Етапи адаптації українського законодавства у сфері публічної служби до acquis communautaire Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЕТАПИ АДАПТАЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА У СФЕРІ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ ДО ACQUIS COMMUNAUTAIRE ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Губанов О.О.,

The article is devoted to research of retrospective analysis of norms of program documents to characterize consistently the process of adaptation of Ukrainian legislation to acquis communautaire of EU. The author has defined the stages of such adaptation and has highlighted, in this context, the key issues and features of the current stage of adaptation of Ukrainian legislation to acquis communautaire of EU in the sphere of public service.

Key words: adaptation of legislation, Ukrainian legislation, acquis communautaire of EU, public service, eurointegration.

Постановка проблеми. У Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженій Законом України № 1629-IV від 18.03.2004 р., визначається, що адаптація законодавства - це процес приведення законів України та інших нормативно-правових актів у відповідність до acquis communautaire [1]. Характеризуючи цей процес, слід додати, що адаптація є планомірним, системним перетворенням, що має на меті якісні зміни у соціальній, політичній та економічній сферах українського суспільства на наближення до зразків, запроваджених та успішно функціонуючих у країнах ЄС.

Окрім того, адаптація є процесом багатовекторним, що зумовлюється як множинністю напрямів трансформаційних перетворень, так і множинністю джерел acquis communautaire, положення яких повинні бути враховані під час приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС. Так, жquis communautaire (acquis) - це правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ [1]. У буквальному значенні у перекладі з французької acquis communautaire - це «те, що досягнуто в рамках Співтовариства».

У Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу джерела acquis communautaire поділені на дві групи: первинне законодавство та вторинне законодавство. До перших віднесено Договір про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 року, Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії 1957 року з подальшими змінами, внесеними Маастрихтським договором, а також актами про приєднання; Договір про Європейський Союз 1992 року із змінами, внесеними Амстердамським договором 1997 року та Ніццьким договором 2001 року, а також договорами про приєднання; Договір про злиття 1965 року; акти про приєднання нових дер- жав-членів. Вторинне законодавство сукупно становлять директива, регламент, рішення, рекомендація або висновок, джерело права у формі міжнародної угоди, загальний принцип права Європейського співтовариства, рішення Європейського суду, спільна стратегія у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки (як це визначено статтею 13 Договору про Європейський Союз), спільні дії у рамках спільної зовнішньої політики та політики безпеки, спільна позиція у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки, рамкове рішення щодо гармонізації законодавства в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах, спільна позиція у контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах, рішення у контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах, загальне положення або принцип у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки [1].

Таким чином, слід погодитись із Р Петровим, що acquis communautaire є комплексним і диференційованим поняттям. Його комплексність характеризується широтою змісту, що символізує результат європейської інтеграції загалом і в окремих сферах діяльності ЄС. Диференційованість acquis communautaire виявляється у зміні обсягу поняття залежно від сфери застосування інститутами ЄС [2]. Усе це у сукупності зумовлює наявність відомих складнощів, характерних для процесу адаптації національного законодавства.

Враховуючи окреслену вище специфіку, цілком логічно наполягати на застосуванні системного підходу під час адаптації українського законодавства у сфері публічної служби до acquis communautaire ЄС та його поетапній реалізації, адже саме за умови дотримання цих двох вимог стають можливими комплексні і глибинні перетворення вітчизняної правової системи задля повноцінної реалізації євроінтеграційних прагнень України.

Мета статті - здійснити ретроспективний аналіз положень програмних документів задля послідовної характеристики процесу адаптації українського законодавства до acquis communautaire ЄС, визначити відповідні етапи такої, а також у цьому контексті визначитись із ключовими проблемами та особливостями, характерними для поточного етапу адаптації українського законодавства до acquis communautaire ЄС у сфері публічної служби.

Переходячи до безпосереднього вирішення окреслених завдань, зазначимо, що задля забезпечення комплексного розгляду питання адаптації законодавства слід звернутися також до аналізу положень нормативних актів у сфері інтеграції України до ЄС, адже адаптація національного законодавства є пріоритетним складником такої.

