електронних закупівель приводиться в дію національною платформою Interministerielle 21, використання якої є обов'язковою для центральних органів влади. Разом із тим деякі регіони мають централізовані громадські платформи (Bourgogne, Bretagne). Є велика кількість приватних постачальників послуг. Французький уряд зробив серйозні зусилля для просування електронних закупівель, але подання електронної заявки досі повинне супроводжуватися паперовими резервними копіями або компакт-дисками, що зменшує переваги дематеріалізації та являє собою міцний бар'єр для економічних суб'єктів.

Німеччина досить активно застосовує електронні закупівлі. Так, їх вартість у 2011 р. становила близько 38 819 млн євро. Федеральний уряд має план електронних закупівель, що в основному зосереджений на централізації закупівель для федеральних органів державної влади за допомогою централізований платформ електронних закупівель (державні закупівлі он-лайн - Offentlicher Eink). Федеральна агенція запустила форму електронних закупівель Vergabe 24, що надає зазначені послуги федеральним властям і всім іншим органам. У кінці 2012 р. було зареєстровано 100 федеральних агентств і 250 регіональних, що надають послуги вище і нижче порога ЄС. Їх використання зросло з 2011 р. по 2012 р. із збільшенням 237 % в електронних торгах. Електронні закупівлі є обов'язковими для федеральних відомств, якщо вони не мають очевидних економічних, технічних та/або практичних причин, що перешкоджають використанню електронних засобів12. «Крім того, в Німеччині давно та успішно діє громадська організація експертів і вчених «Форум держзамовлення», в рамках якої відбувається обмін думками, формується відношення до нових явищ у сфері держзамовлень, що регулярно доводиться до відома уряду. До того ж в державних установах практикується призначення незалежних осіб (у зв'язку із неможливістю їх звільнити), відповідальних за розміщення державних замовлень. Робота цих посадовців контролюється органами нагляду та Рахунковою палатою»13.

Швеція має дуже децентралізовану систему здійснення електронних закупівель, що характеризується присутністю приватних операторів, і жодних обов'язкових положень. Уряд орієнтований на розвиток таких пост-преміальних послуг, як електронне замовлення, електронні рахунки. Проте план дій електронного уряду, який укладений у 2014 р., включає в себе розробку національної інфраструктури електронних закупівель пропозицій преміальних послуг. У Швеції немає обов'язкової національної платформи, але на Національну службу закупівель Avrora 47 все ж таки покладається ряд завдань у забезпеченні здійснення електронних закупівель. Багато муніципалітетів та окружних рад/регіонів мають власні електронні платформи та використовують їх на добровільній основі протягом останніх 10 років14.

Відтак, бачимо, що правове регулювання здійснення електронних державних закупівель у європейських державах досить детально врегульовано, до того ж досвід впровадження таких закупівель становить не один рік, що дає нам змогу, при запозиченні тих чи інших положень, простежити за ймовірними тенденціями розвитку. Слід також зауважити, що електронні державні закупівлі створюють найсприятливіші умови для захисту економічної конкуренції учасників державних закупівель, оскільки усі заінтересовані суб'єкти мають рівні можливості як дізнатись про тендер, так і взяти у ньому участь.

Можемо зробити такі висновки.

Здійснення електронних державних закупівель є одним із найпрогресивніших, найбільш економічних та конкурентних способів здійснення державних замовлень. Українське законодавство за останні роки зазнало багато кардинальних змін у даній сфері, але ефективність нових законодавчих положень залишається не визначеною. Фактично новий закон не вирішив ключову проблему регулювання державних закупівель, зокрема, встановлення механізму переходу на електронну форму, зниження корупційних ризиків, здешевлення процедур державних закупівель, забезпечення їх відкритості. Врегулювання даних питань слід було б здійснити з урахуванням досвіду держав-членів ЄС, а саме:

Детально визначити механізм та процедуру здійснення електронних державних закупівель на рівні закону, а не покладати це на Кабінет Міністрів України. По-перше, такі положення будуть гармонічно вписуватись у рамки імперативної вимоги щодо того, що види та перелік процедур державних закупівель, визначені законом, є вичерпними. По-друге, регламентація такої процедури відповідатиме вимозі Ради Європи до Уряду України про перехід до 2015 р. на електронну форму державних закупівель.

Встановити централізовану платформу здійснення державних закупівель. Оскільки для України такий досвід є новим, слід визначити національну загальнодержавну електронну платформу для впорядкування здійснення державних закупівель, встановлення жорсткого контролю з боку держави за всіма їх стадіями.

Чітко визначити правовий статус учасників державних закупівель, що здійснюються за допомогою електронних засобів, оскільки окрім замовника та учасників має бути хтось, хто забезпечить належне функціонування електронної платформи. Тому слід чітко визначити його права, обов'язки, відповідальність за їх неналежне виконання чи невиконання та визначити розмір винагороди.

Література

1. Проект Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом і його державами-членами, з іншої сторони [Електронний ресурс] // Урядовий портал. Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/ru/publish/artide? art_id=246581344&cat_id=223223535

2. Влялько І. В. Правове регулювання державних закупівель в ЄС: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11 [Електронний ресурс]; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. - К., 2009. - 20 с.

3. Челышева Н. Ю. Гарантии защиты прав участников открытого электронного аукциона на право заключить государственный (муниципальный) контракт / Н. Ю. Челышева. // Юрист. - 2011. - № 15. - С. 11-22.

4. Study on e-Procurement Measurement and Benchmarking MARKT 2011/097/C Lot 1 - Public Procurement Performance Indicators [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/ studies/130601_e-procurement-state-of-play_en.pdf

5. Про здійснення державних закупівель: Закон України від 01.06.2010 № 2289-VI (у ред. від 17.06.2012) // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 33. - Ст. 471.

6. Про здійснення державних закупівель: закон України від 10.04.2014 № 2289-VI (в ред. від 09.05.2014) // Голос України. - 2014. - № 78.

7. Про координацію процедур з проведення тендерів на закупівлю товарів, робіт і послуг: Директива 2004/18/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 31.03.2004 [Електронний ресурс] // www.sdla.gov.ua Режим доступу: http://europeanlawgroup.com.ua/ storage/npa/zakyp/ES/18.pdf

8. Про здійснення державних закупівель: закон України від 10.04.2014 № 2289-VI (в ред. від 09.05.2014) // Голос України. - 2014. - № 78.

9. Про здійснення державних закупівель: Закон України від 01.06.2010 № 2289-VI (в ред. від 17.06.2012) // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 33. - Ст. 471.

10. Олефір А. Проблеми здійснення державних закупівель за процедурою електронного реверсивного аукціону / А. Олефір // Юридичний журнал: аналітичні матеріали. Коментарі. Судова практика. - 2012. - № 7/8. - С. 34-44.

11. Влялько І. В. Вказана праця.

12. Study on e-Procurement Measurement and Benchmarking MARKT 2011/097/C Lot 1 - Public Procurement Performance Indicators [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.europa.eu/intemal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/ studies/130601_e-procurement-state-of-play_en.pdf

13. Андреева А. Мировой опыт госзакупок [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.erus.ru/pubhcxms/?eid= 4672098

14. Study on e-Procurement Measurement and Benchmarking MARKT 2011/097/C Lot 1 - Public Procurement Performance Indicators [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/ studies/130601_e-procurement-state-of-play_en.pdf

Размещено на Allbest.ru