Шляхи реструктуризації та удосконалення діяльності органів прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.163(477)

Відкритого міжнародного університету розвитку людини “Україна"

Шляхи реструктуризації та удосконалення діяльності органів прокуратури України

Скрипнюк А.В.

Актуальність. Останні зміни в законодавчому полі продемонстрували недосконалість законодавчого механізму регулювання функціонування органів прокуратури. Висновки Венеціанської комісії підтвердило необхідність реформування системи органів прокуратури, як органу, що виконує функції загального нагляду, підтримання державного обвинувачення в суді, у напрямку подальшої демократизації, гуманізації, посилення захисту прав і свобод людини відповідно до вимог міжнародних правових актів і зобов'язань нашої держави перед європейським та світовим співтовариством. Аналіз порядку проходження служби в цих органах та вимоги, які ставлять до кандидатів на посади прокурорів у світлі останніх законодавчих змін.

Метою даної статті є демонстрація теоретико-методологічного підходу до механізму проходження служби в органах внутрішніх справ з метою підвищення ефективності реалізації державно-владних повноважень інститутом прокурорів. Формування кадрового потенціалу прокуратури шляхом оптимізації відбору кандидатів допоможе підняти статус цього органу в очах громадськості та втілити в реальність засади Концепції реформування органів юстиції через призму трансформації органів прокуратури.

Останні дослідження. Проблемою забезпечення шляхів удосконалення органів прокуратури займалися у свій час такі вчені як: В.Б. Аверьянов, М.І. Ануфрієв, Г.В. Атаманчук, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, С. В. Ківалов, Л.Р. Біла-Тіунова, Є. В. До- дін, Д. М. Бахрах, В. М. Манохін, М.М. Бурбика, Н.П. Матюхіна, О.М. Музичук, Є.М. Попович, В.В. Сухонос.

Правовою базою проходження служби в органах прокуратури служать наступні норми: ст. ст. 121, 122, 123 Конституції України [1], закони України «Про прокуратуру» [2] та «Про державну службу» [3], Дисциплінарний статут прокуратури України [4] та Положення про класні чини працівників органів прокуратури України [5], а також інші галузеві нормативно-правові акти.

Виникає багато питань щодо організаційної структури органів прокуратури, яка може будуватися за багатьма принципами з урахуванням доцільності такої побудови та функцій, які виконуватиме прокуратура як орган кримінальної юстиції. При цьому має бути гарантовано процесуальну незалежність прокурора (державного обвинувача) при здійсненні повноважень у досудовому та судовому провадженні як від зовнішніх (наприклад, політичних) впливів, так і від неправомірного впливу прокурорів вищого рівня. Проте цей принцип практично не дотримується, як і принципи незалежності інших учасників кримінального процесу, слідчих, суддів тощо.

Крім того, служба в органах прокуратури повинна, на думку, С. В. Ківалова та Л. Р. Білої-Тіунової, за класифікацією публічної служби, бути віднесена до спеціалізованої служби, що у свій час виступає різновидом державної служби одним з чотирьох основних напрямів публічної служби (наряду з політичною, суддівською та муніципальною) [ 6, с. 16-17].

Для того, щоб зрозуміти в якому напрямку удосконалення слід працювати, треба зрозуміти що є недосконалим елементом у цій системі. Одними з таких залишаються зв'язки у середині системи взаємодії суб'єктів кадрового менеджменту прокуратури, а також суб'єктивізм та необґрунтованість у прийнятті рішення щодо прийняття кандидатів на службу в органи прокуратури. Практика свідчить, що висновки психологів органів прокуратури мають переважно умовно-рекомендаційний характер для працівників кадрових підрозділів і тим більше для керівників, наділених правом ухвалення кадрових рішень. Насамперед потрібно розібратись, що взагалі та конкретно прокурорської діяльності являє собою професійний відбір та профорієнтація. На думку деяких вчених, «відбір -- це демократична, звільнена від суб'єктивізму конкурсна процедура, яка передбачає всебічне та об'єктивне вивчення індивідуальних якостей кожного претендента на посаду і відбір кращих із них» [6, с. 82].

Професійний відбір, як зазначає В. Бодров, -- це з'ясування ступеня придатності людини для певного виду діяльності на підставі співставлення її індивідуальних особливостей з вимогами професій, а також можливість вирішення завдань розподілу спеціалістів, комплектування навчальних та професійних груп, добір спеціаліста для групи, що функціонує [7, с. 4].

