Земельно-правові аспекти розвитку сільськогосподарської кооперації в Україні на засадах публічно-приватного партнерства: шляхи вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ РОЗВИТКУ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОЇ КООПЕРАЦІЇ В УКРАЇНІ НА ЗАСАДАХ ПУБЛІЧНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА: ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

Павло Федотович Кулинич, доктор юридичних наук,

професор, завідувач відділу Інституту держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України

Одним із ключових напрямів розвитку аграрного сектора економіки України на початку ХХІ ст. має стати сільськогосподарська кооперація як засіб вирішення виробничих та соціальних проблем українського села. По-перше, об'єднання дрібних і середніх сільськогосподарських товаровиробників в обслуговуючі кооперативи дасть змогу підвищити ефективність їх виробничої діяльності та конкурентоспроможність щодо агрохолдингів, які витісняють дрібний і середніх агробізнес. По-друге, створення сільськогосподарських кооперативів сприятиме збільшенню кількості робочих місць у сільській місцевості, надходженню податкових платежів і зборів до сільських бюджетів та відродженню сільської поселенської мережі.

Підставою для позитивної оцінки перспектив розвитку сільськогосподарської кооперації в Україні є прийняття Верховною Радою України 2 жовтня 2012 р. Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо врегулювання окремих питань оподаткування»¹, а 20 жовтня 2012 р. - Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про сільськогосподарську кооперацію»², яким цей Закон був викладений у редакції, більш сприятливій для розвитку сільськогосподарської обслуговуючої кооперації. Як зазначив у своєму виступі на третіх Всеукраїнських громадських слуханнях «Міжнародний рік кооперативів закінчився: підсумки та перспективи» заступник Міністра аграрної політики та продовольства України О. В. Сень, Міністерство веде мову не про допомогу чи підтримку кооперативів, а про необхідність їх системної розбудови³.

В Україні прийнято і діє Закон «Про державну підтримку сільського господарства», однак він не визначає зміст поняття «державна підтримка сільського господарства»⁴. Проте його аналіз дає підстави для виділення двох форм такої підтримки - прямої та непрямої. Пряма державна підтримка сільського господарства надається як пряма допомога держави сільськогосподарським товаровиробникам у здійсненні ними виробничої діяльності, до якої належить бюджетні трансферти та субсидії сільському господарству, пільгові ціни на енергоресурси, державні капіталовкладення тощо. До непрямої форми державної підтримки сільського господарства слід віднести підтримку за допомогою регулювання ринкових цін на товари та послуги. Отже, звідси випливає висновок про те, що державна підтримка сільському господарству полягає у наданні державою сільськогосподарським товаровиробникам як ключовій категорії суб'єктів аграрного виробництва матеріальної допомоги у прямій чи непрямій формі. При цьому держава втручається у процес аграрного виробництва у момент надання державної допомоги сільському господарству, після чого її отримувач - сільськогосподарський товаровиробник - продовжує вести самостійну підприємницьку діяльність з вирощування та реалізації сільськогосподарської продукції.

Власне, такий підхід до надання державою підтримки розвитку сільськогосподарських кооперативів закладений у розділі IV (Держава і кооперація) Закону «Про сільськогосподарську кооперацію», чинна редакція якого була прийнята 20 листопада 2012 року⁵. Так, згідно з ст. 15 цього Закону основними завданнями державної політики з підтримки сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів є створення сприятливих умов для їх утворення, становлення і розвитку шляхом формування сприятливої податкової, фінансово-кредитної, інвестиційної політики щодо діяльності сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів та їх членів, а також розроблення механізму їх державної підтримки. З цією метою центральні й місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають надати сприяння розвиткові і зміцненню економічної самостійності сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів та їх членів, підвищенню ефективності їх діяльності, не допускають будь-яких обмежень господарської активності та ініціативи таких кооперативів, вільної і рівноправної їх участі на ринках товарів, робіт та послуг. Нарешті, у ст. 15 Закону «Про сільськогосподарську кооперацію» уточнюється, що державна підтримка сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів повинна здійснюватися відповідно до державних та регіональних програм за рахунок державного і місцевих бюджетів у порядку, встановленому законом.

