Реалізація принципу субсидіарності в процесі децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запорізький національний університет

Реалізація принципу субсидіарності в процесі децентралізації

В.В. Грубась

Постановка проблеми. В більшості країн світу в останні десятиріччя набуває популярності передача значних повноважень на місця та організація публічної влади через механізм децентралізації. До основних причин, що обумовили популярність реформ децентралізації належать економічні, політичні, необхідність покращення якості надання державних послуг, консолідації суспільства, вирішення етнічних питань тощо.

Зазначають, що реформи з децентралізації сприяли підвищенню ефективності місцевого самоврядування: відповідальності та активному залученню громадян задля більш ефективного та якісного управління на місцевому рівні громадами та задоволення місцевих потреб.

Хоча в статті 132 Конституції України зазначено, що «територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади...» [7, с. 31], на практиці переважали тенденції з централізації управління, прийняття рішень та розподіл фінансів з Києва. Це призвело до зростання незадоволеності в регіонах та знижувало ефективність діяльності місцевої влади.

З 2014 року, задекларувавши курс на реформи, що є очевидно необхідними українському суспільству, влада переконує: децентралізація - одна з ключових реформ. Проводячи підготовчий етап до впровадження реформи з децентралізації, було в тому числі створено конституційну комісію, що має розробити зміни до основного закону, що сприятимуть децентралізації. Однак залишаються відкритими та обговорюваними питання, яким чином дана реформа впроваджуватиметься та якою вона буде. В контексті реформи з децентралізації все частіше озвучується принцип субсидіарності як необхідний для надання чітких обрисів децентралізації.

Аналіз досліджень і публікацій. Питанню децентралізації взагалі та принципу субсиді- арності, як необхідному критерію для визначення яким чином повноваження доцільно розділити між різними рівнями державного управління та місцевого самоврядування, присвячені роботи експертів українських фабрик думок Інституту політичної освіти, Українського інституту міжнародної політики, Інституту громадянського суспільства, ініціативної групи Реанімаційного пакету реформ тощо.

Зріс інтерес у науковців як до проблеми децентралізації, так і до проблеми використання принципу субсидіарності.

Вивченням різних аспектів проблеми децентралізації влади займалися М. Баймура- тов, О. Батанов, В. Кравченко, В. Вакуленко, Мамонова, В. Шаров, А. Колодій, В. Кня- зєв, Р. Плющ, І. Васильєва, Г. Одінцова, Н. Нижник, О. Фрицький, Г. Бребан, Ж. Вуе- ля, Б. Гурне, Р. Драго, Т. Маунц.

До найбільш ґрунтовних досліджень принципу субсидіарності сучасних західних політологів можна віднести праці М. Брюннера, Д. Дітріха, Т. Хегліна, А. Фоллесдаля, К. Ендо.

Серед українських та російських учених, що розглядали принцип субсидіарності системно, слід відзначити роботи А. Амплєєвої, Большакова, І. Бусигіної, І. Хохлова, Т. Панченко.

Мета дослідження. Проте в більшості наукових праць не розглядається зв'язок процесу децентралізації з практичним застосуванням принципу субсидіарності.

У рамках даної статті маємо висвітлити теоретичний потенціал принципу субсидіарності в процесі децентралізації влади.

Для цього слід:

- визначити поняття децентралізації та її типи;

- виокремити необхідні передумови процесу децентралізації влади;

- визначити можливі ризики впровадження реформи з децентралізації враховуючи теорії політики та результати практики впровадження реформи з децентралізації в країнах Європи;

- визначити поняття «принципу субсиді- арності» та його практичний потенціал для успішного здійснення реформи децентралізації.

Виклад основного матеріалу. Згідно із загальним визначенням, децентралізація - це процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру з метою оптимізації та підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів. Децентралізація - це специфічний метод управління, який є важливим для місцевої демократії та розвитку суспільства. Вчені виділяють два типи децентралізації: адміністративну (бюрократичну) і демократичну.

Децентралізація адміністративна (інститут намісництва) означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів, які отримують право на самостійну діяльність по відношенню до центральної влади, хоч і призначаються центральним урядом. Такий спосіб децентралізації по суті означає не децентралізацію, а деконцентрацію влади. Децентралізація демократична передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої вирішення місцевих справ покладається не на представників центрального уряду, а на осіб, обраних населенням відповідних громад чи регіонів [6, с. 7].

Децентралізація - є способом територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень з визначених питань або у визначеній сфері структурам локального або регіонального рівня, що не входять у систему виконавчої влади і є відносно незалежними від неї [ 6, с. 88].