Варто зауважити, що якості, які складають структуру показників професійної придатності, забезпечують адекватну загальну та професійну спрямованість особистості; тяги до навчання; пізнавальний, пошуковий, реконструктивний, комунікативний та посвідчувальні сторони діяльності працівника органів прокуратури; процес професійної і, зокрема, соціальної адаптації, а також здатність до діяльності в інтелектуально-складних умовах та вміння приймати правильні рішення в екстримально короткі терміни. Останні, на думку А.П. Москаленка, також є енергетичними ресурсами професійного зростання й діяльності в цілому [8, с. 12].

Для встановлення придатності кандидатів на службу на етапі професійного відбору Л. Шевченко зазначає, що необхідно, перш за все, визначати та враховувати, поряд із особливостями психічних процесів та властивостей особистості, потенційну здатність працівника формувати та зберігати готовність до успішних професійних дій у майбутньому. Вчена зауважує, що професійний відбір, навіть проведений на досить якісному рівні, не дозволить відшукати працівників, цілком готових до правоохоронної діяльності [9, с. 13].

Професійний психологічний відбір кандидатів на службу, з позицій російського вченого М.І. Мягкіх, представляє собою багаторівневу організаційно -- методичну структуру, зорієнтовану на облік адаптаційних резервів особистості і профілактику негативних соціально-психологічних та службово-професійних явищ [10, с. 7].

Зважаючи на вищезазначені доктринальні підходи до тлумачення професійного відбору можна стверджувати, що цей процес в органах прокуратури є безперервним психологічно скорегованим рухом, що включає комплекс психодіагностичних заходів щодо виявлення рівня розвитку сукупності професійно важливих якостей прокурорського працівника та наступного визначення його придатності до ефективної професійної діяльності в органах прокуратури України.

Звернувши увагу на історичну ретроспективу означеної проблеми, то ще у XIX столітті в юридичній науці та практиці було зроблено акцент на вимоги до осіб, що претендували на посади прокурорів та слідчих, такими критеріями названі: особистісні властивості прокурорів, їх життєвий та практичний досвід, освітня підготовка, професійна та психологічна здатність до слідчої діяльності, віковий ценз (від 25 до 45 років) та чотирьохрічна судова практика [12, с. 74-75].

Відповідно до ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» вимогами, які висуваються до кандидатів на посаду прокурора є такі: громадяни України; наявність вищої юридичної освіти; необхідні ділові і моральні якості. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року [2].

Слід звернути увагу, що проходження служби в органах прокуратури України можна класифікувати за наступними критеріями : є громадянами України; мають вищу юридичну освіту та необхідні ділові і моральні якості.

Звертаючись до галузевого наказу Генерального прокурора України № 2гн від 20.01.2006 «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури» [11], зауважимо, що даний акт пропонує комплектувати прокурорсько-слідчі посади громадянами України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості, здатні за станом здоров'я успішно виконувати службові обов'язки, не притягувались до кримінальної відповідальності, за винятком реабілітованих, або адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень. Як бачимо позиції цих двох актів є схожими.

Так, відповідно до підпункту 2.2 цього наказу на посади керівників прокуратур та структурних підрозділів можуть бути висунуті найбільш підготовлені працівники, які мають системні професійні знання, опанували основні напрями прокурорсько-слідчої діяльності, успішно виконують службові обов'язки, проявляють ініціативу, діловитість, підвищують свій професійний рівень, як правило, перебувають у кадровому резерві.

Ми вважаємо за необхідне створити на базі органів прокуратури місцевого та центрального рівнів підрозділ висококваліфікованих працівників, здатних за своїми професійними та моральними якостями займатися наставництвом випускників та мати досвід роботи на посаді прокурора. прокуратура служба професійний закон

Але недосконалістю регламентування проходження служби слід вважати те, що сьогодні не враховано вимоги управлінського менеджменту до керівного складу, а саме: спроможність приймати рішення в екстремальних ситуаціях, вміння аргументувати і робити оціночне порівняння, порівнювати переваги і недоліки різних варіантів розвитку подій і ситуацій, оцінювати їх відповідність поставленій меті, а також визначати умови і логіку розвитку подій та ситуацій; ділова орієнтація, тобто вміння бачити проблеми і способи їх вирішення; вміння працювати з цифрами і оперувати великою кількістю числової інформації; здатність до навчання, тобто до пошуку нової інформації, її опанування і вміння організовувати процес навчання; системне мислення -- спроможність створювати нові варіанти вирішення проблеми у ситуації, що склалася; наполегливість і цілеспрямованість, бачення мети і досягнення її згідно зі своїм рішенням;

рішучість, тобто спроможність прокурора області обирати один, але необхідний варіант розвитку подій; готовність до змін, тобто здатність зорієнтуватися, адаптуватися до нових вимог; організаторські здібності -- вміння направити діяльність групи людей безпосередньо в рамках свого варіанта; комунікабельність, вміння вступати у контакт, вести бесіду, слухати і розуміти співрозмовника, а також здатність переконувати людей і вести з ними розмову в конфліктних ситуаціях тощо [9].

Тому за доцільно було б прийняти до уваги вищезазначені критерії відбору до осіб, які займатимуть посади керівників в органах прокуратури і за своїми функціональними можливостями задовольнятимуть дані вимоги.

Так, аби краще зрозуміти закономірності проходження служби в органах прокуратури України проведемо паралель між вітчизняною та системою США.

Аби мати можливість стати прокурором в Україні, студенти спочатку здобувають освітньо-кваліфікаційний рівень «Бакалавра» протягом 4 років. Далі 3 роки триває спеціальна підготовка на юридичних факультетах. Випускники вищого навчального закладу вітчизняного зразка не отримують спеціалізацію «прокурор» або «захисник», хоча конкретна спеціалізація «кримінальне право» можлива. На противагу цьому, у США багато прикладів того, коли випускник юридичного факультету спочатку працював прокурором, потім -- захисником. Слід зауважити, що в США існує єдина асоціація юристів, тобто немає поділу на асоціації захисників чи прокурорів. Всі юристи мають ліцензії на право здійснення юридичної діяльності. Що стосується підготовки прокурорів, то в Департаменті юстиції США існує Національний центр права, розташований в Південній Кароліні. Спільним є те, що, як і Національна академія прокуратури України, він є частиною Департаменту юстиції і фінансується з державного бюджету. Департамент юстиції США об'єднує функції Міністерства юстиції та Генеральної прокуратури.

По-перше, в Національному центрі права діючі прокурори США тільки підвищують кваліфікацію, в той час як в Національній академії прокуратури України навчаються студенти, які мають диплом бакалавра. По-друге, Національний центр права щороку випускає каталоги курсів, які пропонуються для навчання, і кожен прокурор вибирає для себе необхідні. І так само, як і в Національній академії прокуратури України, курси мають різний рівень складності.

По-третє, в Національному центрі права постійний викладацький склад невеликий, що пояснюється високим професіоналізмом лекторів. Крім того, у США акцент роблять саме на практиці при підготовці прокурорів. Якщо ж говорити про підготовку прокурорів на рівнях бакалавра та магістра, то, коли молодий прокурор приходить на службу, органи прокуратури повинні організувати йому так звані внутрішні курси підвищення кваліфікації.

Що ж до критеріїв рівня професійної підготовки в США, то у них немає національних стандартів, тому що в країні існують федеральна система і система штатів. А ці дві системи, в свою чергу, ієрархічно незалежні одна від одної і не підпорядковані функціонально. На нашу думку, це убезпечує від упередженого ставлення при прийомі на проходження служби і робить незалежною ці дві системи одне від одної.

Прокурор в США не може бути прийнятий на роботу, якщо у нього немає досвіду практичної юридичної діяльності протягом двох-трьох років. Для нашої ж системи ця умова не є обов'язковою [13].

В контексті рекомендацій щодо реформування органів прокуратури України відповідно до європейських стандартів (п. 5-а Рекомендації Я (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства від 06.10.2000 р.) [14] держави мають вживати заходів для того, щоб призначення, просування по службі й зміна прокурорів здійснювалися за точними процедурами, які б ліквідували будь-яку дискримінацію. Теперішнє положення не може забезпечити незалежність прокурора. Саме у ракурсі вдалого співвідношення принципів централізації, єдиновладдя, передбачених ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», із принципом внутрішньої незалежності прокурора всередині прокурорської системи знаходиться проблема порядку забезпечення незалежності прокурора.

Стаття 9 проекту Закону України «Про прокуратуру» [15] закладає відверто ієрархічну структуру, в якій Генеральний прокурор може видавати накази та інструкції й наділений повноваженнями призначати та звільняти прокурорів. За таких обставин важко уявити, як окремий прокурор може вважатися справді незалежною фігурою. Такі процедури не відповідають положенням Рекомендації РЄ 2000(19) про роль органів прокуратури в системі кримінальної юстиції. Оскільки Генеральний прокурор виступає єдиним центром, концентруючи всі повноваження.

Наголосимо на положеннях Рекомендації Я (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства від 06.10.2000 року, а саме гарантіях, що надаються прокурорам при виконанні ними своїх обов'язків

- набір, підвищення на посаді й переміщення по службі прокурорів здійснюється відповідно до справедливих і безсторонніх правил, що унеможливлюють застосування будь-якого підходу, який ставить вище інтереси певних груп, і виключає дискримінацію за будь-якими ознаками, такими, як стать, раса, колір шкіри, мова, релігія, політичні й інші переконання, етнічне або соціальне походження, належність до національних меншин, майновий, соціальний чи інший статус;

- професійна діяльність прокурорів, їх просування на посаді й переміщення здійснюються відповідно до відомих і об'єктивних критеріїв, такими як компетентність і досвід;

- переміщення прокурорів по службі також визначається службовою необхідністю;

- умови роботи прокурорів, такі як винагорода за роботу, строк перебування на посаді й пенсія, а також вік виходу на пенсію, відповідають їхньому високому положенню й визначаються законом;

- дисциплінарна відповідальність прокурорів розглядається відповідно до закону, і процедура повинна гарантувати справедливу й об'єктивну оцінку, а рішення може бути піддане незалежному й безсторонньому перегляду;

- якщо правовий статус прокурорів порушений, вони мають право на доступ до відповідної до процедури оскарження, включаючи можливість оскарження в суді;

- якщо у випадку належного виконання своїх обов'язків особиста безпека прокурорів і їх родин перебуває під загрозою, органи державної влади забезпечують їм захист.

Дані рекомендації ще раз підтверджують необхідність створення досконалого прокурорського апарату через систему прозорого професійного відбору, законодавчих гарантій незалежності прокурорської діяльності, відсутності буд-якої дискримінації та упередженого ставлення до кандидатів на посади прокурорів.

Висновок

Слід зазначити, що вимоги до кадрів в органи прокуратури потребують доопрацювання, оскільки проект Закону України «Про прокуратуру» № 3541 від 05.11.2013 року має власні положення щодо вимог до кандидатур на посаду прокурора, то в процесі апробації необхідне практичне підтвердження обґрунтованості цих критеріїв.

Ми пропонуємо ж для більш ефективності роботи органів прокуратури наступні заходи:

- створити спеціальний резерв найбільш кваліфікованих працівників прокуратури, призначених для здійснення наставництва під час першого призначення на посаду прокурорів;

- забезпечити реалізацію п.10 Рекомендації Я (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства від 06.10.2000, в якому сформульовано наступне Усі прокурори мають право вимагати, щоб вказівки, адресовані йому або їй, були видані в писаній формі;

- Розділ IV Закону України «Про прокуратуру» доповнити нормою під назвою «Види заохочень», зокрема регламентувавши, наступі види заохочень: подяку; грошову винагороду; нагородження нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України»; присвоєння більш високого класного чину. Статтю 50 проекту Закону «Види дисциплінарних стягнень» доповнити наступними видами стягнень: сувора догана; пониження в класному чині; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з органів прокуратури;

- внести зміни до ст. 26 «Вимоги до кандидатів на посаду прокурора» проекту Закону шляхом скасування в ч. 1 «а також вища юридична освіта за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку», оскільки вважаємо недоцільним дане положення через неможливість здобути той рівень знань, який буде необхідний під час орієнтування у вітчизняній правовій системі

Слід відзначити, що при приєднанні до Ради Європи Україна взяла на себе зобов'язання, згідно з яким «роль і функції прокуратури зміняться (зокрема щодо здійснення загального контролю за законністю), з перетворенням цього інституту на орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи». Це зобов'язання змушує Україну відійти від радянської моделі прокуратури.

Література

1. Ківалов С. В. Публічна служба в Україні : підручник / С. В. Ківалов, Л. Р. Біла-Тіунова. - О.: Фенікс, 2009. - 688 с.

2. Бодров В.А. Психология профессиональной пригодности: учеб. пособие для вузов. - М., 2006.

3. Москаленко А.П. Психологічне забезпечення професійного відбору до вищих навчальних закладів системи МВС України : автореф. дис. ... канд. психол. наук. - К., 2002.

4. Шевченко Л. Підвищувати ефективність роботи з кадрами / Л. Шевченко / / Прокуратура. Людина. Держава. - 2004. - № 3. - С. 10-19.

5. Мягких Н. И. Профессиональный психологический отбор кандидатов на службу в органы вну-тренних дел : Концепция, принципы, критерии, технологии : дисс. ... канд. психол. наук. - М., 2004.

Анотація

Ця стаття присвячена актуальним аспектам проходження служби в органах прокуратури через призму прийняття проекту Закону України «Про прокуратуру» та втілення рекомендацій Ради Європи.

Ключові слова: проходження служби, професійний відбір, класні чини, управлінський менеджмент.

Эта статья посвящена актуальным аспектам прохождения службы в органах прокуратуры через призму принятия проекта Закона Украины «О прокуратуре» и выполнения рекомендаций Совета Европы.

Ключевые слова: прохождение службы, профессиональный отбор, классные чины, управленческий менеджмент.

This article focuses on topical aspects of service in the prosecution in the light of the adoption the draft Law of Ukraine «Prosecutor's Office» and implement the recommendations of the Council of Europe.

Keywords: military service, professional selection, class rank, administrative management.

Размещено на Allbest.ru