Инновационный путь развития правотворчества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия управления при Президенте Республики Беларусь

Инновационный путь развития правотворчества

аспирант, магистр юридических наук

Н.В. Лукьянцева

Аннотация

В статье исследуется проблема повышения качества правотворчества. На основе анализа юридической литературы выявляются слабые места в процессе правотворчества и причины их возникновения. Формулируются предложения по инновационному развитию правотворчества благодаря применению информационных компьютерных технологий.

Annotation

The problem of improving the law making process quality is investigated in the article. The weak points in the law making process and the reasons for their arising are discovered on the basis of analysing the juridical literature. The proposals on innovative development of law making due to informative computer technologies application are formulated.

Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко в своем Послании белорусскому народу и Национальному собранию «Динамичный прорыв в развитии страны - путь к новому качеству жизни» особо подчеркнул необходимость повышения качества правотворчества: «Стабильное, понятное и эффективно работающее законодательство должно стать одним из столпов, которые обеспечат наш качественный прорыв и переход на новый уровень развития» [1, с. 11].

По данным Л.О. Мурашко, в настоящее время законодательство Республики Беларусь насчитывает более 40 тысяч актов [2, с. 6]. Активность правотворчества и скорость изменений в отечественном законодательстве можно оценить благодаря исследованиям М.А. Мажинской в области нормативно-правового регулирования системы здравоохранения. Так, если в сфере здравоохранения Беларуси в 1991 году было 123 нормативных правовых акта, то в 2000 году их насчитывалось 691, а спустя восемь лет - уже 1658, из которых в настоящее время действует только 65 % всего количества принятых правовых документов. Ежегодно примерно 15-20 % отраслевых нормативных правовых актов в республике теряют силу. Средний срок действия утративших силу нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения составляет в Беларуси 4,9 года, а средний возраст действующих документов - 6,1 года [3, с. 129].

Реализация поручений Президента по повышению качества отечественного законодательства, учитывая его объем и скорость происходящих там изменений, представляет собой весьма непростую задачу, решение которой может быть найдено путем устранения причин возникновения «производственного брака».

Председатель Конституционного суда Республики Беларусь П.П. Миклашевич обращает внимание специалистов в области права на целый ряд недостатков, выявляемых в результате деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов. Среди них:

неопределенность, неточность, неясность содержания отдельных норм законов;

большое число изменений и дополнений в ранее принятые законы, которые в ряде случаев не носят сущностного характера, а обусловлены необходимостью терминологической корректировки;

пробелы в правовом регулировании и др. [4, с. 134].

Принцип правовой определенности не в полной мере реализован в Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь вследствие наличия в ней отдельных норм, характеризующихся громоздкостью, неясностью и неоднозначностью их понимания, что в правоприменительной практике может привести к нарушению прав плательщиков либо ненадлежащему исполнению ими своих налоговых обязательств [5].

А.М. Петрушина, начальник юридического отдела Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь, анализируя проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» констатирует: «Наиболее существенные изменения коснутся терминов и их определений …» [6, с. 21]. В.Н.Савицкий в результате изучения нормативных документов в жилищной сфере указывает на использование в них разнообразных терминов для определения одних и тех же понятий, а также на разные трактовки самих понятий [7, с. 46]. Непосредственно автором также неоднократно выявлялись недостатки используемых правовых дефиниций [8-10]. Причем схожие проблемы качества законодательства наблюдаются учеными и в других странах СНГ. Т.Коваленко фиксирует снижение эффективности правового регулирования земельных отношений в Украине в силу низкого уровня юридической техники, характерного для земельного права Украины [11, с. 110].

Несмотря на наличие явных и повторяющихся ошибок в процессе правотворчества, до сих пор не проводилось фундаментальных научных исследований причин их возникновения и оптимальных путей по их устранению. Такое положение дел оказывает крайне негативное влияние на качество правотворчества, установление единообразной практики применения правовых норм, создание ясного и непротиворечивого законодательства.

