Розкриваються стан та причини соціально-економічної кризи, яка поглинула столицю України, решту міст та цілі регіони країни. Неефективні та чітко не визначені способи й механізми управління на місцях, недосконалість національного законодавства в сфері місцевого самоврядування призвели до порушення прав на самостійний та самодостатній розвиток територіальних громад, проголошених у Конституції України та Європейській хартії місцевого самоврядування і як наслідок - до погіршення умов життя громадян України. Причини цієї кризи носять багатоплановий характер. З метою подолання негативних явищ та перешкод на шляху розвитку місцевого самоврядування необхідно виробити й реалізувати таку модель місцевого і регіонального розвитку, яка б створила умови для збалансованого та динамічного розвитку усіх інститутів місцевого самоврядування, насамперед - територіальних громад міст та сіл України та повною мірою відповідала б європейським стандартам і принципам організації та здійснення місцевої влади.

Ключові слова: столиця України, муніципальна політика, територіальна громада, розвиток, криза місцевого самоврядування, недосконале законодавство, децентралізація.

Раскрываются состояние и причины социально-экономического кризиса, поглотившего столицу Украины, другие города и целые регионы страны. Неэффективные и не определенные четко способы и механизмы управления на местах, несовершенство национального законодательства в сфере местного самоуправления привели к нарушению прав на самостоятельное и самодостаточное развитие территориальных общин, провозглашенных в Конституции Украины и Европейской хартии местного самоуправления и как следствие - к ухудшению условий жизни граждан Украины. Причины этого кризиса носят многоплановый характер. С целью преодоления негативных явлений и препятствий развития местного самоуправления необходимо выработать и реализовать такую модель местного и регионального развития, которая бы создала условия для сбалансированного и динамичного развития всех институтов местного самоуправления, в первую очередь территориальных общин городов и сел Украины и в полной мере соответствовала бы европейским стандартам и принципам организации и осуществления власти.

Ключевые слова: столица Украины, муниципальная политика, территориальная община, развитие, кризис местного самоуправления, несовершенное законодательство, децентрализация.

It reveals the status and causes of socio-economic crisis that has engulfed the capital of Ukraine and the rest of the cities and entire regions of the country. Inefficient and clearly uncertain ways and mechanisms of local governance, inadequate national legislation on local self-government led to infringement of an independent and self-development of communities enshrined in the Constitution of Ukraine and the European Charter of Local Self-Government and consequently worsening the living conditions of citizens of Ukraine. The causes of this crisis are multifaceted in nature. In order to overcome the negative effects of noise and local governments to develop and implement a model for local and regional development, which created the conditions for sustainable and dynamic development of all institutions of local government in the first place, local communities, cities and villages of Ukraine and fully would meet the European standards and principles of organization and local authorities.

Key words: the capital of Ukraine, municipal politics, community, development, crisis of local government, flawed legislation, decentralization.

Основний зміст дослідження

Найбільшими містами України є Київ, Запоріжжя, Луганськ, Херсон, Житомир, Харків, Львів, Вінниця, Полтава, Суми, Одеса, Кривий Ріг, Макіївка, Чернігів, Хмельницький, Дніпропетровськ, Миколаїв, Севастополь, Черкаси, Чернівці, Донецьк, Маріуполь, Сімферополь, Горлівка та Рівне. У Києві мешкає понад чотири мільйони людей, це утричі більше, ніж населення Харкова (1 млн 441 тис.), Дніпропетровська (1 млн) та Одеси (1 млн 8 тис.). Протягом останніх 20 років населення міста стабільно зростає в середньому на 20 тис. осіб за рік. Взагалі, за останньою оцінкою, населення в Україні станом на 2013 р. становить 45 млн, більша частка якого припадає на міське населення - понад 32,5 мільйона.

Київ - місто республіканського значення, що має спеціальний статус, оскільки наділене столичними функціями. У ньому розміщуються усі центральні органи влади та управління країною. Найбільше і найстаріше місто не тільки України, а й Європи, є політичним, соціально-економічним, транспортним та освітньо-науковим центром країни. У Києві зосереджено потужний економічний потенціал, що складається з багатогалузевої промисловості, будівельного комплексу, розвинутої системи комунального господарства, транспортних засобів, систем сучасного зв'язку і т.д. Економічному розвитку Києва та розширенню зовнішньоекономічних зв'язків сприяє його вдале історичне розташування в центрі східної Європи. Адже Київ упродовж 1500 років з'єднує транспортними шляхами Західну Європу з Азією, скандинавські країни - з південно-східними країнами Європи і світу.

