Проблемы взаимодействия органов конституционной юстиции и прокуратуры в осуществлении правозащитной функции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы взаимодействия органов конституционной юстиции и прокуратуры в осуществлении правозащитной функции

Цалиев А.М.

д.ю.н., профессор, заслуженный юрист Российской Федерации,

Качмазов О.Х.

к.ю.н., доцент

конституционная юстиция прокуратура правозащитный

Правозащитная деятельность, осуществляемая всеми ветвями государственной власти, приобретает особую значимость в период реформирования российского общества, поскольку состояние обеспечения прав и свобод человека и гражданина выступает основным критерием демократичности государства, его приверженности правовым началом и общечеловеческим ценностям. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Для выполнения правозащитной функции государство должно располагать, помимо органов общей компетенции, определенными специальными властными структурами и механизмами, которые бы осуществляли постоянный контроль и надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, а также за соблюдением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ. Среди таковых заметное место отводится органам прокуратуры и конституционной юстиции.

Несмотря на разную правовую природу указанных органов, законодательством перед названными государственными институтами власти ставятся общие цели и задачи, главными из которых можно назвать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства закона, единства и укрепления законности. Эти задачи решаются с учетом специфических форм, способов и методов работы органов конституционной юстиции и прокуратуры. Безусловно, что полномочий у прокуратуры для их реализации больше.

Осуществляя правозащитную деятельность, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, а также применяет иные меры прокурорского реагирования. Таким образом, прокурорский надзор по форме его осуществления имеет активный характер и может осуществляться по инициативе органов прокуратуры. Более того, преимуществом прокуратуры является строго централизованное построение системы ее органов, что позволяет прокурорам действовать в едином направлении, согласованно решать возникающие проблемы укрепления законности и защиты прав граждан.

Одной из предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» мер реагирования прокурора является обращение в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Однако законодательная регламентация порядка и оснований такого обращения вызывает вполне обоснованные возражения у научной общественности и прокурорских работников. См. например: Вырастайкин В. Как прокурору защитить человека, закон и интересы государства? // Законность. 2007. № 12; Ергашев Е.Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 2; Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 24. и др. Проблема известна и она заключается в ограничении действующим законодательством (ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 45 ГПК РФ) круга субъектов, в защиту которых прокурор вправе обратиться в суд: это лица, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или по другим уважительным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд, то есть являются социально незащищенными. В науке нет однозначного отношения к исследуемому принципиальному положению. Одни ученые считают, что участие прокурора в рассмотрении судом гражданских дел не должно иметь каких-либо ограничений. Другие, наоборот, высказывают и обосновывают свою позицию об ограничении участия прокурора в рассмотрении судами гражданских (арбитражных) дел. Так, по мнению Г.А. Жилина, приоритет частноправового интереса требует ликвидировать участие прокурора в гражданском процессе (Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 214). Как представляется, автор данной позиции не принимает во внимание того, что, лишая прокурора права на участие в рассмотрении судом гражданских дел, пострадают как частные, так и публичные интересы. Прокурор в суде есть представитель единственного государственного органа, в чью компетенцию входит обязанность защиты интересов социально незащищенного круга субъектов и неопределенного круга лиц. Следовательно, упразднение деятельности прокуратуры по участию в рассмотрении гражданских дел в суде приведет к нарушению гарантированных конституцией прав и свобод человека и гражданина. Необходимость участия прокурора в рассмотрении судом гражданских дел в горрайпрокуратурах определяется исходя из задач охраны прав и законных интересов граждан, общества, государства, а также общественной значимости конкретного спора (Лазарев Р.И. Обеспечение участия прокурора в гражданском процессе // Законность. 2002. N 1. С. 11). По справедливому замечанию С. Бывальцевой, в этом случае получается, что и надзор может осуществляться лишь за соблюдением прав и свобод именно этих граждан, поскольку при отклонении (а то и просто игнорировании) органом или должностным лицом соответствующего акта реагирования прокурор лишен возможности обратиться в суд и восстановить нарушенное право в отношении иных граждан. Между тем очевидно, что любое полномочие по реагированию, не подкрепленное реальными мерами ответственности за неисполнение законных требований прокурора или правом обращения в суд, не может быть достаточно эффективным. См.: Бывальцева С. Защита прав и свобод человека // Законность. 2008. № 9. Более того, ограничение права прокурора на обращение в суд в защиту прав и свобод граждан, а также неопределенность формулировки ст. 45 ГПК РФ нередко приводят на практике к отказу судом прокурору в приеме заявления буквально в любом случае. См.: Байкин И. Реализация права несовершеннолетнего на судебную защиту при предъявлении иска прокурором // Законность. 2008. № 4. С. 27; Бывальцева С. Указ. соч. Таким образом, действующее гражданско-процессуальное законодательство и законодательство о прокуратуре порождают множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций.