На наш погляд, положення ст. 15 Закону «Про сільськогосподарську кооперацію» є надзвичайно загальними та декларативними. Адже вони не визначають ні форми, ні зміст взаємодії держави і сільськогосподарських кооперативів. По суті, Закон передбачає лише саму можливість надання державою підтримки розвиткові сільськогосподарської кооперації, але не містить організаційно-правового механізму взаємодії між відповідними органами державної влади і органами місцевого самоврядування, з одного боку, та конкретними сільськогосподарськими кооперативами, з іншої.

Однак сучасне сільськогосподарське виробництво є досить ризикованим видом виробничої діяльності, а відтак - дуже чутливим до характеру і змісту державної аграрної політики. Вона може або сприяти сільськогосподарській виробничій діяльності у різних її формах, або ж гальмувати розвиток аграрного виробництва.

На наш погляд, з метою посилення впливу державної аграрної політики на розвиток сегменту дрібних і середніх сільськогосподарських виробників вона має спиратися на нові форми взаємодії держави і аграрного сектору. Однією з таких форм є публічно-приватне партнерство, яке являє собою форму взаємовигідної співпраці органів влади та виробників аграрної продукції.

Законодавча база для публічно-приватного партнерства закладена Законом України від 1 липня 2010 р. «Про державно-приватне партнерство»⁶. Цим Законом вперше у правовій історії України був запроваджений правовий механізм здійснення особливого виду економічної діяльності, який базується на поєднанні економічних, технологічних і організаційних можливостей принципово різних суб'єктів господарювання - держави в особі відповідних органів влади та приватних юридичних осіб. Згідно зі ст. 1 Закону «Про державно- приватне партнерство» державно-приватне партнерство являє собою співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та приватними юридичними особами або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами.

Однак аналіз закріплених у Законі ознак державно-приватного партнерства свідчить, що дана форма співробітництва між державою та приватним бізнесом спрямована насамперед на задоволення інтересів держави. Адже саме держава як публічний партнер в особі відповідних органів влади має на меті забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера. Крім того, держава як публічний партнер очікує від приватного партнера внесення ним інвестицій в об'єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством, натомість передає приватному партнеру частину ризиків, які виникають у процесі здійснення державно-приватного партнерства. Заінтересованість приватного партнера у здійсненні державно-приватного партнерства законом лише презюмується, оскільки такий партнер залучається на конкурентних засадах (тобто, має виграти конкурс) для співробітництва з державним партнером на основі довготривалих відносин (від 5 до 50 років).

Законом «Про державно-приватне партнерство» визначено також і сфери застосування партнерства, до яких, на жаль, включено лише один вид аграрної діяльності - забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем. Цілком очевидно, що в нинішній редакції Закон «Про державно-приватне партнерство» непридатний для застосування у аграрній сфері. Тому з метою більш широкого використання механізму публічно-приватного партнерства у сільському господарстві вважаємо за необхідне внести в нього істотні зміни. Зокрема, уявляється доцільним, по-перше, розширити сферу його застосування у сільському господарстві та, по-друге, запровадити здійснення партнерства між державою і приватним аграрним сектором не тільки у договірній формі, яка передбачена зазначеним Законом, а й у формі корпоративного партнерства, тобто публічно-приватного партнерства, яке здійснюється шляхом створення державним і приватними партнерами спільної юридичної особи.

На наш погляд, особливо важливою є роль держави як можливого партнера приватного агробізнесу у становленні й функціонуванні системи сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, які є організаційно-правовою формою підвищення ефективності діяльності сільськогосподарських товаровиробників, насамперед дрібних і середніх, шляхом об'єднання їх зусиль для здійснення спільної діяльності щодо самозабезпечення послугами у сфері виробництва та реалізації сільськогосподарської продукції тощо.

Як свідчить практика, одним із найскладніших напрямів розвитку сільськогосподарської кооперації є створення обслуговуючих кооперативів громадянами-садоводами, власниками особистих селянських господарств, які виробляють та реалізують лишки продовольчої продукції, фермерськими господарствами та іншими дрібними сільськогосподарськими товаровиробниками. Зокрема, з метою забезпечення швидкої реалізації виробленої у господарствах населення та фермерських господарствах сільськогосподарської продукції споживачам та збільшення доходів її виробників громадяни-власники земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, колективного садівництва та фермерські господарства планують створення сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів, завданням яких є реалізація (збут) та закупівля і реалізація (збут) сільськогосподарської продукції членів таких кооперативів.