Децентралізація означає такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій, за якого більшість із них передається з рівня центральних органів на рівень нижчий і стає власним завданням та повноваженням органів нижчого рівня.

У теоретичному вимірі децентралізація влади сприяє розвитку демократії в державі, завдяки розширенню впливу територіальних громад.

Найбільш інтенсивною формою децентралізації є деволюція, за якої центральний уряд передає повноваження у прийнятті рішень, фінансуванні та управлінні органам місцевого самоврядування. Останні мають свою визначену законом юрисдикцію на виконання повноважень, в межах котрих вони виконують суспільні функції для своїх виборців, яким вони підзвітні. Деволюція - це та форма децентралізації, яка може призвести до реального самоврядування. На неї покладаються найбільші надії, але з нею ж пов'язаний найбільший ризик.

Реалізація реформи місцевого самоврядування на принципі децентралізації забезпечує передачу значних повноважень від державних органів влади органам місцевого самоврядування та наділення їх відповідними ресурсами. При цьому зростає рівень відповідальності органів місцевого самоврядування перед громадами. А саме - передача повноважень влади на місця, формування спроможних територіальних громад, які матимуть свої фінанси і будуть здатними ними розпоряджатися.

Децентралізація покликана забезпечити розвиток ефективного управління на місцях. Очікується, що децентралізація дасть конкретному громадянинові: високу якість обслуговування, розвинуту транспортну інфраструктуру, прозорість витрат його податків.

Країни Європи зважають на додаткову перевагу децентралізації. Р. Ебель підкреслює: «Західний світ розглядає децентралізацію як альтернативний спосіб забезпечення публічних послуг в економічно більш ефективний спосіб» [13, с. 145].

Таким чином, децентралізація створює умови для зміцнення самостійності влади на місцях через: координацію владою на місцях публічного сервісу відповідно до місцевих особливостей та потреб; ефективне використання фінансових, людських та матеріальних ресурсів; здійснення діяльності адміністративно-територіальних одиниць оперативно, залежно від специфічних вимог та місцевих потреб; організації спільного управління та урядування кожної адміністративно-територіальної одиниці.

С. Іфмаз [16] у 1999 році сформулював наступну гіпотезу: децентралізація має позитивний вплив на підвищення темпів економічного росту у будь-якій державі: федеративній чи унітарній. Однак, його гіпотеза не завжди підтверджується в перехідних країнах, в яких вплив децентралізації майже несуттєвий. Пояснити цю ситуацію спробували Я. Брюкнер [12] та Х. Зоу, які, працюючи незалежно один від одного, висунули припущення, що всі позитивні наслідки процесів децентралізації нівелюються такими характерними для країн цього типу явищами, як корупція та ухилення від податків.

Ще однією спробою дати обґрунтовані відповіді на питання: чи справді регіони з більшим об'ємом повноважень досягають кращих результатів, ніж інші, чи країни з вищим ступенем децентралізації економічно більш успішні, ніж централізовані держави, стало дослідження «Від субсидіарності до успіху: Вплив децентралізації на економічний розвиток» [14; 15], здійснене на замовлення Асамблеї Європейських регіонів (АЄР). В ході його реалізації дослідники намагалися знайти зв'язок між рівнем автономії регіону, чи, іншими словами, ступенем децентралізації країни та економічним розвитком.

Індекс децентралізації складається з двох основних параметрів: «Децентралізації прийняття рішень» і «Фінансової децентралізації». Показник децентралізації прийняття рішень свідчить про рівень автономії на субна- ціональному рівні управління, спроможність його одиниць приймати рішення незалежно від національного рівня. Ця форма автономії більшою мірою залежить від політиків, ніж від фінансових засобів, наявних в автономії.

Децентралізацію прийняття рішень для кращого врахування усіх чинників поділено на 4 підгрупи: адміністративна, функціональна, політична та вертикальна децентралізація. Адміністративна децентралізація відображає кількість працівників органів місцевого і регіонального самоврядування; вона свідчить про людські ресурси, наявні в адміністративно-територіальних одиницях. Функціональна децентралізація відображає можливість приймати рішення органами місцевого та регіонального рівнів управління та втілювати їх у життя. Повноваження у прийнятті рішень свідчать про спроможність регіонів приймати рішення у різних сферах та реалізовувати свої повноваження для реалізації прийнятих рішень. Відповідно, обидва індикатори відображають впливовість регіону щодо вирішення проблем у найбільш важливих сфер діяльності суспільства, таких як економіка, освіта та дослідження, інфраструктура, міграція, соціальні послуги, охорона здоров'я тощо. Індикатор території (вертикальна децентралізація) відображає повноваження регіону щодо просторового та адміністративного формування території.

У свою чергу фінансова децентралізація свідчить про те, чи може регіональний рівень незалежно розпоряджатися певними фінансовими засобами. Теоретично, два цих параметри є взаємозалежними: регіональний рівень може лише тоді приймати незалежні рішення, якщо має достатні власні фінансові кошти і навпаки.

Дослідники зафіксували високу взаємозалежність між фінансовою та політичною децентралізацією, які не можуть бути ефективно реалізовані у відриві одна від одної.

Місцеві органи влади не можуть здійснювати ефективно політику маючи лише кошти чи лише повноваження. Повноваження в прийнятті рішень мають бути підкріплені фінансовими ресурсами.

Саме неспіввідносність завдань, що стоять перед місцевою владою, її фінансовому забезпеченню призводить до негативних наслідків (інституційної неспроможності виконувати делеговані місцевим органам влади функції, невдоволення населення якістю державних послуг, які надаються) що становить серйозну загрозу впровадженню реформ децентралізації влади.

Практика впровадження децентралізації влади в багатьох країнах світу засвідчує неоднозначність результатів реформ, які можуть бути як позитивними, так і негативними. Як успішне, так і невдале проведення реформ децентралізації залежать від низки суб'єктивних і об'єктивних факторів.

Однією з основних проблем децентралізації, з якими вже зіткнулися держави (зокрема Італія) стала відсутність чіткого переліку повноважень та способів їх здійснення на різних рівнях влади: національному, регіональному, місцевому - на практиці призводить до конфліктів. Результатом формального проведення реформи стали відсутність координації в державній політиці і конфлікт між центральними і місцевими органами влади, диспропорції у соціально-економічному розвитку територій тощо.

Тому, одночасно з законодавчим закріпленням повноважень різних рівнів влади, має бути закріплена відповідальність за їх діяльність.

Також варто пам'ятати, що де-факто децентралізація - це інструмент, за допомогою якого передаються ресурси та повноваження місцевим елітам, а не конкретним громадянам. Звісно, що дані еліти мають виконувати представницьку функцію. І децентралізація буде реальною за наявності політичної культури участі, сильного громадянського суспільства на місцях, що здатне контролювати місцеві еліти. Однак, відсутність змоги реального контролю органів місцевого самоврядування громадянами означає фактично імітацію децентралізації. Більше того, в такому випадку децентралізація може призвести до формування «місцевих князьків» з вотчинами. А враховуючи фізичні розміри України може призвести до значного посилення відцентрових тенденцій.

У свою чергу варто відзначити, що в Україні вже були закладені такі загальновизнані демократичні принципи самоврядування, як самостійність і незалежність рад, децентралізація органів влади в Законі «Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування» (грудень 1990 р.). «Однак вони не отримали відповідного розвитку на місцях, адже надані новим законом повноваження випереджали реальні можливості рад» [9, с. 218].

Так само найбільшою проблемою місцевого самоврядування було дублювання функцій органів місцевого самоврядування органами виконавчої влади, державних адміністрацій, що фактично створювало жорстку вертикаль центральної влади. Можливість повторення такого ж сценарію, навіть з закріпленням децентралізації в Конституції, зумовлена положенням про префектів, що представлятимуть президента і матимуть змогу контролювати діяльність органів місцевого самоврядування.

Тому існує потреба визначення розподілу повноважень між різними рівнями органів місцевого самоврядування (зокрема між місцевими та регіональними), що мав би характер виключного та повного. Відповідні повноваження мають бути забезпечені фінансовими ресурсами, що дозволяють кожному рівню місцевого самоврядування ефективно та в повній мірі здійснювати свої функції.

Децентралізація влади на користь органів місцевого самоврядування й інших уповноважених суб'єктів не може мати абсолютний характер. Найважливішим питанням залишається те, яким чином та які саме повноваження доцільно передати з центру на місця, та як мінімізувати потенційні ризики неефективності управлінської діяльності внаслідок занадто великих чи занадто малих повноважень та наявності необхідних ресурсів. влада право регіональний децентралізація

Відповісти на цей запит покликаний принцип субсидіарності, що вже став дороговказом для поділу повноваження в Європейському Союзі (Принцип субсидіарності в 1993 р. з підписанням Маастрихтського договору став основою в тлумаченні розподілу компетенцій між державами-членами та Співтовариством). Сутність принципу субсидіарності полягає у здійсненні європейськими спільнотами своїх повноважень у галузях, в яких вони мають спільну з державами-членами компетенцію, лише у разі, якщо від таких дій може бути досягнутий вищий і повніший ефект, ніж при застосуванні цих повноважень національними органами. Саме він покликаний виконувати роль арбітра в тому, які функції мають виконуватися та на якому рівні.

Субсидіарність наближає громадянина ближче до процесу прийняття рішень, що свідчить про підвищення її значення в процесі управління [10, с. 136-137]. Субсидіарність передбачає достатньо високий рівень фінансової та адміністративної децентралізації, стверджує П. Свянєвич [8].

Н. Глазунова розглядає субсидіарність як взаємодоповнюючу діяльність різних ланок влади та управління [4, с. 407]. Принцип субсидіарності - це результат необхідності узгодження інтересів різних рівнів державного та місцевого управління, переконує С. Сироткін [11]. Згідно з принципом субсидіарності, пише Н. Бровинська, «втручання держави припустиме лише в тому випадку, коли без її допомоги неможливо досягти поставлених цілей» [3, с. 212].

Так, у своєму дисертаційному дослідженні Г.З. Біккулова принцип субсидіарності розкриває як «принцип, згідно з яким кожен рівень владних структур повинен володіти повноваженнями, достатніми для вирішення проблем, які в силу своєї природи або в силу своєї значимості можуть бути вирішені саме на цьому рівні, причому з найбільшою ефективністю для всієї системи» [2].

На думку Н.В. Анісімової, «даний принцип є в певній мірі провідником ідеї децентралізації влади» [1].

Основна мета принципу субсидіарності полягає в оптимальному розподілі повноважень між центром і регіонами, а значить - в оптимальному співвідношенні централізації і децентралізації.

Субсидіарна демократія для українського суспільства - це передусім деконцентрація і децентралізація влади в поєднанні з громадською самоорганізацією [9, с. 115].

В умовах реформи місцевого самоврядування має розвиватися процес залучення населення до процесу прийняття рішень, муніципальних утворень до управління своїми територіями на основі громадських ініціатив. В результаті субсидіарність може стати в перспективі повноцінною концептуальною основою ефективної взаємодії держави, місцевого самоврядування та громадянського суспільства в Україні.

Ключовими проблемами реформи децентралізації в контексті вимог субсидіарності є: недооцінка населенням ролі місцевого самоврядування, неучасть громадян у прийнятті рішень з питань місцевого життя, низький рівень відповідальності органів влади та посадових осіб за перевищення своїх повноважень, вузька фінансово-економічна база місцевого самоврядування, відсутність універсалізації органів місцевого самоврядування на основі принципу субсидіарності.

Рамки можливого застосування субсидіар- ності охоплюють державний, регіональний та місцевий рівні влади, але найбільш необхідні умови створені на місцевому рівні, оскільки самоврядування виступає в ролі малої одиниці, здатної самостійно реалізовувати окремі повноваження вищих органів і брати участь у розвитку громадянських ініціатив. В умовах соціально-економічної кризи застосування принципу субсидіарності дозволить реально економити грошові кошти, час, кадрові ресурси і забезпечити баланс соціальних інтересів.

Принцип субсидіарності може стати необхідним елементом політичної системи, оскільки він поступово переростає в політичний принцип, суть якого полягає в раціональному розподілі повноважень, захисті органів влади, формуванні відповідальних та суспільно активних громадян. Політична субсидіарність сьогодні здатна забезпечити необхідний рівень політичної децентралізації в тій мірі, яка потрібна для демократичної держави.

Висновки. Отже, децентралізація це такий спосіб територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень з визначених питань або у визначеній сфері структурам локального або регіонального рівня.

Очікуваними позитивними наслідками децентралізації влади є: підвищення політичної активності громадян шляхом їх залучення до процесу прийняття рішень, стримування проявів сепаратизму, покращення якості надання державних послуг населенню, ощадливе використання бюджетних коштів тощо. Однак, негативними наслідками, в свою чергу, можуть бути: загроза макроекономічній стабільності, жорсткі бюджетні обмеження та ін. Основною причиною негативних наслідків децентралізації є невідповідність фінансових ресурсів, переданих органам на місцях, повноваженням, що вони мають. Також неможливо досягти фактичного підвищення партисипації громадян у процесі прийняття рішень, якщо відсутнє розвинуте громадянське суспільство та культура участі. Значний вплив на фактичну децентралізацію влади матимуть місцеві еліти.