Справедливости ради следует отметить, что законодатель Федеральным законом от 5.04.2009 года внес изменения в ч.1 ст. 45 ГПК РФ, несколько смягчив свою позицию по ограничению прав прокурора в рассматриваемой области. Указанное ограничение теперь не распространяется на заявления прокурора, основанием для которых являются обращения к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах, охраны здоровья, обеспечению права на благоприятную окружающую среду, образования. Тем не менее, мы считаем, что ч. 1 ст. 45 ГПК и ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не должны содержать абсолютно никаких изъятий из права прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Хотя бы в ближайшей перспективе. Как известно, ограничение права на обращение прокурора в суд стало результатом судебно-правовой реформы, которая изначально была нацелена на повышение роли судебной власти в России и стимулирование развития институтов гражданского общества. Это в целом правильный и неизбежный процесс. Однако мы не приветствуем искусственно подгоняемые радикальные изменения законодательства, скопированные у стран с развитой демократией без учета специфики современного российского общества, уровня его правовой культуры.

Следует отметить, что в публично-правовой сфере, безусловно, необходимо инициативное присутствие государства, ибо латентность нарушений законов и отсутствие адекватного реагирования государства в этой сфере равносильны анархии. Поэтому именно здесь государство и должно обеспечить единство законности и точное исполнение законов в традиционном их понимании. Для демократического государства характерно, что законность обеспечивается путем применения правовых процедур, высшей формой которых выступает судебное производство, осуществляемое независимым судом, не входящим ни в исполнительную, ни в законодательную ветвь власти. Подлинная независимость суда предполагает не только независимость от других ветвей власти, но и от участников и сторон судопроизводства, что гарантируется отсутствием у суда правовых рычагов инициирования самого судебного производства ни на стороне истца, ни на стороне ответчика; ни на стороне обвинения, ни на стороне защиты. Поэтому в условиях демократии суд не имеет возможности, не нарушив принцип собственной независимости, вмешаться в сферу применения законов по своей инициативе. В России именно прокуратура с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать в публичной сфере и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона путем использования процессуально-правовых процедур, каковыми являются конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводства. См.: Мельников Н.В. Указ.соч. С. 24. Как справедливо отмечено М.С. Шакарян, в современных российских условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях - бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно. См. Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Велби; Проспект . 2005. С. 93.

Именно такой подход в решении вопроса о пределах, предмете и средствах обеспечения законности в сфере осуществления правозащитной функции прокуратуры России наиболее оптимален в современных условиях и обеспечивает ее эффективность.

В этой связи несколько иная ситуация складывается с участием прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. Конституциями (уставами) и соответствующими законами практически всех субъектов РФ, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, допускается возможность обращения прокурора с запросом о проверке конституционности нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан. Более того, в большинстве субъектов РФ прокурорам предоставляется право принимать участие и излагать свою позицию по любому рассматриваемому в конституционном (уставном) суде делу. При этом указанные права прокурора не ограничены какими-либо условиями.

Таким образом, взаимодействие прокуратуры и конституционных (уставных) судов Российской Федерации может осуществляться в следующих законодательно установленных формах:

1) в форме инициирования прокурором конституционного судопроизводства;

2) в форме участия прокурора в конституционном судебном процессе (со всеми вытекающими из этого правами);

3) в форме изложения позиции прокурора по рассматриваемому конституционным (уставным) судом делу.

Нетрудно заметить, что в конституционном (уставном) судопроизводстве функции прокуратуры достаточно широки. Деятельность прокуратуры законодательно ориентирована на защиту конституционных прав и свобод граждан, содействие всестороннему и полному исследованию дела, правильному применению конституционных норм, принятию законного и обоснованного решения. Несмотря на такие благоприятные условия, прокуроры крайне редко используют предоставленное им право. Анализ практики реализации прокурорами столь важного полномочия показывает, что за все время существования конституционных (уставных) судов не было вынесено ни одного постановления в связи с обращением прокурора в Республике Северная Осетия-Алания, Республике Марий-Эл, Республике Татарстан, Республике Тыва, Республике Дагестан, Чеченской Республике, г. Санкт-Петербург, Калининградской области. В других субъектах случаи обращения в органы конституционной юстиции носят единичный характер. И это несмотря на то, что еще приказом Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 года № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» органам прокуратуры было рекомендовано шире использовать право на обращение с запросом в региональные конституционные суды. К сожалению, в настоящее время данный приказ утратил силу, а в действующем это положение не воспроизведено.

Представляется, что изложенная нами проблема должна быть решена путем дополнения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нормой, обязывающей прокуроров обращаться в конституционные (уставные) суды при выявлении неконституционных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Она может быть решена и на отраслевом уровне. В этой связи необходимо сформировать целостную систему указаний со стороны Генеральной прокуратуры РФ по вопросу защиты прав и свобод граждан. Принятие единичных актов Генеральной прокуратурой по данному вопросу представляется крайне недостаточной мерой хотя бы потому, что эти акты не способствуют реальному распространению положительного опыта региональных органов Прокуратуры РФ. В частности, не получает распространения заслуживающий внимания опыт прокуроров Республики Карелия, Республики Бурятия и Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с органами конституционной юстиции. Только в последние годы по запросам указанных прокуроров конституционными судами вынесено соответственно 15, 8 и 6 решений. Достаточно активное участие принимают прокурорские работники в заседаниях конституционных судов республик Башкортостан и Татарстан. В отдельных регионах (г. Санкт-Петербурге, Свердловской области, Республике Северная Осетия-Алания и др.) положения законодательных актов предписывают в обязательном порядке направлять соответствующим прокурорам принятые конституционными (уставными) судами решения.

Анализ текста некоторых приказов Генпрокуратуры РФ показал, что они требуют обновления с учетом изменения законодательства и накопленного правоприменительного опыта. Содержание этих приказов следует конкретизировать, поскольку они не содержат четко выраженных указаний подчиненным прокурорам. Особенно это замечание касается взаимодействия прокуратуры с органами конституционной юстиции. В частности, Приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» См.: Приказ Генпрокуратуры РФ от 7.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3. не содержит указаний на необходимость защиты конституционных прав и свобод граждан средствами органов конституционной (уставной) юстиции. Подобное дополнение является необходимым и давно назревшим. Однако такая норма будет эффективной при одновременном возложении персональной ответственности за правильную организацию этой работы лично на Прокуроров субъектов Российской Федерации с регулярным предоставлением в Генеральную прокуратуру России соответствующих отчетов.

Как было ранее сказано, прокурорский надзор имеет инициативный характер и в этой связи является более результативным в осуществлении контрольной деятельности государства. Однако по результатам своего осуществления он во многом зависит от эффективности судебной власти, поскольку при реализации полномочий прокуратуры по результатам прокурорской проверки принимается промежуточное решение, например, - внесение протеста. Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. № 5. При этом должностное лицо или орган вправе отклонить его. В этом случае прокурорам необходимо задействовать судебный контроль, результатом которого будет судебное решение.

Именно потому, что механизм прокурорского принуждения подключен к механизму осуществления судебной власти, эффект применения прокурорской власти значительно усиливается. Таким образом, конституционный (уставный) суд и прокуратура, опираясь на закон, взаимно дополняют друг друга, тем самым усиливая механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. А надзор за исполнением решений конституционных (уставных) судов со стороны прокуратуры влечет повышение авторитета актов органов конституционной юстиции.

