Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 34.028: 342.72 (477)

Доступ к официальной информации

Жиляев И.Б., заместитель заведующего секретариатом Комитета Верховной Рады Украины по вопросам науки и образования, доктор экономических наук

Баранов А.А., член Консультативного совета по вопросам информатизации при Верховном совете Украины, кандидат технических наук

Аннотация

мировой законодательство информация идентификация

Рассматриваются вопросы реализации в украинском законодательстве мировой тенденции закрепления права на доступ к официальной информации.

Проблемы совершенствования законодательства в сфере правовой информатизации и опубликования правовых актов являются актуальными, так как реализация права на доступ к официальным документам:

обеспечивает наличие источника достоверной и точной официальной информации;

дает возможность каждому формировать собственное мнение о реальном состоянии дел в обществе и государстве;

повышает эффективность и прозрачность работы органов государственной власти.

Актуальность рассмотрения этой проблемы объясняется в первую очередь тем, что сегодня во многих государствах осознана необходимость эволюционного перехода в национальной правовой доктрине от концепции обнародования только нормативных правовых актов к концепции прозрачности всей деятельности органов государственной власти, а значит обеспечения доступа ко всей официальной информации, за исключением той, доступ к которой ограничен законом.

В Украине с целью обеспечения единых принципов идентификации нормативных актов, создания фонда этих актов и поддержания их в контрольном состоянии, доступности и гласности правовой информации Указом Президента Украины был введен Единый государственный реестр нормативных актов - автоматизированная система сбора, накопления и обработки актов законодательства (далее - реестр) [1]. В государственный реестр включаются действующие опубликованные и неопубликованные, в том числе с ограничительными грифами, законы Украины, постановления Верховного Совета Украины, указы и распоряжения Президента Украины, декреты, постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины, нормативные акты министерств, других центральных органов исполнительной власти, зарегистрированные в Министерстве юстиции Украины, нормативные акты Национального банка Украины, международные договоры Украины.

Кабинет Министров Украины своим постановлением утвердил Порядок ведения и пользования Единого государственного реестра нормативно-правовых актов [2]. Были детализированы цели его функционирования. К ним относятся:

обеспечение соблюдения единых принципов идентификации нормативных правовых актов и ведение их государственного учета в пределах информационного пространства Украины;

создание фонда и поддержание в контрольном состоянии нормативных правовых актов, предоставление информации о них;

обеспечение в пределах, определенных законодательством, доступности, гласности и открытости правовой информации для пользователей.

Для обеспечения доступности, гласности и открытости правовой информации для пользователей в составе реестра формируется его информационный фонд - специально созданная для предоставления широкому кругу пользователей компьютерная информационная система в виде отдельной базы данных, в которой сохраняются копии эталонных текстов нормативных правовых актов.

Кроме того, этим же Порядком определены исключения из официальной информации, которые не подлежат включению в реестр:

о назначении на должность и освобождение от должности;

о проведении совещаний, конференций, семинаров и т.п.;

о рассмотрении проектов нормативных правовых актов;

по вопросам организации выполнения прежде принятых нормативных правовых актов;

о сооружении памятников, бюстов, монументов конкретным лицам и в честь определенных событий, награждении грамотами, отличиями и т.п.;

об утверждении стандартов, технических условий, строительных норм и правил, другой нормативно-технической документации, тарифно-квалификационных справочников, форм отчетности.

Однако процедура доступа к официальной информации реестраТехническим администратором Единого государственного реестра нормативно-правовых актов является Информационно-аналитический центр «ЛИГА», правовой системой «ЛІГА-Закон» которого пользуются около 160 тыс. абонентов (http://www.ligazakon.ua/). имеет определенные барьеры, которые осложняют получение информации из него. Прежде всего, это то, что:

доступ к информационному фонду реестра, пользование и получение информации на электронных или бумажных носителях являются платными;

собственно доступ к реестру юридических и физических лиц осуществляется путем обращения к администратору реестра или путем непосредственного санкционированного доступа к информационному фонду реестра при условии наличия уникального программно-технического ключа-идентификатора.