Для мінімізації потенційних ризиків неефективності управлінської діяльності, внаслідок занадто великих чи занадто малих повноважень та відсутності необхідних ресурсів, має використовуватися принцип субсидіарності як необхідний критерій для визначення, яким чином повноваження доцільно розділити між різними рівнями державного управління та місцевого самоврядування, враховуючи специфіку регіонів, рівень розвитку суспільства та готовність місцевих еліт та громадян до участі в процесі управління.

Список літератури

1. Бровинська Н. Демократизація та регіональні аспекти трансформації в Україні [Текст] / Н. Бровинська // Розвиток демократії в Україні: Матеріали міжнар. наук. конф. (Київ, 29 вересня - 1 жовтня 2000 р.). - К.: Центр Освітніх Ініціатив, 2001. - С. 725-756.

2. Глазунова Н.И. Система государственного управления [Текст] / Н.И. Глазунова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 551 с.

3. Гурне Б. Державне управління [Текст] / Б. Гурне; пер. з франц. В.Шовкуна. - К.: Основи, 1994. - 165 с.

4. Децентралізація та ефективне місцеве самоврядування: навч. посібник для посадовців місцевих та регіональних органів влади та фахівців з розвитку місцевого самоврядування [Текст]. - К.: ПРООН/ МПВСР. - 2007. - 269 с.

5. Конституція України. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» [Текст]: Текст відповідає офіц. - К.: Школа, 2006. - 64 с.

6. Панченко Т. Принцип субсидіарності у сучасному демократичному розвитку Україні [Текст]: монографія / Панченко Т. В.. - Харків. : Майдан. 2011.- 368 с.

7. Токовенко В.В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії Україні [Текст]: монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 256 с.

8. Brueckner J^. Fiscal Decentralization in Developing Countries: The Effect of Local Corruption and Tax Evasion [Text] / Jan К. Brueckner // Annals of Economics, and Finance. - 2000. - № 1. - Р. 1-18.

9. Yifmaz S. The Impact of Fiscal Decentralization on Macroeconomic Performance [Text] / S. Yifmaz // National Tax Association Proceedings of the Ninety-second annual conference. - Atlanta, Ge., 1999. - Р. 251-260.

Анотація

Децентралізація - це спосіб територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень з визначених питань або у визначеній сфері структурам локального або регіонального рівня.

Очікуваними позитивними наслідками децентралізації влади є: підвищення політичної активності громадян шляхом їх залучення до процесу прийняття рішень, покращання якості надання державних послуг населенню, ощадливе використання бюджетних коштів тощо.

А негативними наслідками в свою чергу можуть бути: загроза макроекономічній стабільності, жорсткі бюджетні обмеження та ін. Основними причинами загроз є або недостатність коштів, або недостатність повноважень, що передані місцевим органам влади. У процесі децентралізації повноваження всіх рівнів влади мають бути максимально чітко розділені.

Для мінімізації потенційних ризиків неефективності управлінської діяльності, внаслідок занадто великих чи занадто малих повноважень та відсутності необхідних ресурсів, має використовуватися принцип субсидіарності як необхідний критерій для визначення, яким чином повноваження доцільно розділити між різними рівнями державного управління та місцевого самоврядування, враховуючи специфіку регіонів, рівень розвитку суспільства та готовність місцевих еліт і громадян до участі в процесі управління.

Ключові слова: децентралізація, деволюція, деконцентрація, індекс децентралізації, повноваження, принцип субсидіарності.

Decentralization refers to redistributing or dispersing powers away from a central authorities to local or regional level.

The expected positive outcomes of decentralization of powers are: growth of citizens' political participation through their involvement in the decision-making process, improving the quality of public services, saving budget.

The possible negative consequences are: threat to macroeconomic stability, hard budget constraints. Mis- balance in proportion of distributed powers and the funds available is the main reason for the possible negative result of decentralization. Therefore, the functions of all governmental levels and local authorities must be stated clearly.

In order to minimize potential risks of ineffective management, as a consequence of excess or lack of powers and necessary resources subsidiarity principle should be used. It is a necessary criterion for determining how powers should be divided between different levels of government and local authorities, taking in consideration peculiarities of regions, society and willingness of local elites and citizens to participate in the governance process.

Key words: decentralization, devolution, deconcentration, decentralization index, authority, the principle of subsidiarity.

Размещено на Allbest.ru