По мнению ведущих российских ученых в области теории государства и права, повышение качества законотворческой деятельности неразрывно связано с совершенствованием законодательной техники. Так, М.Н.Марченко отмечает, что для повышения качества нормативных правовых актов законодательная техника порой имеет не меньшее значение, чем само содержание. Ведь от того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, имеются ли в нем явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология, зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативного правового акта, но и эффективность его применения [12, с. 348]. Схожего мнения придерживается и В.И.Червонюк: «Следование принципам и правилам законодательной техники позволяет сформулировать и оформить правовые нормы таким образом, что при этом воля законодателя (в идеале она должна соответствовать общей воле - всеобщему интересу) адекватно отображена в нормах, а ее истинный смысл не расходится с текстуальными формулировками. Оснащенность арсеналом средств законодательной техники исключает двусмысленность, неясность таких формулировок, обеспечивает их доступность и признание» [13, с. 427]. А.В.Малько подчеркивает: «Юридическая техника признана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным, грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества» [14, с. 306].

Совершенствование законодательной техники представляется целесообразным начинать с упорядочивания использования юридической терминологии. Это обусловлено уже устоявшимся в юриспруденции мнением об отличительных признаках юридической терминологии, ее значении и месте в процессе правотворчества:

основной и наиболее информативный пласт законодательства, занимающий в законах относительно небольшой объем нормативного текста и представляющий основной их смысловой документ (В.И.Червонюк);

благодаря юридической терминологии создается экономия сотни слов (Р.Иеринг);

употребление в законе исключительно терминов - это идеал, к которому право стремится и которого оно никогда не достигнет из-за сложности самой действительности, составляющей предмет права и его цель (В.М.Коган);

терминологическая развитость законодательства свидетельствует об уровне культуры законотворчества (А.Д.Керимов).

Основные стадии правотворчества в Республики Беларусь детально регламентированы Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее - Закон) и Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности», которым утверждены Правила подготовки проектов нормативных правовых актов (далее - Правила). В отношении использования юридической терминологии согласно ст.ст. 32, 33 Закона существуют четкие требования:

она должна формироваться с использованием общепонятных слов и сочетаний;

одни и те же термины в нормативных правовых актах должны употребляться в одном значении и иметь единую форму;

при необходимости уточнения терминов и их определений, используемых в нормативных правовых актах, в них помещается статья (пункт), разъясняющая их значение;

специальные обозначения должны использоваться в нормативном правовом акте только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей специальной области;

в случае необходимости специальные обозначения поясняются в нормативном правовом акте.

В ст.ст. 48, 49 Правил предписывается обеспечивать следующий порядок:

определения терминов должны быть понятными и однозначными, излагаться лаконично;

определение термина указывается в нормативном положении проекта акта, где данный термин употребляется впервые;

терминология проекта акта должна быть единообразной;

для обозначения одних и тех же понятий должны использоваться одинаковые термины.

Решение вопросов применения юридических терминов входит в перечень основных функций Правового консультативного совета при Президенте Республики Беларусь.

Как отмечалось ранее, применение терминологии в процессе правотворчества представляет собой одно из самых слабых мест. Так, ни в Законе, ни в Правилах не оговаривается порядок использования уже однажды введенных в оборот юридических терминов при подготовке иных нормативных правовых актов, нигде не урегулирован порядок учета сложившейся иерархии или субординации правовых актов. Все это приводит к «засорению» законодательства избыточным количеством юридических терминов, их множественному толкованию, созданию предпосылок для последующего возникновения коллизионности норм и снижению качественного уровня правовой системы.