Почнемо наш аналіз із того, що у 1998 році Указом Президента України N° 615/98 було схвалено Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу, яка ґрунтувалася на Угоді про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 року (УПС). Стратегією декларувалося, що адаптація законодавства України до законодавства ЄС полягає у зближенні з європейською системою права, що мало забезпечити розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічний розвиток держави у рамках ЄС, сприяти поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, що склався у державах - членах ЄС. Адаптація законодавства України передбачала реформування її правової системи та поступове приведення у відповідність із європейськими стандартами, вона повинна була охопити приватне, митне, трудове, фінансове, податкове законодавство, законодавство про інтелектуальну власність, охорону праці, охорону життя та здоров'я, навколишнє природне середовище, захист прав споживачів, технічні правила і стандарти, транспорт, а також інші галузі, визначені Угодою про партнерство та співробітництво.

Вирішити окреслені завдання передбачалось у декілька етапів: 1) імплементація Угоди про партнерство та співробітництво; 2) укладання галузевих угод; 3) приведення чинного на той момент законодавства України у відповідність зі стандартами ЄС; 4) створення механізму приведення проектів актів законодавства України у відповідність із нормами ЄС [3].

У цей період на реалізацію Стратегії було прийнято вузькоспеціальний нормативний акт, що стосувався безпосередньо публічних службовців, - Державну програму підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки. У результаті виконання Програми передбачалось: а) створення ефективної системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації фахівців із питань європейської та євроатлантичної інтеграції для задоволення потреб органів державної влади, органів місцевого самоврядування; б) підвищення ефективності роботи органів державної влади, органів місцевого самоврядування із реалізації Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу та Програми інтеграції України до Європейського Союзу, Хартії про особливе партнерство між Україною та Організацією Північноатлантичного договору, інших стратегічних документів; в) створення додаткових передумов для входження України в європейський політичний, економічний, безпековий, правовий, науковий, освітній та культурний простір [4].

Роком пізніше після схвалення Стратегії інтеграції' України до ЄС було прийнято нормативний акт, що стосувався безпосередньо досліджуваної проблематики, - Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Концепцією 1999 року визначалося три основні етапи адаптації законодавства. На першому етапі перевага повинна була надаватися: а) розвитку відповідно до вимог, визначених у Декларації, що прийнята Європейською Радою на Копенгагенському самій у червні 1993 року, правової системи в Україні, яка б сприяла досягненню стабільності у суспільстві, гарантувала верховенство права, права людини і забезпечувала функціонування ринкової економіки; б) приведенню законодавства України у відповідність із вимогами УПС та інших міжнародних договорів, які стосуються співробітництва України та ЄС; в) розвитку законодавства України за визначеними Концепцією або Міжвідомчою координаційною радою пріоритетними сферами у напрямі його поступового зближення із законодавством ЄС. На другому етапі процес адаптації законодавства повинен був зосереджуватися на таких завданнях: а) перегляд законодавства України у сферах, визначених частиною другою статті 51 УПС, із метою забезпечення його приблизної відповідності законодавству ЄС; б) правове забезпечення створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства України в

ЄС. Третій етап адаптації законодавства визначався як такий, що буде залежати від укладення Угоди про асоційоване членство України в ЄС та включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС із метою забезпечення інтеграції України до спільного ринку ЄС.