Закупівельно-збутові сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи можуть спеціалізуватися на придбанні у своїх членів та реалізації одного чи кількох видів сільськогосподарської продукції. З метою контролю якості закуповуваної сільськогосподарської продукції кооперативи мають створювати експрес-лабораторії та інші підрозділи, які перевіряють відповідність сільськогосподарської продукції стандартам їх якості та іншим вимогам чинного законодавства України. Однак для розміщення торгівельно-виробничих будівель і споруд закупівельно-збутових сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів їм потрібні земельні ділянки. Проте рівень доходів дрібних сільськогосподарських товаровиробників, особливо на початку їх спільної кооперативної діяльності, є не дуже високим і не дає змоги придбати у власність чи орендувати такі земельні ділянки та, можливо, розміщені на них виробничі будівлі. У зв'язку з цим дуже важливо, щоб сільські, селищні та міські ради надавали їм земельні ділянки відповідного цільового призначення безоплатно - у постійне та тимчасове користування.

Фермерські господарства, інші виробники товарної сільськогосподарської продукції та громадяни-власники земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства також можуть створювати сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи, завданням яких є реалізація (збут), закупівля і реалізація (збут) сільськогосподарської продукції членів таких кооперативів, а також надання останнім стаціонарних торгівельних місць для реалізації власної сільськогосподарської продукції (сільськогосподарські кооперативні ринки). Для створення сільськогосподарського кооперативного ринку відповідна сільська, селищна чи міська рада повинні бути наділені правом надання кооперативу земельної ділянки у постійне або тимчасове користування у зручному для розташування такого ринку місці. Більше того, після трьох років успішної діяльності сільськогосподарського кооперативного ринку кооператив у нього має, на нашу думку, право на отримання у власність раніше наданих у користування та нових земельних ділянок для розширення й удосконалення інфраструктури ринку. Крім того, вважаємо, що сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи, створені з метою реалізації (збуту), закупівлі і реалізації (збуту) сільськогосподарської продукції своїх членів, а також надання своїм членам стаціонарних торгівельних місць для реалізації власної сільськогосподарської продукції (сільськогосподарські кооперативні ринки) повинні мати право виступати засновниками (співзасновниками) та учасниками оптових і оптово-роздрібних продовольчих ринків.

На нашу думку, сільські, селищні та міські ради, забезпечуючи розвиток сільських територій, повинні також стимулювати створення громадянами-власниками земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, присадибних ділянок, ділянок для колективного садівництва та фермерські господарства сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів для отримання послуг з обробітку ділянок (оранка), вирощування саджанців сільськогосподарських культур, молодняка свійської худоби, збирання, зберігання урожаю, надання транспортних, ветеринарних послуг, послуг з придбання засобів виробництва спільного використання (тракторів, мотоблоків) тощо.

Нарешті, фермерські господарства та інші дрібні й середні виробники товарної сільськогосподарської продукції, які виробляють її у досить великих обсягах, заінтересовані у реалізації не сировини, а продуктів її переробки. З цією метою вони намагаються створювати сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи з переробки сільськогосподарської продукції (молочні, м'ясо-молочні, цукрові тощо). Для будівництва об'єктів з переробки сільськогосподарської продукції сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам потрібні вільні від забудови або забудовані виробничими будівлями земельні ділянки, які розташовані у межах населених пунктів. Територіальні громади сіл, селищ та міст у цілому заінтересовані в розміщенні на їх території виробничих об'єктів сільськогосподарської кооперації, оскільки вони є джерелом додаткових доходів до місцевих бюджетів та забезпечують робочими місцями членів територіальних громад.