Практически в одном и том же смысловом значении в жилищной сфере используются терминологические словосочетания «жилые дома», «благоустроенные жилые дома», «объекты жилищного назначения», «объекты жилищного строительства», «объекты жилой среды», «жилой объект общего типа» [7, с. 47]. В нормативных правовых актах, регулирующих вопросы предоставления финансовой поддержки для строительства (реконструкции) или приобретения жилых помещений, допускается применение практически в одном и том же смысловом значении таких терминов, как «кредит», «ссуда», «заем». Однако в Гражданском кодексе Республики Беларусь каждый из указанных терминов имеет свое особенное смысловое значение, а в ст. 3 установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Кодексу [7, с. 48].

Исследования показывают, что подобные ошибки и недоразумения в правотворчестве носят системный характер, а причинами их возникновения, как правило, служат:

необходимость знания специфики не только юриспруденции, но и регулируемой области деятельности (экономики, финансов, строительства и т.д.). При этом в отличие от экономистов программы подготовки юристов изначально не предполагают наличия специализации, систематического углубленного изучения соответствующих специальных дисциплин;

недостаток научных работ по прикладным вопросам юриспруденции;

сохранившееся отраслевое управление экономикой, отличающееся ведомственной разобщенностью;

отсутствие реальной юридической ответственности за «производственный брак» в процессе правотворчества;

недостаточный уровень правовой культуры представителей властных структур [15].

Наличие таких начальных условий предполагает значительные затраты времени и сил для достижения качественного скачка в процессе правотворчества традиционными методами. В связи с этим представляется особо интересной мысль, высказанная Л.О.Мурашко: «Информационное общество с его всемирной паутиной (Интернет) не может кардинально не отличаться от тех правовых времен, когда право только обретало такой неизбежный, как казалось долгое время, признак, как письменность» [2, с. 6]. Действительно, если применение информационных компьютерных технологий смогло коренным образом повлиять на качественное развитие всех видов производства, здравоохранение, строительство, сельское хозяйство и так далее, то логично предположить получение схожих результатов и в юриспруденции.

Поэтому мы предлагаем:

внедрить автоматизированную систему контроля качества и проверки соответствия проектов нормативных правовых актов действующему законодательству, сложившейся иерархии или субординации правовых актов, международным соглашениям;

учредить новый информационный ресурс - Единый государственный регистр юридических терминов (далее - ЕГРЮТ) - наподобие того, как это сделано в отношении недвижимого имущества, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наименований географических объектов.

Задача по созданию и ведению ЕГРЮТ может быть возложена на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. Внесение термина в ЕГРЮТ и его официальное толкование должны оформляться решением межведомственной комиссии при Министерстве юстиции Республики Беларусь, состоящей из ведущих специалистов, делегированных министерствами и ведомствами, и ученых, специализирующихся в отраслях права, где применяется рассматриваемая терминология. С момента создания ЕГРЮТ во всех без исключения нормативных правовых актах, официальных документах, справочных и энциклопедических изданиях, в государственных средствах массовой информации подлежат применению только термины, зарегистрированные в этом информационном ресурсе. В случае необходимости использования иных терминов в проектах нормативных правовых актов они и их толкования предварительно подлежат в установленном порядке обязательной регистрации в ЕГРЮТ. Тем самым упрощается процесс разработки правовых актов, отпадает необходимость толкования терминов непосредственно в текстах правовых актов, исключается возможность их множественного толкования и т.д.

ЕГРЮТ должен стать неотъемлемой составляющей государственной системы правовой информации, лишенной ведомственной зависимости, и в соответствии с Законом Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» внесен в перечень информационных ресурсов, имеющих государственное значение. В связи с этим потребуется разработать и утвердить положение, определяющее принципы построения информационного ресурса, порядок его ведения и использования, вопросы юридической ответственности за возможные правонарушения в данной сфере, а также положение о составе и порядке формирования межведомственной комиссии при Министерстве юстиции Республики Беларусь по внесению изменений и дополнений в ЕГРЮТ. Кроме того, необходимо будет привести в соответствие с новыми условиями действующее законодательство. Так, в Законе часть третью ст. 23 предлагается изложить в следующей редакции: «В тексте нормативного правового акта должны использоваться только термины и понятия, содержащиеся в Едином государственном регистре юридических терминов.», а часть третью ст. 32 исключить. В Правилах часть вторую пункта 48 изложить в следующей редакции: «При использовании терминов следует исходить из их определений в Едином государственном регистре юридических терминов. В случае необходимости использования в проекте акта малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов, отсутствующих в Едином государственном регистре юридических терминов, предварительно требуется в установленном порядке их внесение в Единый государственный регистр юридических терминов.», а пункт 49 исключить.