Анализ показывает, что достаточно большой массив официальной информации остается недоступным для широких кругов управленцев, специалистов, научных работников и граждан. Для определения возможных путей совершенствования законодательства в сфере правовой информатизации следует обратиться к международному опыту Альтернативой является Информационно-поисковая система Верховной Рады Украины «Законодавство України» (http://zakon1.rada.gov.ua/), в составе которой на середину сентября 2010 г. было 325 тыс. официальных документов. Доступ к этой системе является открытым и бесплатным..

В Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам После ратификации Конвенции 10 государствами она обрела официальную силу. [3] уточняется понятие органов государственной власти. Так, в соответствии с Конвенцией к органам государственной власти относятся:

правительственные и административные органы на национальном, региональном и местном уровнях;

законодательные и судебные органы при осуществлении ими административных функций в соответствии с национальным законодательством;

физические или юридические лица при осуществлении административной власти.

Кроме того, важным является определение термина «официальные документы». В Конвенции под официальными документами понимается любая информация, записанная в любой форме, составленная, полученная либо находящаяся в распоряжении органов государственной власти.

Дальнейшее развитие украинской государственности предполагает повышение прозрачности государственной власти, а значит обеспечение доступа ко всей официальной информации, за исключением той, доступ к которой ограничен законом.

Верховная Рада Украины работает над законопроектом «О доступе к публичной информации», основной целью которого является обеспечение прозрачности и открытости субъектов властных полномочий и создание механизмов реализации права каждого на доступ к публичной информации путем определения режима доступа к ней, а именно - исключительных оснований ограничения доступа к информации, установления ответственности за отказ или отсрочку в предоставлении информации, создания максимально коротких сроков для рассмотрения запросов на информацию и т.п.

Невзирая на правильно сформулированные цели, законопроект в целом не позволяет их достичь по нескольким причинам:

не осуществлена гармонизация с действующим законодательным полем, что привело, с одной стороны, к многочисленным фактам дублирования норм существующих законов, а с другой стороны, к появлению «белых пятен»;

прямое копирование норм международных правовых актов привело к появлению в законопроекте положений, не соответствующих отечественной правовой доктрине, что существенно затруднит правоприменительный процесс;

наличие значительного количества коллизионных норм как внутри самого законопроекта, так и с действующим законодательством.

Действительно, одним из краеугольных положений Конвенции является установление в национальном законодательстве исчерпывающего перечня исключений из общего правила доступности официальных документов. Эти исключения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:

национальной и общественной безопасности, обороны и международных отношений;

профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;

дисциплинарного расследования;

инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;

неприкосновенности частной жизни и других правомерных личных интересов;

коммерческих и иных экономических интересов;

экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;

равенства сторон в ходе судебного разбирательства и эффективного отправления правосудия;

конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

Анализ этих исключений показывает, что они в основном корреспондируются с положениями ряда других международных конвенций, прежде всего, с положениями Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основополагающих свободах, Конвенцией ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, Декларацией Комитета Министров Совета Европы о предоставлении через СМИ информации относительно уголовных процессов и т.д. Однако в этом перечне есть два пункта, которые, в свою очередь, требуют определенных комментариев. К ним относятся инспекционные, контрольные и наблюдательные функции органов государственной власти, а также защита конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

Информация о реализации инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти не может быть однозначно отнесена к таковой, потому что должна иметь ограничения в доступе. Действительно, промежуточные результаты реализации таких функций (до окончательных выводов) могут быть ограничены в доступе, чтобы не формировать ошибочное общественное мнение, но официальная итоговая информация должна быть доступна для общественности. Далеко не всегда официальная информация о содержании подготовительных материалов при принятии правительственного решения должна быть ограничена в доступе, более того, практика свидетельствует о том, что именно благодаря режиму гласности и прозрачности во многих случаях удалось избежать принятия ошибочных решений.

Поэтому в национальном законодательстве необходимо устанавливать более конкретный, четкий перечень сведений по каждому из направлений, определенных Конвенцией, которые могут быть отнесены к официальной информации с ограниченным доступом.

При формировании современного законодательства в сфере правовой информации особое внимание следует обратить на возможность органов государственной власти превентивно, по собственной инициативе публиковать официальные документы, которыми они располагают, в интересах повышения открытости и эффективности деятельности органов управления. Это оправдано в русле современных тенденций максимального вовлечения граждан в формирование и реализацию государственной политики во многих сферах и на всех уровнях, особенно на уровне местного самоуправления. Кроме того, деятельность органов государственной власти по опубликованию официальных документов не влечет за собой дополнительных затрат в условиях наличия веб-сайтов этих органов и широкого использования информационных компьютерных технологий в текущей их деятельности.

Опыт обсуждения законопроекта «О доступе к публичной информации», анализ концепции его построения и содержания его норм, а также анализ нормативно-правовой базы в сфере правовой информации позволяет сформулировать следующие рекомендации:

необходимо четко определить основные принципы регулирования в сфере правовой информации с учетом национальных правовых традиций и норм международного права;

четко сформулировать права и обязанности как органов государственной власти, так и граждан и юридических лиц в процессе обеспечения доступа к официальной информации;

сформировать не только исчерпывающий перечень сведений, ограниченных для доступа, но и урегулировать процедуру оспаривания отказа в предоставлении официальной информации;

при создании любого нового нормативного правового акта анализировать и, по возможности, систематизировать действующее законодательство;

гармонизация национального законодательства, особенно в новых сегментах правового регулирования, с международным должна происходить с учетом национальной правовой системы, национальных правовых традиций и реалий национальной законодательной базы;

новые законодательные акты в сфере правовой информации не могут быть «инородным телом» в национальной системе законодательства ни в части используемых правовых механизмов, ни в части используемых терминов.

Развитие концепции свободы слова, прав человека на поиск и распространение информации в направлении гарантирования права на доступ к официальной информации имеет качественный характер. Лауреат Нобелевской премии по экономике Дж. Стиглиц, настаивая на том, что информация является общественным товаром, отмечал, что «как и в случае с другими общественными товарами, важная роль в предоставлении информации принадлежит государству» [4]. Принцип «официальная информация - это общественный товар» должен органично сочетаться с принципом «гарантирования доступности», который в данном смысле предполагает, что государство в лице уполномоченных органов принимает все необходимые меры для повышения степени открытости органов государственной власти и функционирования института доступа к государственной информации, устанавливая четкие правила и прозрачные административные регламенты, обеспечивая работу доступных для каждого информационных систем официальной информации и простую для пользователя навигацию по системе доступа к этой информации.

Таким образом, задание эффективной реализации международных демократических стандартов и конституционных гарантий в украинском законодательстве для обеспечения прав на доступ к официальной информации актуализирует необходимость обновления законодательной базы, гармонизации ее с международным правом, проводимой с учетом особенностей национальной правовой системы. Отмеченное решается как модернизацией украинского законодательства, регулирующее правила доступа к официальной информации, так и ратификацией Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам.

Литература

1. Про Єдиний державний реєстр нормативних актів: Указ Президента України, 27.06.1996 р., № 468/96 // Урядовий кур'єр. - 1996.

2. Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним: постанова Кабінету Міністрів України, 23.04.2001 р., № 376 // Офіц. вісник України. - 2001. - № 17. - Ст. 747. - С. 132.

3. Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (CETS No. 205) // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=205&CM=1&CL=RUS.

4. Стиглиц, Дж. Прозрачность правительства / Дж. Стиглиц // Право на свободу слова: роль СМИ в экономическом развитии / Ин-т Всемирн. банка. - М.: Весь Мир, 2005. - С. 35.

Размещено на Allbest.ru