Следует отметить существенные различия не только в формах, но и в юридической силе принимаемых судами различной юрисдикции решений. Если решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов принимаются более оперативно и в отношении конкретных лиц, то решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ являются более эффективными в деле укрепления законности и защиты прав и свобод граждан и распространяются на значительный круг лиц. Во-первых, решением конституционного (уставного) суда нормативный акт признается не недействующим, а утратившим силу. Это означает отсутствие в дальнейшем необходимости в его отмене. Неконституционная норма автоматически исключается из правовой системы. Во-вторых, решение конституционного (уставного) суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Что же касается юридической силы такого решения, то она равна силе конституционных норм. При этом обязательный характер носят не только положения резолютивной части решения, но и правовые позиции, указанные в мотивировочной части. В-третьих, решение конституционного (уставного) суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Его юридическая сила не может быть преодолена повторным принятием такого же акта. Все положения иных актов, аналогичные по своему смыслу положениям, признанным неконституционными, также не могут исполняться. Таким образом, решение конституционного (уставного) суда носит более универсальный характер. И, наконец, в-четвертых: решением конституционного (уставного) суда на органы и должностные лица может быть возложена обязанность устранить выявленный в ходе судебного контроля пробел в правовом регулировании. В этом случае соответствующие органы и лица обязаны в установленные сроки восполнить данный пробел путем принятия нового нормативного акта или внесения изменений и дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Следует отметить положительную динамику в данном вопросе. Так, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания при рассмотрении дела о толковании части 3 статьи 14 Конституции Республики Северная Осетия-Алания по запросу гражданина Даниленко Ю.Н. выявил пробел в правовом регулировании вопроса о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов республики в части определения источника официального опубликования. При этом в своем постановлении Конституционный Суд определил критерии, которым должен отвечать такой источник и указал органам государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, органам местного самоуправления, уполномоченным определять источник официального опубликования, на необходимость в срок до 1 января 2011 года нормативно установить требования, к источнику официального опубликования нормативных правовых актов. См.: Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания. 2010. № 6. В настоящее время проекты таких актов разрабатываются соответствующими органами.

Изложенные, а также некоторые другие обстоятельства не оставляют сомнений в эффективности и универсальности средств судебного конституционного контроля. Именно поэтому возможности взаимодействия прокуратуры и органов конституционной юстиции субъектов РФ, особенно в сфере осуществления надзора прокуратуры за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод граждан, для восстановления законности и правопорядка мерами судебного конституционного контроля должны развиваться. Тем более, что Прокуроры субъектов РФ имеют неограниченное какими-либо условиями право на обращение в конституционные (уставные) суды. Считаем, что эффективность усилий прокуратуры в этом случае будет повышаться. При этом следует поддержать мнение ряда ученых, считающих необходимым, для придания рассматриваемым полномочиям прокуроров субъектов Федерации легитимного характера, закрепить в Законе о прокуратуре норму о том, что по усмотрению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации соответствующим прокурорам может предоставляться право на обращение с запросами в конституционные (уставные) суды. Этим будет устранено противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает наделение прокуроров полномочиями только на основании федерального закона. Винокнуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

И, последнее. В настоящее время конституционные (уставные) суды образованы лишь в 17 субъектах Российской Федерации. При этом более чем в 40 субъектах приняты законы об органах конституционной юстиции. Анализ ситуации показывает, что в большинстве из этих субъектов при наличии действующего закона органы государственной власти не образовывают конституционные (уставные) суды. Причины такого отношения вполне очевидны. В этой связи назрела необходимость принятия мер прокурорского реагирования для безотлагательного исполнения принятых субъектами Российской Федерации законов о конституционных (уставных) судах. Это полностью соответствует предназначению прокуратуры, одной из задач которой является надзор за исполнением законов, в том числе законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что указанные и другие меры будут способствовать совершенствованию регионального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, формированию единого правового пространства и, тем самым, укреплению Российского государства.

Размещено на Allbest.ru