Місто є великим центром машинобудування, в тому числі важкого, енергомашинобудування, верстато-, судно-, приладобудування; чорної і кольорової металургії, хімічної, легкої та поліграфічної промисловості. Наприклад, у сфері харчової промисловості у Києві діють п'ять заводів - "Оболонь", "Росинка", "Славутич", "Рошен", "Олком"; у сфері машинобудування - ДВРЗ, "Більшовик", АНТК ім. Антонова та "Арсенал"; у сфері хімічної промисловості - фармацевтичний завод "Дарниця", "Київхімволокно", Борщагівський хіміко-фармацевтичний завод.

Київ є найбільшим транспортним вузлом України. Через місто проходять транспортні магістралі, залізниця та водні шляхи сполучення. У міжнародному сполученні найважливішу роль відіграють міжнародні аеропорти "Бориспіль" та "Жуляни". У місті діє річковий порт, заснований ще у 1897 р., метрополітен, який було відкрито у 1960 році. Враховуючи великі й постійно зростаючі розміри мегаполісу та завантаженість місцевих транспортних доріг, метрополітен користується популярністю у киян та гостей міста і залишається, протягом останніх 15 років найзручнішим і найшвидшим транспортом міста.

Місто розташоване на обох берегах Дніпра. Берег правий і лівий з'єднують вісім мостів - Південний міст (1990 р.), Московський (1976 р.), Парковий (пішохідний) міст (1957 р.), Дарницький залізничо-автомобільний міст (2010 р.), Міст ім. Є.О. Патона (1953 р.), Гаванський міст (2007 р.), Петрівський залізничний міст (1929 р.), Дарницький залізничний (1949 р.), Міст метро (1965 р.), Русанівський метроміст (1965 р.), Венеціанський (1966 р.), Рибальський вантовий міст (1963 р.) та Парковий (1910 р.).

Столиця України має великий культурний потенціал. Це понад 80 музеїв, близько 30 театрів та 40 кінотеатрів,20 виставкових центрів, понад 50 діючих художніх, архітектурних та інших галерей і виставок образотворчого і прикладного мистецтва. Найбільш відомі музеї та театри - Національний музей історії України, Музей українського образотворчого мистецтва, Музей західного й східного мистецтва, Національна опера України ім. Т.Г. Шевченка, Національна філармонія України, Національний академічний драматичний театр ім. Івана Франка, Київський академічний театр оперети та ін.

Історична забудова міста займає більше 6 тис. га. У центральній історичній частині Києва зосереджено три заповідники: Державний історико-архітектурний заповідник "Стародавній Київ", Національний заповідник "Софія Київська", Києво-Печерський національний історико-архітектурний заповідник. Найдавніші будови Києва належать до ХІ-ХІІ ст. ст., загалом у місті збереглося близько 3000 споруд - пам'яток культури, зокрема, понад 70 храмів, збудованих у середньовіччі. До найзначніших архітектурних пам'яток Києва входять: Золоті ворота, Софійський собор, Києво-Печерська лавра, Кловський палац, Марійський палац та ін.

Місто є одним із найбільших наукових центрів України та потужних наукових центрів Європи. У Києві розташовані Національна академія наук України, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, Національний університет Києво-Могилянська академія, Національний медичний університет ім. Олександра Богомольця, Національна музична академія та багато інших всесвітньо відомих наукових закладів. Взагалі в Києві нараховується понад 100 вищих навчальних закладів, серед яких - 18 провідних вузів України.

Київ відіграє важливу роль в усіх сферах суспільного життя, і передусім політичній та соціально-економічній, не тільки киян, а й населення усієї країни. Проте столичне місто за роки незалежності накопичило чимало проблем як місцевого, так і державного масштабу. Жорстка централізація влади та її непослідовна і непрозора політика у всіх сферах суспільного життя, декларування та невиконання соціально-економічних програм і концепцій розвитку Києва та інших міст країни, тиск з боку влади на різні політичні сили й громадські організації, перекручення та експлуатація законів і пошуку в них "дірок" з метою особистої вигоди, повна непідконтрольність та безвідповідальність посадовців, все це призвело до розмноження корупційних дій серед посадових осіб і державних службовців органів державної влади та місцевого самоврядування; катастрофічної нестачі коштів для розвитку територіальних громад міст та регіонів.