Надалі до питання адаптації законодавець звернувся у Програмі інтеграції' України до Європейського Союзу 2000 року, в якій також ішлося про поетапну реалізацію окреслених цілей, зокрема було сформульовано короткострокові (2000-2001 роки), середньострокові (20022003 роки) та довгострокові (2004-2007 роки) пріоритети, а також верхній рівень цілей, яких слід досягти у відповідний термін; крім конкретних організаційних заходів щодо реформування окремих сфер суспільного життя країни, було визначено найважливіші напрями адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Згідно з положеннями Програми адаптація законодавства проводилась із метою: а) забезпечення відповідності законодавства України зобов'язанням, що випливають з Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 року, інших міжнародних договорів, що стосуються співробітни- ціва України з ЄС; б) розвитку національного законодавства у напрямі його зближення із законодавством ЄС та забезпечення високого рівня підготовки в Україні проектів актів законодавства; в) створення правової бази для інтеграції України до ЄС [5]. Процес адаптації повинен був охопити всі сфери законодавства, визначені в УПС, зокрема у частині другій статті 51, а саме в таких галузях: закон про митницю, закон про компанії, закон про банківську справу, бухгалтерський облік компаній і податки, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупки, охорона здоров'я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції стосовно ядерної енергії, транспорт [6]. Пріоритетними було визначено сфери законодавства, пов'язані з підприємницькою діяльністю, захистом конкуренції, банкрутством, захистом прав інтелектуальної власності, митним регулюванням, транспортом і зв'язком, стандартами і сертифікацією [6]. Як бачимо, у наведеному переліку не зазначається безпосередньо про сферу публічної служби, проте публічне адміністрування стосується кожної з окреслених вище галузей.

Наступним вагомим нормативним актом у сфері адаптації стала Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затверджена Законом України від 18.03.2004 року. У Програмі наголошується, що адаптація законодавства України є планомірним процесом, що включає декілька послідовних етапів, на кожному з яких повинен досягатися певний ступінь відповідності законодавства України до acquis communautaire Європейського Союзу. З урахуванням етапів адаптації законодавства визначались етапи виконання Програми. Перший етап Програми розрахований на період до завершення дії УПС. Періоди наступних етапів виконання Програми, як вказано у її тексті, визначатимуться залежно від результатів, досягнутих на попередніх етапах, економічної, політичної та соціальної ситуації, яка складеться в Україні, а також розвитку взаємовідносин України і Європейського Союзу [1].

Стратегією економічного та соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 20042015 роки декларувалося, що у центрі уваги уряду та парламенту України мають бути проблеми адаптації законодавства України, національної системи права, включаючи правову культуру, судову та адміністративну практику, до системи законодавства та права Європейського Союзу. Також наголошувалося, що формування правового поля держави є тривалим суспільним процесом, органічно пов'язаним зі змінами в усіх інших сферах життя держави, тому штучно прискорити цей процес неможливо, але потрібно створити йому режим найбільшого сприяння, адже йдеться про одну з визначальних передумов успішної реалізації євроінтеграційної стратегії України.

Відповідно, передбачалося вирішити задекларовані у Стратегії на 2004-2015 роки завдання у декілька етапів. Перший етап (2004-2005 роки) визначався як період формування інституційних, фінансових та організаційних передумов, глибоких якісних перетворень у всіх сферах суспільного життя. Другий етап (20062009 роки) було проголошено періодом розгорнутого економічного розвитку на основі здійснення комплексної модернізації підприємств, утвердження принципів і механізмів структурно-інноваційної моделі соціально орієнтованої економіки, упорядкування відносин власності, глибокої демократизації суспільних процесів. Третій етап (2010-2015 роки) передбачалося розглядати як період закріплення стійких темпів зростання з акцентами на вирішення широкого комплексу проблем поліпшення добробуту населення, прискореної реалізації структурних завдань євроінтеграційного курсу України [7].

Розділом XII визначалася стратегія інституційних перетворень, саме у цій частині документ стосувався сфери публічної служби. Стратегічна мета реформування владних інститутів в Україні визначалась як посилення дієздатності держави, забезпечення узгодженої та відповідальної діяльності законодавчої і виконавчої гілок влади, демократизація усіх сфер суспільного життя й утвердження громадянського суспільства, створення необхідних умов для поступальної інтеграції України в Європейське Співтовариство.

