Правові засади взаємодії органів прокуратури з недержавними організаціями

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.16

Національної академії прокуратури України

Правові засади взаємодії органів прокуратури з недержавними організаціями

Фальковський А.О.

Актуальність теми дослідження. Сучасний етап розвитку української державності вимагає підвищення прозорості, ефективності та формування партнерських відносин між інституціями держави та недержавними організаціями.

Ці процеси обумовлюють актуальність удосконалення взаємодії органів держави з громадськими організаціям для сумісного вирішення проблем захисту прав і свобод людини, зміцнення законності та правопорядку у всіх сферах суспільного життя.

Негативні процеси в державі, такі як: корупція, придушення свободи слова, тотальне порушення прав і свобод, є одним з вагомих чинників появи недержавних організацій, які ставлять собі за мету усунення цих негативних явищ.

При цьому необхідно звернути увагу на недостатню законодавчу регламентацію

у сфері закріплення статусу недержавних організацій та відсутність норм, які регулюють процес взаємодії даних організацій з державними установами.

Особливістю діяльності органів прокуратури у цій сфері є те, що відповідно до діючого законодавства, прокуратура має право за допомогою відповідної процедури впливати на діяльність НДО, звісно, у разі порушення закону останніми. Потрібно активно ставити та вирішувати питання про відкритість прокуратури для більшої співпраці з недержавними організаціями. Це надасть можливість підвищити ефективність правозахисної діяльності. Водночас потрібно чітко регламентувати межі впливу НДО на органи прокуратури, щоб зберегти незалежність даного державного органу, виходячи зі специфіки його функцій.

Стан дослідження проблеми. Окреслена проблематика має комплексний характер та вимагає від дослідника розуміння як особливостей взаємодії державних органів з громадськістю, так і діяльності органів прокуратури. Велике значення для нашого дослідження мають праці В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, С.Г. Гречанюка, В. А. Комарова, Т.О. Коломоєць, М.І. Мичка, О.М. Михайленка, В.В. Сухоноса, М.М. Тищенка, П.В. Шумського, М.К. Якимчука. Водночас, проблеми взаємодії органів прокуратури з недержавними організаціями ще не були предметом окремного наукового дослідження, крім того, їм практично не приділялося уваги у навчальній літературі. Тому метою цього дослідження є розкриття сучасного стану законодавчого регулювання співпраці органів прокуратури з недержавними організаціями та окреслення напрямку розвитку законодавства у даному напрямку.

Виклад основного матеріалу. Конституція України у статті 36 встановлює, що громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей [1].

Стаття 1 Закону України «Про прокуратуру» визначає, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів здійснюється не тільки Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, а й політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами. Тому необхідно зазначити, що співпраця органів прокуратури з недержавними організаціями є доволі специфічною та полягає у незалежності прокуратури від втручання у свою діяльність. Стаття 6 Закону України «Про прокуратуру» встановлює, що органи прокуратури України здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Водночас, дана стаття встановлює і обов'язок для органів прокуратури діяти гласно, інформувати державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення, оприлюднювати та надавати інформацію за запитами відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» [2].

Стаття 7 Закону України «Про прокуратуру» закріплює, що втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється. Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом. Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що знаходяться у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення. Ніхто не має права без дозволу прокурора розголошувати дані перевірок і досудового розслідування до їх закінчення. Фактично дублюючи зміст вищевказаної статті, слідує стаття 22 Закону України «Про громадські об'єднання», яка вказує, що втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об'єднань, так само як і втручання громадських об'єднань у діяльність органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом [2].

Стаття 8 Закону України «Про прокуратуру», окрім незалежності прокурора у своїй діяльності, встановлює, що законні вимоги прокурора, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. Ухилення від виконання законних вимог прокурора тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Посадові особи та громадяни зобов'язані з'являтись за викликом прокурора і давати пояснення з обставин, які з'ясовуються прокурорською перевіркою. У разі ухилення від прибуття посадова особа або громадянин за постановою прокурора можуть бути доставлені примусово органами внутрішніх справ.

Додатково Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» у статті 17 встановлює обов'язок недержавних організацій виконувати рішення органів, які приймаються згідно з цим Законом, про вжиття спеціальних заходів щодо працівників суду і правоохоронних органів та їх близьких родичів є обов'язковими для виконання відповідними органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами [5].

Повертаючись до статті 22 Закону України «Про громадські об'єднання» необхідно зазначити, що прокуратура доволі специфічний орган, оскільки їй необхідно забезпечити додержання прав громадських об'єднань, але одночасно вона і здійснює державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об'єднаннями [4].

Статтею 11 Закону України «Про прокуратуру» закріплено, що прокурори областей, міст Києва і Севастополя, районні, міські і прирівняні до них інші прокурори мають право бути невідкладно прийнятими керівниками, іншими посадовими особами відповідних органів державної влади та управління, підприємств, установ і організацій [2].

Основні форми співпраці прокуратури з недержавними організаціями можливо розглянути у аспекті загальної діяльності органів прокуратури. Стаття 12 Закону України «Про прокуратуру» встановлює норму про те, що прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Одночасно стаття 21 Закону України «Про громадські об'єднання» встановлює, що для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право:

-- звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових

і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;

На нашу думку ця співпраця у законі відображена доволі змістовно, але реальна ефективність такої співпраці є доволі низькою.

— одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;

— брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя; також частина друга даної статті вказує, що громадське об'єднання зі статусом юридичної особи має право брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

У даному випадку співпраця органів прокуратури з недержавними організаціями до останнього була практично відсутня, оскільки усі галузеві накази та інші положення розробляються без залучення останніх. Окремо у даному аспекті потрібно розглянути діяльність Консультативної ради при Генеральній прокуратурі Україні, але це окремий суб'єкт, якому необхідно надати оцінку під кутом зору недержавної організації. По суті, відповідно до Положення про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України, затвердженого наказом виконувача обов'язків Генерального прокурора України № 41 від 3 квітня 2014 року, у даної ради певним чином розмите повноваження щодо участі у розробленні нормативно-правових актів, а точніше у пункті 2.3 зазначено «розроблення, та впровадження громадських ініціатив» [6]. Невизначеним залишилося поняття «громадські ініціативи», що, в свою чергу, викликає складнощі у аспекті правозастосування. Необхідно визначитися, чи це певним чином розроблені та прийняті нормативно-правові акти, або проста громадська позиція стосовно проекту того чи іншого відомчого нормативно-правового акту, порядок формування якої, також певним чином необхідно законодавчо закріпити. Залишається незрозумілим і те, яким є вплив на цей процес представників недержавних організацій відповідно до Закону України «Про громадські об'єднання».

Також відповідно до Закону України «Про громадські об'єднання» встановлюється, що для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право здійснювати інші права, не заборонені законом.

Дане положення знайшло своє відображення у співпраці органів прокуратури з недержавними організаціями тільки у квітні 2014 року з прийняттям Положення про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України, де вже визначені певні права представників недержавних організацій.

Відповідно до статті 22 Закону України «Про громадські об'єднання», органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно- правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об'єднань [4]. Відповідно до змісту даної статті, можна сказати, що співпраця органів прокуратури з недержавними органами є правом, а не обов'язком (правом, яким прокуратура України скористалася). Повертаючись до тексту Положення про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України зазначимо, що Консультативна рада є постійно діючим колегіальним консультативним органом при Генеральній прокуратурі України. її діяльність здійснюється з додержанням вимог Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», інших актів законодавства України, а також організаційно-розпорядчих документів Генерального прокурора України та зазначеного Положення. Консультативна рада проводить свою роботу на засадах верховенства права, невтручання у діяльність органів прокуратури щодо нагляду за додержанням законів або щодо встановлення обставин діянь, які містять ознаки правопорушень, вільного волевиявлення та рівноправності її членів, гласності та відкритості у роботі [6]. Одночасно дане положення жодним чином не захищає Консультативну раду від впливу на неї Генеральної прокуратури України, як приклад, необхідно зазначити, що будь-які зміни до Положення про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України, необхідно обов'язково погоджувати з Консультативною радою. Необхідно зазначити, що у даному положенні не наведені критерії оцінки ефективності діяльності та виконання своїх завдань Консультативною радою. законодавчий прокуратура недержавний

Відповідно до статті 18 Закону України «Про прокуратуру», на засіданнях колегій можуть заслуховуватись повідомлення і пояснення керівників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду та контролю, підприємств, установ і організацій, їх об'єднань, інших посадових осіб з приводу порушень законодавства [2]. Дане положення також стосується того, що представники Консультативної ради, за погодженням з головою колегії Генеральної прокуратури України, можуть брати участь у її засіданнях.

Відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції України та Закону України «Про прокуратуру», предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам [1; 2]. На нашу думку, формою співпраці називати це не можна, оскільки це прямий обов'язок органів прокуратури.

Окрім незалежності та прав працівників органів прокуратури, стаття 51-1 Закону України «Про прокуратуру» закріплює і обов'язок прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, міських, районних, міжрайонних, районних в містах, а також інших прокурорів на відкритому пленарному засіданні відповідної ради, на яке запрошуються представники засобів масової інформації, не менш як двічі на рік інформувати населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці про стан законності, заходи щодо її зміцнення та результати діяльності на відповідній території. Але ця співпраця досить обмежена [2]. По-перше, недержавні організації обмежені тільки засобами масової інформації, по-друге, не відбувається діалогу між органами прокуратури та недержавними організаціями у тих питання, на яких вони спеціалізуються.