Проблема громадської участі в муніципальній політиці набирає нових обертів через цілковите ігнорування позицій територіальної громади щодо важливих питань місцевого розвитку. Так, багатомільярдні суми збитку завдані Києву та його громаді через приватизацію головних активів міста. Це - "Київміськбуд", "Київгаз", "Київводоканал", "Київенерго", алюмінієвий завод у Броварах, землі аеропорту Жуляни, банк "Хрещатик" тощо¹. А державна монополія на ринок комунальних послуг, яка не надто дбає про якість та рентабельність, змушує громаду сплачувати за послуги удвічі завищену ціну, яка зовсім не відповідає якості.

Стійкий та збалансований розвиток Києва та інших міст і держави в цілому пов'язано передусім з покращенням якості життя населення. Створення якісних житлових умов є одним із пріоритетних завдань соціально-економічної політики держави. Організація Об'єднаних Націй визнала житлову проблему однією з головних, а право на житло - важливою складовою цієї проблеми². Загальний стан житлового фонду та комунікаційних мереж в Києві і в усій Україні незадовільний. З кожним роком збільшується кількість будинків, що потребують капітального ремонту, а так звані "хрущовки" та "комуналки", збудовані протягом 50-60 рр. ХХ ст., взагалі непридатні для житла і не відповідають жодних міжнародним нормам та стандартам. Понад 30 % ліфтового господарства працює понад 25 років, 40 % водопровідних мереж відпрацювали свій експлуатаційний термін, 50 % каналізаційних, магістральних та теплових мереж - у аварійному стані. Через аварійний стан більшості тепломереж тепловтрати під час транспортування тепла сягають 40 %, а у зимовий період майже половина тепла гріє підземні труби та повітря на вулиці, а не будинки і квартири. Проте, незважаючи на низьку якість житлово-комунальних послуг, тарифи на них постійно зростають³.

У Києві склалася критична екологічна ситуація, яка пов'язана зі станом забруднення повітря, річок та водоймищ, зеленої зони насаджень. Згідно з міжнародним рейтингом, складеним компанією Mercer Human Resource Consulting, у списку найбільш брудних міст світу Київ посідає 28 місце.70 % дерев у Києві хворі, що свідчить про несприятливу екологію, оскільки дерево першим реагує на стан довкілля. У київському повітрі зараз налічується понад два десятки різних шкідливих домішок; найбільше здоров'ю мешканців столиці загрожує небезпечна кількість діоксину азоту (30 %), діоксину сірки (30 %), твердих часток пилу (20 %) і неметанових органічних сполук (10 %), джерелом яких є автотранспорт і підприємства. Основними підприємствами-забруднювачами Києва є ТЕЦ-5, ТЕЦ-6, Дарницька ТЕЦ, сміттєспалювальний завод "Енергія". У Києві псують повітря понад 1000 промислових підприємств, але основним джерелом забруднення столичного повітря залишається автотранспорт, що з кожним роком зростає у середньому на 100 тис. автомобілів. У місті з вихлопними газами викидається майже 90 % усіх забруднюючих речовин. 80 % автомобілів експлуатуються більше 10 років і не відповідають сучасним стандартам захисту середовища від викиду шкідливих речовин разом із відпрацьованими газами⁴.

Система водопостачання, водоспоживання та водовідведення в більшості населених пунктів України перебуває в жалюгідному стані. Не є винятком і місто Київ. Столична каналізація і водопровідне господарство вже давно потребують масштабної модернізації, а в більшості випадків необхідно будувати сучасні каналізаційні та очисні споруди, оскільки з кожним роком морально й фізично застаріла та зношена каналізаційна система мегаполісу підвищує ризик виникнення водного колапсу. А руйнація дамб може призвести до масштабного виливу неочищених стічних вод у Дніпро. На балансі "ДКО" Київводоканал знаходиться 2500 км каналізаційних мереж, більша частина яких знаходиться в аварійному стані і потребує негайного ремонту та реконструкції. Особливої уваги потребують Бортницькі станції очисних споруд, які були побудовані ще в 1964 р. і фізично застаріли⁵.