Предлагаемые нами инновационные решения позволят добиться принципиального качественного скачка в правотворчестве с минимальными затратами и в кратчайшие сроки.

правотворчество инновационный информационный компьютерный

Список использованных источников

1. Лукашенко, А.Г. Послание Президента белорусскому народу и Национальному собранию «Динамичный прорыв в развитии страны - путь к новому качеству жизни» / А.Г. Лукашенко // СБ - Беларусь сегодня. - 2010. - 21 апр. - С. 1-11.

2. Мурашко, Л.О. Нормотворческое пространство: проблемы правообразования в Республике Беларусь / Л.О. Мурашко. - Минск: Белорус. наука, 2008. - 205 с.

3. Мажинская, М.А. Нормативно-правовое регулирование системы здравоохранения в Республике Беларусь / М.А. Мажинская // Экономика глазами молодых: материалы III междунар. экон. форума молодых ученых, Вилейка, 28-30 мая 2010 г. / Белорус. гос. экон. ун-т; редкол.: Г.А. Короленок [и др.]. - Минск, 2010. - С. 128-130.

4. Миклашевич, П.П. Качество законов - важнейшая составляющая правового государства / П.П. Миклашевич // Проблемы упр. - 2010. - № 2 (35). - С. 132-137.

5. О соответствии Конституции Республики Беларусь Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь: решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 23 дек. 2009 г., № Р-411/2009 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2010. - № 18. - 6/830.

6. Петрушина, А.М. Новеллы законодательства в сфере строительства / А.М. Петрушина // Пром.-торг. право. - 2010. - № 3 (89). - С. 19-21.

7. Савицкий, В. Терминология нормативных документов в жилищной сфере / В.Савицкий // Юстиция Беларуси. - 2008. - № 10. - С. 46-49.

8. Апанасевич, С.В. Создание, учет и управление использованием линейных сооружений: организационно-правовой аспект / С.В. Апанасевич, Н.В. Лукьянцева // Проблемы упр. - 2009. - № 3 (32). - С. 233-236.

9. Лукьянцева, Н.В. Правовой режим технического паспорта на объект недвижимого имущества в Республике Беларусь / Н.В. Лукьянцева // Право.by. - 2010. - № 4. - С. 141-147.

10. Лукьянцева, Н.В. Вопросы терминологии нормативных актов, касающихся линейных сооружений / Н.В. Лукьянцева // Экономика глазами молодых: материалы III междунар. экон. форума молодых ученых, Вилейка, 28-30 мая 2010 г. / Белорус. гос. эконом. ун-т; редкол.: Г.А. Короленок [и др.]. - Минск, 2010. - С. 126-128.

11. Коваленко, Т. До питання про правовi дефiнiцii в земельному законодавствi / Т. Коваленко // Юрид. Украiна. - 2010. - № 11. - С. 106-111.

12. Марченко, М.Н. Теория государства и права. Элементарный курс: учеб. пособие / М.Н.Марченко. - 2-е изд. - М.: Норма, 2009. - 384 с.

13. Червонюк, В.И. Теория государства и права: учеб. / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 704 с.

14. Матузов, Н.И. Теория государства и права: учеб. / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М.: Юристъ, 2004. - 512 с.

15. Лукьянцева, Н.В. Необходимость автоматизации законодательной техники / Н.В. Лукьянцева // Сб. науч. тр. / Труды Ин-та нац. безопасности Респ. Беларусь. - 2010. - № 30. - С. 240-248.

Размещено на Allbest.ru