Як вже зазначалося, держава та територіальні громади в особі відповідних органів влади можуть надати істотну допомогу у кооперуванні дрібних і середніх сільськогосподарських товаровиробників шляхом надання їм земельних ділянок для будівництва виробничих об'єктів із закупівлі, переробки, збуту тощо сільськогосподарської продукції, виробленої сільськогосподарськими товаровиробниками - членами кооперативів. На наш погляд, такі земельні ділянки мають надаватися кооперативам на пільгових умовах. Пільговість їх надання означає, що земельні ділянки надаються у постійне користування, тобто, безоплатно та на без- конкурентних засадах. Чинний Земельний кодекс України не передбачає надання земельних ділянок сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам на пільгових засадах. Так, ст. 92 Кодексу, що містить перелік осіб, які можуть отримувати земельні ділянки з земель державної та комунальної власності на праві постійного користування, не відносить до таких осіб сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи. Тому вважаємо за доцільне внести до цієї статті доповнення, які б уможливили надання земельних сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам на праві постійного користування безоплатно та без проведення земельних аукціонів. Зокрема, ч. 2 ст. 92 Земельного кодексу України пропонуємо доповнити пунктом «д» такого змісту: «сільськогосподарські обслуговуючі кооперативи, які є учасниками публічно-приватного (державно-приватного) партнерства, для будівництва і експлуатації об'єктів, що використовуються для надання послуг дрібним і середнім виробникам сільськогосподарської продукції».

Земельні ділянки, які місцеві органи влади надаватимуть у постійне користування сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам, використовуватимуться ними у переважній більшості випадків для забудови: будівництва виробничих об'єктів для закупівлі, переробки, збуту тощо сільськогосподарської продукції, виробленої сільськогосподарськими товаровиробниками-членами кооперативів. Це означає, що після завершення будівництва відповідних об'єктів та введення їх у експлуатацію кооперативи матимуть право та, будуть зобов'язані зареєструвати права власності на збудовані об'єкти на власне ім'я відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»⁷. А згідно з ст. 120 Земельного кодексу України при наступному відчуженні кооперативами таких об'єктів іншим особам до останніх переходитиме і право власності на земельні ділянки, на яких розташовані такі об'єкти. Отже, якщо сільські, селищні, міські ради чи районні державні адміністрації надаватимуть сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам земельні ділянки під забудову на пільгових умовах, то тим самим буде створено механізм для корупційного заволодіння землями державної й комунальної власності шляхом створення лже-кооперативів.

З метою забезпечення використання земельних ділянок, які надаватимуться обслуговуючим сільськогосподарським кооперативам для виконання статутних завдань на пільгових умовах, вважаємо за доцільне ввести в законодавство ряд правових норм, які б, по-перше, стимулювали використання таких земельних ділянок за їх цільовими призначенням та, по-друге, давали б змогу запобігти використанню організаційно- правової форми обслуговуючого сільськогосподарського кооперативу для пільгового отримання земельних ділянок для інших цілей.

На нашу думку, ефективним засобом забезпечення використання земельних ділянок, наданих сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам для виконання статутних цілей із земель державної та комунальної власності, може бути надання органам влади, які представляють власників земель публічної власності, додаткових правомочностей щодо вирішення юридичної долі наданих ними земельних ділянок для потреб сільськогосподарської кооперації. Такі правомочності можуть бути їм надані, якщо місцеві органи влади зможуть контролювати використання наданих ними сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам земельних ділянок на умовах публічно-приватного партнерства, яке буде не просто договірним, а корпоративним. Зокрема, уявляється доцільним надати власникам земельних ділянок державної та комунальної власності, що передаються для потреб сільськогосподарської кооперації, статусу асоційованих членів сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів. З цією метою ст. 8 Закону «Про сільськогосподарську кооперацію» доцільно доповнити ч. 4 такого змісту: «Територіальні громади сіл, селищ та міст в особі відповідних рад та держава в особі районних державних адміністрацій можуть бути асоційованими членами сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів за умови передачі до пайового фонду кооперативу земельної ділянки». Крім того, у Законі «Про сільськогосподарську кооперацію» доцільно передбачити норму про те, що територіальна громада та держава в особі відповідних органів влади як асоційовані члени сільськогосподарського обслуговуючого кооперативу мають право припинити членство у кооперативі, якщо кооператив використовує надану йому у користування земельну ділянку не для здійснення статутної діяльності. Припинення територіальною громадою чи державою асоційованого членства в кооперативі тягне за собою й припинення права користування кооперативом земельної ділянки, переданої кооперативу для здійснення статутної діяльності на підставі рішення органу влади, який представляє територіальну громаду чи державу. На наш погляд, включення такої норми у Закон «Про сільськогосподарську кооперацію» стимулюватиме кооператив та його членів до дотримання умов публічно-приватного партнерства, зокрема, в частині вимог земельного законодавства України.

Водночас реалізація вищезазначених змін і доповнень до Закону «Про сільськогосподарську кооперацію» потребує відповідного вдосконалення і Закону «Про державно-приватне партнерство». По-перше, оскільки публічним партнером у відносинах з приватними сільськогосподарськими товаровиробниками може бути не лише держава, а й територіальні громади в особі міських, сільських і селищних рад, то даним Законом уявляється доцільним надати територіальним громадам статусу публічного партнера, а також перейменувати його на Закон «Про публічно-приватне партнерство». По-друге, у Законі доцільно передбачити, що публічно- приватне партнерство може здійснюватися не тільки у договірній, а й у корпоративній формі. Офіційний вісник України. - 2012. - № 85. - Ст. 3435. Офіційний вісник України. - 1997. - № 33. - Ст. 1. Ярошенко В. Здобутки та перспективи сільськогосподарської кооперації // Вісник «Фермер України». - 2012. - № 24 (298). - 16-31 грудня. Офіційний вісник України. - 2004. - № 30. - Ч. 1. - Ст. 1987. Офіційний вісник України. - 2013. - № 5. - Ст. 148. Офіційний вісник України. - 2010. - № 58. - Ст. 1988. © О. Г. Бондар, 2014

Анотація

набуваючи статусу асоційованих учасників таких кооперативів з метою забезпечення цільового використання останніми наданих їм земельних ділянок. З метою законодавчого забезпечення вищезазначених форм публічно-приватного партнерства у сільському господарстві сформульовано пропозиції щодо вдосконалення норм Земельного кодексу України, Закону України «Про сільськогосподарську кооперацію» та Закону України «Про державно-приватне партнерство».

Ключові слова: сільськогосподарська кооперація, публічно-приватне партнерство, земля, законодавство.

Резюме

сільськогосподарський кооперування виробник партнерство

Кулинич П. Ф. Земельно-правовые аспекты развития сельскохозяйственной кооперации в Украине на началах публично-частного партнерства: пути совершенствования.

Исследуется роль кооперирования в развитии мелких и средних производителей сельскохозяйственной продукции. Обосновывается, что важным направлением совершенствования государственной аграрной политики Украины в сфере поддержки сегмента мелких и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей является применение механизма публичночастного партнерства между государством и территориальными общинами (публичные партнеры) и частными производителями аграрной продукции (частные партнеры) с использованием не только договорной, но и корпоративной формы такого партнерства. Доказывается, что в рамках корпоративного публично-частного партнерства сельские, поселковые и городские советы могут предоставлять создаваемым агропроизводителями сельскохозяйственным обслуживающим кооперативам земельные участки на льготных условиях в постоянное пользование, взамен получая статус ассоциированных членов таких кооперативов с целью обеспечения целевого использования последними предоставленных им земельных участков. Для законодательного обеспечения вышеуказанных форм публично-частного партнерства в сельском хозяйстве сформулированы предложения по совершенствованию норм Земельного кодекса Украины, Закона Украины «О сельскохозяйственной кооперации» и Закона Украины «О государственно-частном партнерстве».

Ключевые слова: сельскохозяйственная кооперация, публично-частное партнерство, земля, законодательство.

Summary

Kulinich P. Land law aspects of development of agricultural cooperation in Ukraine on the basis of public-private partnership: ways of improvement.

Role of cooperation in development of small and medium agricultural producers is investigated. It is proved that important way for improvement of the state agrarian policy of Ukraine in the sphere of support of small and medium agricultural producers consists in using mechanism of public-private partnership between the state and territorial communities as public partners and private agricultural producers as private partners with usage of both contractual and corporate forms of the partnership. It is also substantiated that in the framework of public-private partnership village, town and city's radas may provide to service cooperatives of agricultural producers with land plots on privilege conditions with receiving back the status of associated members of the cooperatives to secure targeted purpose use of the land plots. To provide the legislative support to mentioned above forms of public-private partnership in agriculture the proposals for improvement of Land code of Ukraine as well as Laws of Ukraine «On agricultural cooperation» and «On state-private partnership» are formulated.

Key words: agricultural cooperation, public-private partnership, land, legislation.

Размещено на Allbest.ru