В Україні гостро стоїть проблема питної води, оскільки 70 % українців п'ють воду з брудних річок, куди потрапляють каналізаційні стоки та промислові відходи. Причому продукти людського господарювання у вигляді стічних вод вже дістались навіть підземних горизонтів. У деяких містах і навіть окремих регіонах відхилення води від норми сягає 70-80 %. Як наслідок, 80 % хвороб українців викликані саме вживанням забрудненої води. Більшість киян змушені користуються стаціонарними очищувачами води та привізною питною водою, оскільки якість питної води, що подається ПАТ "АК "Київводоканал" у централізовану мережу водопостачання, давно не відповідає сучасним міжнародним нормам та стандартам. А річки Дніпро і Десна, які використовуються як основні джерела водопостачання, не придатні навіть для купання в них.

Жителі мегаполісу незадоволені рівнем якості виконання органами місцевого самоврядування та виконавчою владою на місцях покладених на них завдань та функцій. Про це свідчать щорічні тисячі звернень територіальних громад не тільки міста Києва, а й інших міст України до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо порушень прав територіальних громад органами місцевого самоврядування і місцевими адміністраціями. Громадяни скаржаться на бездіяльність відповідних органів у вирішенні нагальних територіальних проблем та на небажання місцевих органів залучати громадськість до спільного прийняття рішень⁷. Як наслідок, можливості територіальної громади впливати на соціально-економічний розвиток міста та муніципальну політику сьогодні паралізовані. А сучасний стан місцевого самоврядування в столиці та інших містах України характеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, систем енерго-, паливо-, водозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному розвитку регіонів взагалі та територіальних громад зокрема, невирішеністю нагальних питань реформування системи адміністративно - територіального устрою України. Наприклад, бюджетна забезпеченість з розрахунку на одного мешканця села, селища, міста за стандартами ЄС має становити близько 2000 євро, в той час як в Україні вона не досягає такої суми навіть у гривнях⁸.

Наростаюча в Україні криза місцевого самоврядування ставить перед її громадянами нові виклики, що зумовлюють необхідність пошуку інноваційних підходів до формування нової політики на місцях, утворення самодостатніх громад та модернізації усієї системи управління регіональним розвитком. Реальність та ефективність здійснення нових підходів і прийомів ведення господарства, інноваційних механізмів та інструментів стимулювання соціально-економічного розвитку територій певною мірою залежить від законодавчого закріплення таких можливостей та гарантій розвитку первинних суб'єктів місцевого самоврядування. В Україні первинним і головним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада. Розвиток кожної окремої територіальної громади неодмінно відбивається на розвитку місцевого самоврядування всієї країни. Саме тому правове регулювання має першочергове значення у формуванні дієвих і самодостатніх територіальних громад.

Окремі аспекти законодавчого забезпечення функціонування територіальних громад розглядали у своїх працях Т.М. Барановська, О.В. Батанов, П.Ф. Гураль, Ю.В. Делія, П.М. Любченко, С.Ю. Русанова, В.М. Тарасюк, М.П. Хонда та інші⁹. Шляхам розвитку та формуванню самодостатніх територіальних громад присвятили свої наукові здобутки О.В. Безуглий, О.П. Бойко, С.М. Бугай, Я.Ф. Жовнірчик, В.С. Куйбіда, Ю.О. Куц, В.В. Мамонова, В.А. Негода, В.В. Толкованов, О.В. Чумакова та інші науковці¹⁰. Невелика кількість праць присвячена інноваційним підходам розвитку місцевого самоврядування та регіонального розвитку України. Зокрема, необхідно назвати роботи колективу Національного інституту стратегічних досліджень (С.О. Біла, Я.А. Жаліло, В.І. Жук, О.В. Шевченко), Г.І. Мар'яненко, В.В. Толкованова та інші) ¹¹. Окремі науковці порушують питання механізму удосконалення реалізації громадських ініціатив та впливу територіальних громад на процеси управління комунальною власністю, розглядають нові інститути місцевого самоврядування (асоціації органів місцевого самоврядування) з метою пошуку нових ефективних шляхів вирішення проблеми співпраці органів державної влади і місцевого самоврядування та реалізації прав територіальних громад. Проте поза увагою залишаються питання правового забезпечення нових (інноваційних) підходів щодо вирішення проблем місцевого значення територіальними громадами.

В Україні сформовано певну законодавчу базу організації управління місцевим і регіональним розвитком, що сприяло становленню таких важливих інститутів місцевого самоврядування, як комунальна власність, місцеві фінанси, муніципальна служба, територіальна громада тощо. Проте здійснені заходи не забезпечили належної ефективної системи управління місцевими та регіональними справами і, як наслідок, кардинального покращення умов життя громадян України. Причини кризи носять багатоплановий характер і передусім пов'язані із недосконалим та застарілим законодавством. Так, основні законодавчі акти, що створили підґрунтя та умови для існування й розвитку територіальних громад, були прийняті протягом 1992-2009 років. Зокрема, це Закони України: "Про оренду державного і комунального майна" (1992 р.), "Про місцеве самоврядування" (1997 р.), "Про столицю України - місто-герой Київ" (1999 р.), "Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.), "Про органи самоорганізації населення" (2001 р.), "Про асоціації органів місцевого самоврядування" (2009 р.) ¹². У згаданих нормативно-правових актах досить часто не враховується природа, інтереси та потреби місцевого самоврядування, а безсистемність структури законів призводить до колізій та суперечностей правових норм, що є серйозною перешкодою розвитку територіальних громад. Більшість прийнятих останнім часом законів спрямовано на зміну й доповнення діючих, що свідчить про нестабільність і недосконалість правового поля у сфері діяльності територіальних громад.

Не вирішують проблему й численні концепції реформування місцевого самоврядування і програми розвитку столиці та інших міст України. Над реформою місцевої влади працюють з 1996 р., відколи окреслилися реальні контури моделі місцевого самоврядування у Конституції України, профільному законі та була ратифікована Європейська хартія місцевого самоврядування¹³. Щорічні хвилі реформування місцевого самоврядування перетворилися на традиційну декларацію нереалізованих заходів і програм. Так, повільно просуваються проекти концепцій та програми і стратегії розвитку місцевого самоврядування, підготовлені протягом останніх 15 років Асоціацією міст України, Українською асоціацією районних та обласних рад, Інститутом громадянського суспільства, народними депутатами України (зокрема, В.І. Коновалюком) та науковцями і фахівцями науково-дослідних інститутів та вищих навчальних закладів України¹⁴.

Українська правова система ніяк не може відійти від спадку радянського минулого, коли Конституція та закони підмінялися відомчими поточними підзаконними актами. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні є наочним прикладом втілення радянських традицій. Численні рішення місцевих адміністрацій та рад абсолютно не вписуються в жодні рамки законів. Порушуючи права та ігноруючи інтереси територіальних громад не тільки столиці України, а й інших міст, державні органи виконавчої та місцевої влади приймають щоденні рішення на знищення пам'яток культури та забудову паркових зон; приватизацію озер, лісових насаджень та громадських пляжів і т.д.

Крім того, сформована в 30-ті роки ХХ ст. система адміністративно-територіального устрою України не дає змоги створити дієздатні територіальні громади, які б володіли достатніми матеріальними та фінансовими ресурсами, територією і об'єктами соціальної інфраструктури, достатніми для ефективного виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування.

Як бачимо, в Україні давно вже визріла реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, метою якої мають стати підвищення якості життя людини за рахунок створення ефективної системи управління і забезпечення сталого територіального розвитку. Реформа має розмежувати повноваження між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, урегулювати взаємовідносини між ними; передати повноваження на місця, шляхом надання повної самостійності (організаційної, кадрової, фінансової тощо) територіальним громадам. Але вдосконалення місцевого самоврядування повинно передусім базуватися на відповідному законодавчому полі, що має визначити основні принципи, підходи та напрями стимулювання місцевого розвитку. Потрібно не тільки переглянути і привести у відповідність діюче законодавство у сфері місцевого самоврядування, а й виробити потужний інноваційний потенціал щодо активізації місцевого розвитку. Оскільки усталені підходи до проблем розвитку міст та регіонів упродовж 20 років незалежності не вирішили жодної, а саме:

неповна завантаженість виробничих потужностей промислових і будівельних підприємств та їх моральна і фізична зношеність;

сповільнення темпів соціального будівництва (житла, шкіл, дитячих садків, лікарень, спортивних комплексів тощо);

дефіцит інвестиційних ресурсів з усіх джерел фінансування;

нестабільний фінансовий стан суб'єктів господарювання;

нерозвиненість і непрозорість кредитного ринку та банківської діяльності;

заморожена інноваційна діяльність;

великий показник безробіття і низький рівень заробітної плати та значні диспропорції у її розмірах;

неефективна структура зовнішньої торгівлі;

неприваблива інвестиційна політика міст та регіонів держави;

позбавлення територіальних громад активно впливати на вирішення проблем соціально-економічного розвитку своїх територій тощо.

місцеве самоврядування національне законодавство

Примітки