У кримінально-процесуальному аспекті прокуратура, все таки, має максимально широкі повноваження, стаття 36 Кримінального процесуального кодексу України лише зазначає, що підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора [3].

Викладене дає підстави дійти до таких висновків:

1. Серед нагальних завдань органів прокуратури України є поглиблення співпраці з недержаними організаціями для сприяння та підвищення ефективності у здійсненні визначених Конституцією та Законом України «Про прокуратуру» завдань органів прокуратури щодо утвердження верховенства права, захисту інтересів громадян і держави від неправомірних посягань, а також підвищення авторитету прокуратури в суспільстві. Позитивним є те, що на сучасному етапі така співпраця активізувалася, і, хоча із запізненням, але необхідне вдосконалення та поліпшення нормативноправового регулювання даної співпраці.

2. Недоліком в поліпшенні співпраці є невизначеність поняття «недержавна організація». Здавалося б, це -- найпростіше, найбазовіше поняття, але воно досі не закріплене законодавцем. І тому ми маємо ситуацію, коли професійні спілки, громадські організації, благодійні організації та ін. знайшли своє закріплення на законодавчому рівні, але ми не маємо поняття самого феномену недержавних організацій.

3. Одним з найважливіших аспектів співпраці органів прокуратури та недержавних організацій є вдосконалення в сфері інформування, що потребує суттєвих доопрацювань саме в адміністративному законодавстві. Необхідна не просто гласність в роботі органів прокуратури, потрібно налагоджувати спільний діалог з недержавним сектором, тобто органи прокуратури, окрім того, що повинні надавати інформацію про суспільні явища, повинні бути забезпечені необхідною інформацією від недержавного сектору для більш ефективної діяльності. Також є необхідним регламентований чіткий порядок розгляду, аналізу та реагування на отриману інформацію від недержавного сектору.

4. Останнім часом у сфері співпраці органів прокуратури з недержавними організаціями з'явилося поняття «громадська ініціатива», яке потребує додаткового визначення з урахуванням різних аспектів адміністративного права. На нашу думку, необхідно, окрім політичного, надати даному поняттю й юридичного змісту.

5. Потрібно невідкладно та чітко сформулювати критерії ефективності у співпраці між органами прокуратури та недержавними організаціями, , для обґрунтованої критики, цивілізованого тиску та сприяння у створенні умов, які унеможливлюють використання органів прокуратури для обмеження прав і свобод громадян, а також в інтересах окремих осіб, політичних партій, громадських організацій або інших утворень.

Література

1. Конституція України від 28 червня 1996 року / / Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 року / / Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.

3. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13 квітня 2012 року / / Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 9-10, № 11-12, № 13. - Ст. 88.

4. Про громадські об'єднання: Закон України від 22 березня 2012 року / / Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 1. - Ст. 1.

5. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України від 23 грудня 1993 року / / Відомості Верховної Ради України. - 1994. - №11. - Ст. 50.

6. Положення про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України, затверджене наказом виконувача обов'язків Генерального прокурора України від 3 квітня 2014 року

Анотація

У даній статті автори досліджують проблеми законодавчого регулювання та необхідності взаємодії органів прокуратури України з недержавними організаціями. В ході юридичного аналізу приходять до висновків про необхідність поглиблення та розширення форм співпраці, вдосконалення чинного законодавства та визначення критеріїв ефективності такої взаємодії. Ключові слова: Прокуратура України, недержавні організації, співпраця, інформування, Консультативна рада, громадська ініціатива, критерії ефективності.

В данной статье авторы исследуют проблемы законодательного регулирования и необходимости взаимодействия органов прокуратуры Украины с негосударственными организациями. В ходе юридического анализа приходят к выводу о том, что необходимо углубить и расширить формы сотрудничества, усовершенствовать действующее законодательство и определить критерии эффективности такого взаимодействия.

Ключевые слова: Прокуратура Украины, негосударственные организации, сотрудничество, информирование, Консультативный совет, общественная инициатива, критерии эффективности.

In this article, the authors examine the problems of legal regulation and the need for interaction between the prosecutor's office of Ukraine with non-governmental organizations. During the legal analysis concludes that it is necessary to deepen and expand the forms of cooperation to improve the existing legislation and determine performance criteria for such interaction.

Key words: Prosecutor's office of Ukraine, Nongovernmental Organizations (NGOs), Cooperation, Information, Advisory Board, Public Initiative, Performance Criteria.

Размещено на Allbest.ru