Проголошувалося, що внаслідок реформування в Україні повинно бути запроваджено ефективну, прозору і зрозумілу для кожного громадянина політичну систему, що забезпечуватиме успіх економічних реформ та чітко визначить повноваження усіх державних інституцій і суб'єктів політичного процесу. Стратегією проголошувався початок нового етапу адміністративної та судової реформи. Зокрема, акцентувалась увага на необхідності запровадження принципів відкритості та підзвітності влади перед суспільством, водночас констатувалося, що завдання щодо демонтажу тоталітарної системи управління залишається невирі- шеним. Основна ж мета нового етапу адміністративної реформи полягала у створенні ефективної, прозорої системи державного управління, яка б забезпечувала верховенство права, неухильне дотримання конституційних прав та свобод людини, зокрема свободу слова, утвердження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю законодавчої і виконавчої гілок влади. У Стратегії йшлося також про реалізацію нової філософії демократичної влади - перехід від управління суспільством до служіння йому.

Щодо визначення окремих етапів перетворень у сфері публічної служби, то у 2004-2005 роках передбачалося реалізувати основні принципи судової реформи. Зокрема, зазначалося, що вона не повинна лише зводитися до вдосконалення діяльності судів та суддів, а у широкому розумінні має сприяти створенню умов для посилення захисту прав та свобод людини і громадянина. Декларувалося запровадження системного взаємозв'язку та взаємодії між судовою, законодавчою і виконавчою гілками державної влади. Щодо трансформаційних процесів у сфері функціонування виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях проголошувалось утвердження таких механізмів, які б забезпечували результативність управлінських рішень, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг, а також наголошувалося на децентралізації управлінських функцій, що повинно було узгоджуватись із проведенням у 2009-2011 роках адміністративно-територіальної реформи, яка, у свою чергу, мала на меті вирішення, зокрема, проблеми надання громадянам якісних державних та громадських послуг. Безпосередньо публічної служби стосувалося також положення Стратегії, відповідно до якого було поставлено завдання реформування протягом 2004-2005 років системи державної служби з удосконаленням практики відбору, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів, посилення соціальної і політичної захищеності державного службовця, підвищення суспільного престижу державної служби, поступове наближення, а потім і перехід на стандарти ЄС у цій сфері [7].

Надалі зміна політичної ситуації в Україні сприяла суттєвому прискоренню процесів євроінтеграції та, відповідно, пожвавленню роботи у сфері адаптації національного законодавства до acquis communautaire ЄС у зв'язку з підписанням Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Після цього згідно з Указом Президента України N° 398/2015 від 07.07.2015 року втратили чинність Укази Президента України «Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу» № 615 від 11.06.1998 року, «Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу» № 1072 від 14.09.2000 року, «Про державні програми з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України на 20042007 роки» № 1433 від 13.12.2003 року (яким схвалювалася, зокрема, Державна програма підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки), «Про Стратегію економічного та соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 2004-2015 роки» № 493 від 28.04.2004 року [8].

Сьогодні, як відомо, Угода про асоціацію перебуває на етапі тимчасового застосування. У період тимчасового застосування у тій мірі, в якій положення Угоди про партнерство і співробітництво між Україною, з однієї сторони, і Європейськими Співтовариствами та їхніми державами-членами, з іншої сторони, яку вчинено в м. Люксембург 14 червня 1994 року і яка набрала чинності 1 березня 1998 року, не охоплюються тимчасовим застосуванням цієї Угоди, ці положення продовжують діяти [9].

Відповідно до рішень Ради ЄС № 2014/295/ EU від 17.03.2014 року, № 2014/668/EU від 23.06.2014 року та № 2014/691/EU від 29.09.2014 року, а також вербальної ноти Генерального секретаріату Ради ЄС № SGS14/12029 від 30.09.2014 року з 1 листопада 2014 року визначено, які саме положення Угоди підлягають тимчасовому застосуванню [10]. Лист Міністерства закордонних справ № 72/14-612/1-2980 від 30.11.2015 року на додаток до цього містить роз'яснення щодо тимчасового застосування окремих положень Угоди про асоціацію, які застосовуються з 1 січня 2016 року [11].

Висновки. Отже, якщо виходити з умов, характерних для поточної ситуації, то Україна перебуває на перехідному етапі адаптації національного законодавства до acquis communautaire ЄС. Тільки з набранням чинності Угодою про асоціацію у повному обсязі можна буде вести мову про початок нового, якісно іншого етапу.

Стосовно адаптації законодавства у сфері публічної служби до acquis communautaire ЄС слід визнати, що протягом тривалого часу такі перетворення не визначалися пріоритетними, як це слідує із положень розглянутих вище програмних документів. Більш того, фрагментарність і незавершеність реформ у цій сфері створили численні складнощі для України на шляху входження до складу ЄС як рівноправного члена співтовариства.

На сучасному етапі можна виокремити низку проблем, характерних для процесу адаптації національного законодавства до acquis communautaire ЄС як загалом, так і у сфері публічної служби зокрема. Наприклад, на думку представників Ресурсно-аналітичного центру «Суспільство і довкілля», можна вирізнити три групи таких проблем. Перші, інституційні, виклики пов'язані зі співпрацею із державами-членами та необхідністю здійснювати спільні дії, створенням спеціальних органів для допомоги в імплементації законодавства ЄС. Виклики, пов'язані з правовою природою джерел права ЄС, стосуються особливостей застосування регламентів ЄС, врахування рішень Суду Європейського Союзу як джерела права ЄС, включення міжнародних зобов'язань держав - членів ЄС та самого ЄС до відповідних директив та регламентів, формулювання окремих положень в актах ЄС. Виклики технічного характеру пов'язані з питанням якості перекладу актів Європейського Союзу та необхідності забезпечити імплементацію в Україні останніх (найновіших) директив/регламентів ЄС [12, с. 2-4]. На основі зазначеного можна констатувати, що проблеми адаптації українського законодавства у сфері публічної служби до acquis communautaire ЄС пов'язані як зі змістом прийнятих актів, так і з юридичною технікою. У цьому аспекті слід погодитися, що процес адаптації повинен бути не просто технічним процесом, а й процесом стратегічним, коли важливою є кінцева мета, а саме дієве європейське законодавство, яке працює на користь України [12, с. 4].

У свою чергу, О.В. Прилипчук, конкретизуючи питання проблем, пов'язаних з адаптацією національного законодавства до acquis communautaire ЄС, серед таких виокремлює: 1) відсутність цілісного законодавчого поля в Україні, що поглиблює складнощі у створенні нового законодавства, відповідно до принципів і стандартів ЄС; 2) незначна частина законів містять норми прямої дії; 3) неналежна якість чинних законів [13, с. 7-8].

Т.М. Середа на додаток до зазначених проблем називає також нестабільність, суперечливість і недосконалість наявної законодавчої бази, відсутність належного законодавчого регулювання процесу прийняття нормативно-правових актів суб'єктами нормотворення [14].

Таким чином, враховуючи нагальні проблеми в окресленій сфері, адаптація українського законодавства у сфері публічної служби до acquis communautaire ЄС повинна відбуватися на основі системного підходу у декілька етапів. Щодо етапів самого процесу адаптації, то доречним буде послатися на ґрунтовне дослідження Н.М. Пархоменко [15, с. 339-340]. Так, учена пропонує виокремлювати п'ять етапів. Адаптуючи використану авторкою термінологію, назвемо такі: 1) перший етап - визначення критеріїв адаптації, окреслення відповідного кола проблем у сфері публічної служби; 2) другий етап - вироблення пропозицій щодо адаптації на основі мети і завдань правового регулювання, порівняльно-правового аналізу актів, їх правової експертизи; 3) третій етап - затвердження переліку нормативно-правових актів, що потребують адаптації; 4) четвертий етап - синхронна розробка і прийняття нових нормативно-правових актів або внесення змін у чинне законодавство; 5) п'ятий етап - реалізація національного законодавства у сфері публічної служби, адаптованого до acquis communautaire ЄС.

Підсумовуючи, вважаємо за потрібне додати до зазначеного, що процес адаптації законодавства України вимагає належної співпраці всіх гілок влади, в основу якої повинен бути покладений принцип верховенства права, що дозволить у майбутньому забезпечити високоефективне, соціально орієнтоване функціонування публічної служби в Україні у повній відповідності до стандартів ЄС.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ: