Правовой статус муниципального служащего

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

1.1 Нормативно-правовое регулирование статуса муниципального служащего

1.2 Порядок прохождения муниципальной службы

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

2.1 Анализ правового статуса муниципального служащего на примере ЯНАО

2.2 Пути совершенствования правового статуса муниципального служащего

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В современный период развития российской государственности муниципальная служба рассматривается как важный инструмент социальных реформ, в результате которых муниципальные органы власти должны выступать не антиподом, а основными партнерами гражданского общества.

В настоящее время выделяют некоторые недостатки в организации муниципальной службы: отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их объединениями, растущее недоверие общества к чиновникам и институтам государства, организационная и коллективная безответственность, бюрократический централизм.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования муниципальной службы.

Предметом исследования являются институты и механизмы правового регулирования муниципальной службы, а также проблемы определения статуса муниципального служащего и перспективы развития данного вида государственно-управленческой деятельности.

Целью исследования является комплексный анализ правового статуса муниципального служащего.

Для достижения данной цели поставлены следующие основные задачи:

исследовать понятие и содержание муниципальной службы;

проанализировать нормативно-правовые основы муниципальной службы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

дать общую характеристику правового статуса муниципального служащего;

уточнить права, обязанности муниципального служащего;

рассмотреть правовой статус муниципального служащего в Ямало-Ненецком автономном округе;

обосновать предложения по совершенствованию правового статуса муниципальных служащих.

Научная новизна исследования определяется комплексным подходом к исследованию правового статуса муниципального служащего.

Структура работы включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

Нормативно-правовое регулирование статуса муниципального служащего

Институт муниципальной службы является сравнительно новым в правовой науке и российской действительности. В отечественной юридической литературе с начала 30-х и до конца 80-х годов категория «муниципальная служба» практически не употреблялась. Ни одна советская конституция не содержала норм, в которых бы раскрывались понятия «муниципальная служба» и «местное самоуправление». Теоретическое рассмотрение основ местного самоуправления и муниципальной службы начинается только с 90-х годов и связано с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года, в котором и было утверждено понятие местного самоуправления. Свое конституционное закрепление термин нашел лишь в 1993 году в связи с принятием Конституции РФ.

Согласно статье 12 Конституции РФ в Российской Федерации с 1993 года признается и гарантируется местное самоуправление. Провозглашение местного самоуправления на конституционном уровне определило и первоочередные задачи, в числе которых -- формирование самих органов местного самоуправления и комплектование их муниципальными кадрами (личным кадровым составом). Возникновение такой новой системы органов местного самоуправления в Российской Федерации повлекло за собой возникновение нового вида службы - муниципальной. В настоящее время в Российской Федерации термин «муниципальный» широко используется уже во многих законодательных актах, например, в Гражданском Кодексе РФ применительно к муниципальной собственности, муниципальному жилищному фонду (ст.935, 672 ч.2 ГК).[4]

Понятие «муниципальная служба» достаточно новое для российского законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, так, как служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.

Согласно Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путём заключения трудового договора (контракта)[10].

Таким образом, анализируя эволюцию определения «муниципальная служба», можно сделать вывод о том, что с изменениями в законодательстве о муниципальной службе менялись и черты, присущие муниципальной службе.

Сущность муниципальной службы состоит в обеспечении реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Следует отметить, что в российском законодательстве до настоящего времени отсутствует четкое понятие должностного лица. Как отмечает П.С. Яни, «должностное лицо» - понятие, использующееся в нормативных актах различных отраслей права и в ряде случаев по-разному трактующееся в контексте указанных документов [13]. Так, согласно статье 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями, осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления.» [5]

Должность - это, прежде всего, первооснова, исходное начало организационной структуры любого органа. Для успешного решения производственных и служебных задач при достижении поставленных целей учреждаются соответствующие должности, на которые подбираются кадры. Особенности того или иного органа реализуются в специфике создаваемых для осуществления его деятельности должностей и структуре их расположения. В муниципальном праве обычно встречаются два понятия: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы» [22].

Понятие «муниципальная должность», которое определяется в ст.42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 [8] и в ст.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ [10], используется в двух смыслах: 1) как общее название всех должностей в органах местного самоуправления; 2) как название для должностей, которые замещаются в результате муниципальных выборов (депутаты, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа в отношении лиц, которые избраны в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. Таким образом, лица, находящиеся на муниципальных должностях в органах местного самоуправления не являются муниципальными служащими.

Должность муниципальной службы, в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ - это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Можно сделать вывод, должность муниципальной службы и есть первичная структурная единица органа местного самоуправления, которая определяет содержание и объем полномочий муниципального служащего.

Муниципальный служащий должен быть компетентным сотрудником во всех сферах, но особенно в общении с населением. В европейских же странах более распространено понятие «муниципальный чиновник». Содержание его понятия практически идентично российскому определению муниципального служащего, если речь идет о профессиональных работниках на службе интересам местного сообщества [19].

Учитывая тот факт, что муниципальная, служба - это лишь один из многих видов службы в Российской Федерации, а также анализируя действующее федеральное законодательство в части определения понятия муниципальной службы, следует признать, что муниципальную службу отличает от иных видов службы определенная совокупность признаков.

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 относит к ведению Российской Федерации «регулирование основ муниципальной службы», что предполагает установление на федеральном уровне основных положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время учтены и закреплены в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 не только устанавливает полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области муниципальной службы, но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере. Определяя муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, данный закон тем самым устанавливает четкие границы между муниципальными служащими и иными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речь идет, прежде, всего, о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этого определения следует и то, что руководители и иные служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местного самоуправления) муниципальными служащими не являются.

1.2 Порядок прохождения муниципальной службы

В соответствии с действующим федеральным законодательством о муниципальной службе реализация принципа равного доступа к муниципальной службе имеет правовое препятствие - отбор на муниципальную службу, осуществляемый такими средствами и методами, как:

1) проверка соответствия кандидатов основным и дополнительным квалификационным требованиям;

2) проверка отсутствия ограничений, препятствующих поступлению на муниципальную службу;

3) конкурсный отбор на замещение должностей муниципальной службы.

Отбор на муниципальную службу имеет глубокие исторические корни. История развития российского государства как социального и правового института, свидетельствует о том, что общество всегда стремилось к тому, чтобы им управляли преимущественно культурные, образованные и способные к этому граждане. Человечество на протяжении столетий формировало требования к тем, кто причастен к управлению, создавало способы, методы, механизмы, которые обеспечивали бы формирование квалифицированного состава служащих государства [17].

Уже в трудах мыслителей древнего мира существует понимание и обоснование мысли о том, что не все люди способны в равной степени хорошо выполнять одну и ту же работу, а, следовательно, их необходимо отбирать по определенным критериям. В Ведах, древнейшем литературном памятнике Индии, отмечается: «Две одинаковые руки создают неодинаковое» или «Неодинакова сила у близнецов». Китайский мыслитель Конфуций (551--479 гг. до н.э.) в своем труде «Беседы и суждения» сформулировал систему требований к тем, кто изъявляет желание принимать участие в управлении государственными делами.

Следует отметить, что доступ к муниципальной службе среди определенной категории граждан будет равным в том случае, если будут учтены равные возможности поступления на муниципальную службу, которые и обеспечивает конкурсный отбор. Другими словами только конкурсный отбор обеспечивает реализацию принципа равного доступа к муниципальной службе. Основной задачей конкурса является совершенствование работы по подбору, расстановке и обновлению кадров в органах местного самоуправления с целью формирования высокопрофессионального корпуса специалистов, замещающих должности муниципальной службы. Конкурс -- это процедура организации отбора персонала, которая, с одной стороны, дает возможность, получения максимума информации об уровне профессиональной подготовленности, деловых и личностных качествах претендентов на замещение должностей муниципальной службы, а с другой стороны, задает порядок для объективного сопоставления кандидатов между собой. Конкурс проводится в тех случаях, когда существует потребность в наборе сотрудников на вакантные должности, причем количество претендентов не обязательно должно быть, больше числа вакантных должностей. Конкурс в таком случае имеет своей целью сопоставление возможностей кандидатов с требованиями, предъявляемыми должностями муниципальной службы, на которые они претендуют [21].

Конкурс является не единственной формой поступления на муниципальную службу, что следует из содержания статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в которой, регламентируя поступление на муниципальную службу. Законодатель устанавливает, что поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим федеральным законом. Конкурсная основа - поступления на муниципальную службу, обусловлена нормой Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» о равном доступе к муниципальной службе, которая стала одним из первых основных принципов муниципальной службы [16].

Вместе с тем, прямого требования на законодательном уровне об обязательном проведении конкурса при замещении вакантной должности муниципальной службы нет. Статья 17 Федерального закона от 2 марта 2007 г. устанавливает, что конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов, на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы может предшествовать заключению трудового договора. Из чего следует, что для принятия, гражданина на муниципальную службу проведение конкурса совсем не обязательно. Это свидетельствует о том, что нормы федерального законодательства о конкурсном отборе на муниципальную службу имеют диспозитивный характер. Разумеется, этим могут воспользоваться кадровые службы органов местного самоуправления и не использовать конкурсную основу для обеспечения равного доступа к муниципальной службе. Механизм процедуры принятия на муниципальную службу в результате назначения на должность на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством гораздо проще проведения конкурсного отбора, где предварительно требуется соблюсти определенные условия, создать конкурсную комиссию, утвердить порядок проведения конкурса, опубликовать условия, сведения о конкурсе и проект трудового договора в средствах массовой информации не позднее, чем за 20 дней до проведения конкурса. [10]

Складывается двоякая ситуация: с одной стороны только конкурсная комиссия может выявить уровень профессионализма кандидатов на должность муниципальной службы, оценить навыки, способности и умения, необходимые для замещения определенной должности муниципальной службы, и обеспечить среди кандидатов равные возможности доступа к муниципальной службе. С другой стороны, законодатель определил, что проведение конкурса совсем не обязательно, что, по сути, противоречит принципу равного доступа граждан к муниципальной службе, дискредитируя их равные возможности поступления на муниципальную службу.

Если конкурсы могут и не проводиться, то каким образом гражданин не может реализовать свое право на доступ к муниципальной службе наравне с другими гражданами.

Указанные обстоятельства нарушают конституционный принцип равенства человека и гражданина, принцип равного доступа к муниципальной службе, а также норму федерального законодательства, содержание которой закреплено в п. 2 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года, согласно которой «при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего». [10] Следовательно, причиной выявленных нарушений стала диспозитивность нормы федерального законодательства о конкурсной основе поступления на муниципальную службу, ее необязательный характер.

В качестве решения данной проблемы следует ввести в федеральное законодательство императивную норму об обязательной конкурсной основе поступления на муниципальную службу, а именно - федеральная правовая норма о конкурсной основе поступления на муниципальную службу может быть изложена следующим образом: «В целях обеспечения равного доступа граждан к муниципальной службе поступление на муниципальную службу осуществляется на конкурсной основе». Подобная формулировка заложила бы основу для последующей реализации механизма обеспечения равного доступа к муниципальной службе.

Нормы Трудового кодекса РФ являются приоритетными при решении вопросов расторжения трудовых отношений с муниципальными служащими. Однако при расторжении трудовых отношений с муниципальным служащим следует применять нормы трудового законодательства с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ № 25-ФЗ.

Причины прекращения трудовых отношений могут быть различные. В статье 77 Трудового кодекса РФ изложены общие основания прекращения трудового договора.[3]

Трудовой договор может быть прекращен и по другим основаниям: при неудовлетворительном результате испытания (ст. 71 Трудового кодекса РФ), а также по основаниям расторжения договора с определенными категориями работников (совместителями, работниками Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, работников дипломатических представительств и консульских учреждений и т.д.).

Администрация органа исполнительной власти своевременно, не менее чем за три месяца, и в полном объеме представляет органам службы занятости и профсоюзному органу информацию о возможных массовых увольнениях, числе и категориях государственных служащих, которых они могут коснуться, и сроке, в течение которого их намечено осуществить, и несет ответственность в установленном порядке (Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 05.02.1993 № 99). Не позднее чем за два месяца работодатель обязан довести до сведения местного органа службы занятости данные о предстоящем увольнении каждого конкретного муниципального служащего с указанием его специальности, квалификации и размера оплаты труда. А в случае, если решение о сокращении численности или штата работников организации может привести к массовому увольнению работников - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий [17].

В соответствии со ст. 178 ТК РФ увольняемым муниципальным служащим выплачивается выходное пособие при увольнении в размере среднего заработка.

В соответствии с положениями ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае:

1) достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

3) несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год [25].

Анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что вопросы заключения и расторжения служебного контракта с главой местной администрации, описанные в ст. 37 закона, являются достаточно общими и требуют дополнительного правового регулирования как со стороны региональных законодателей, так и со стороны представительных органов местного самоуправления.

Учитывая, что основные требования к лицам, претендующим на замещение должности муниципальной службы, изложены в Федеральном законе «О муниципальной службе в РФ», а также то обстоятельство, что Конституция РФ и федеральное законодательство уравнивают права граждан при приеме на работу независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего, дополнительные требования могут быть связаны лишь с возрастом, профессиональными и деловыми качествами кандидатов (образование, стаж работы, специальность и т.д.).

Основным элементом статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года не содержал конкретного перечня прав и обязанностей [16] муниципального служащего. Положительным нововведением Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ является закрепление прав и обязанностей муниципальных служащих на федеральном уровне.

Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых осуществляется муниципальная служба, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом муниципальных служащих. Организационно-правовой формой прохождения муниципальной службы являются органы местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления отдельны от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России. По этой причине законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная гражданская и муниципальная службы в, части правового регулирования базируются на общих принципах и основаниях [22]. Как и всякий правовой статус, статус муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юридических норм.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» выделил правовое положение (статус) муниципального служащего в отдельную главу, нормы которой, образуют следующие группы нормативных элементов: определение понятия муниципального служащего, его основные права, обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, элементам, определяющим статус муниципальных служащих, следует отнести и ответственность муниципальных служащих [22].

Нормы, составляющие основу правового статуса муниципальных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем муниципальным служащим, независимо от вида категории и группы занимаемых ими должностей. Особенными - те, которые устанавливаются в зависимости от этих критериев. Причем особенные нормы правового статуса муниципальных служащих - основные - определяются исходя из типовых квалификационных характеристик, а особенные - неосновные - под влиянием потребностей внутриструктурных и межструктурных взаимодействий. Общие статусные нормы сформулированы и нормативно закреплены в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25- ФЗ.

Полный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность муниципальной службы. Для реализации специальных полномочий муниципальным служащим, законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизируются в типовых и индивидуальных инструкциях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности муниципальных служащих.

По мнению В.А. Козбаненко, правовой статус муниципального служащего включает нормы федерального, регионального законодательства и нормы, которые содержатся в нормативных правовых актах органов местного самоуправления[16]

Согласно ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. муниципальный служащий правовой нормативный

Таким образом, права муниципальных служащих наиболее четко были определены законами о муниципальной службе субъектов Российской Федерации, последующая конкретизация прав осуществлялась в положениях о муниципальной службе, утверждаемых органами местного самоуправления, и конечными документами, где перечислялись права, которыми наделялись муниципальные служащие, являлись должностные инструкции, а для руководителей структурных подразделений - положения о структурных подразделениях.

Из перечня основных прав, предоставляемых муниципальным служащим действующим федеральным законодательством, их правовой статус определяют лишь те, которые дают им полноценно осуществлять должностные обязанности. К таким общеслужебным правам в соответствии со ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ относятся: ознакомление с документами, устанавливающими права и обязанности муниципального служащего по замещаемой должности муниципальной службы, обеспечение организационно-технических условий, необходимых, для исполнения муниципальным служащим должностных обязанностей; оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом) и другие. [10]

Особенные основные права муниципального служащего обуславливаются спецификой занимаемой им должности. К их числу относятся, например, право на распоряжение имуществом, дисциплинарной практикой в отношении подчинённых, визирования по профилю своей деятельности готовящихся в данном органе документов; среди особенных -- дополнительных прав могут быть право технического контроля за исполнением поручений сотрудниками, за состоянием техники, безопасности в помещении, использования различной оргтехники, и т.д.

Права, которыми наделяются муниципальные служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности.

Существование принципа единства, прав и обязанностей теоретико- правовая мысль выразила диалектическим утверждением: «Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав».

В законодательстве субъектов Российской Федерации были предусмотрены различные дополнительные обязанности муниципальных служащих, например, такие обязанности, как заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования интересам субъекта Российской Федерации, не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы, способствовать укреплению авторитета органов местного самоуправления и другие.

Так же, как и в вопросе установления основных прав, основные обязанности муниципальных служащих на протяжении 8 лет действия вышеуказанного Федерального закона были неравными среди муниципальных служащих Российской Федерации. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ впервые на федеральном уровне достаточно полно и исчерпывающе закрепляет основные обязанности муниципального служащего, что в положительную сторону изменило в равной мере правовое положение всех муниципальных служащих Российской Федерации.

Помимо них на каждого муниципального служащего, в зависимости от специфики занимаемой должности, возлагается какое-то количество особенных (основных и дополнительных) обязанностей, а именно - особенные (специфические) обязанности и составляют сущность профессиональной деятельности муниципального служащего по обеспечению и реализации полномочий органов местного самоуправления. По качеству исполнения данных обязанностей оцениваются профессионализм и компетентность муниципального служащего.

Вместе с тем на муниципальных служащих распространяются общегражданские обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Как и все граждане, они в соответствии с Конституцией РФ обязаны платить установленные законом налоги и сборы, (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), защищать Отечество (ст. 59) и другие.

Наличие прав и обязанностей с необходимостью обуславливает установление различных общих и особенных ограничений в профессиональной деятельности муниципального служащего. В статье 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ установлено 9 таких ограничений.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Анализ правового статуса муниципального служащего на примере ЯНАО

Должность муниципальной службы в автономном округе - это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы в автономном округе, предусмотренные Реестром должностей муниципальной службы в автономном округе [11].

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей органов местного самоуправления (избирательной комиссии муниципального образования), структурных подразделений органов местного самоуправления (избирательной комиссии муниципального образования), замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим муниципальные должности в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения органом местного самоуправления (избирательной комиссией муниципального образования) установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органа местного самоуправления (избирательной комиссии муниципального образования) и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы [11].

Должности категории "руководители" относятся к высшей, главной и ведущей группам должностей муниципальной службы.

Должности категории "помощники (советники)" относятся к ведущей группе должностей муниципальной службы.

Должности категории "специалисты" относятся к ведущей и старшей группам должностей муниципальной службы.

Должности категории "обеспечивающие специалисты" относятся к ведущей, старшей и младшей группам должностей муниципальной службы.

Гражданин, поступающий на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт.

К кандидату на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) предъявляются требования, установленные настоящим Законом для лиц, замещающих должности муниципальной службы в автономном округе.

Дополнительным требованием к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) является наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов, хозяйственного управления не менее пяти лет или стажа работы на выборных и (или) руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления, иных организациях не менее трех лет [11].

Практическим исследованием установлено, что кандидаты, поступившие на муниципальную службу в результате конкурсного отбора, находятся примерно в возрасте от 25 до 40 лет, причём на главные должности муниципальной службы поступили исключительно мужчины, а на старшие должности муниципальной службы преимущественно женщины.

Указанные факты позволяют сделать вывод о том, что в нарушение п.2 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года в администрации отдается предпочтение при поступлении на муниципальную службу кандидатам в трудоспособном возрасте от 25 до 35 лет, причем на вышестоящие должности предпочтение отдается лицам мужского пола, а на нижестоящие -- женского.

Для практического решения данной проблемы, было бы верным учесть в нормах муниципальных правовых актах о порядке формирования конкурсной комиссии создание единой постоянно действующей конкурсной комиссии, работающей на платной основе, с обязательным участием независимых экспертов - специалистов сторонней организации (например, представителей научных и образовательных учреждений и других организаций), психологов, специалистов по вопросам муниципальной службы, приглашаемых соответствующим органом местного самоуправления по запросу представителя нанимателя.

Также, норма, закрепляющая обязательное участие в работе конкурсной комиссии органа местного самоуправления независимых экспертов должна предусматривать и их численный состав. Полагаем, ее можно изложить следующим образом: «Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии».

Это позволит избежать конфликта интересов в работе конкурсной комиссии, а также личной заинтересованности руководящего состава администрации города, из которого в настоящее время конкурсная комиссия и состоит.

Таким образом, исследование реализации таких правовых категорий как поступление на муниципальную службу и обеспечение принципа равного доступа к муниципальной службе дает основание отметить, что процесс реализации права граждан на доступ к муниципальной службе еще далек от совершенства.

2.2. Пути совершенствования правового статуса муниципального служащего

Доступ к муниципальной службе среди определенной категории граждан будет равным в том случае, если будут учтены равные возможности поступления на муниципальную службу. Реализацию принципа равного доступа к муниципальной службе обеспечивает конкурсный отбор. Диспозитивность нормы федерального законодательства о конкурсной основе поступления на муниципальную службу стала причиной выявленных и возможных нарушений прав граждан, связанных с равным доступом к муниципальной службе. В качестве решения данной проблемы полагаем, что на федеральном уровне представляется целесообразным введение императивной нормы об обязательной конкурсной основе поступления на муниципальную службу что, на наш взгляд, способствовало бы обеспечению реализации принципа единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе во всех муниципальных образованиях и обеспечению ее высокопрофессиональными кадрами.

Рассматривая условия прохождения муниципальной службы нельзя не отметить, что нормой, закрепленной в пункте 2 статьи 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» для муниципальных служащих впервые устанавливается запрет дискриминации при поступлении на муниципальную службу и при ее прохождении. Таким образом, в соответствии с указанной нормой, не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от каких-либо обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

В связи с этим, согласно нормам федерального законодательства о муниципальной службе, муниципальная служба характеризуется не только принципом равенства, действующим при поступлении и прохождении муниципальной службы, но и принципом социально-демографической предоставленности, предполагающим поступление на муниципальную службу и наличие в системе муниципальной службы представителей различных слоев населения по возрасту, образованию, полу, этнической принадлежности и т.п.

Следует согласиться с Бахрахом Д.Н., который указывает, что в аппарате публичной власти необходимо рационально сочетать мужчин и женщин, молодых и опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов, окончивших разные учебные заведения, с разными увлечениями, творческих и пунктуальных и т.д.[12]

Рассматривая вопрос о тендерном равенстве в органах местного самоуправления можно отметить, что актуальность его обусловлена прежде всего возрастающей невостребованностью женщин при принятии решений в системе муниципального управления, преобладание мужской части населения на руководящих должностях в органах местного самоуправления, невозможность женщин продвижения по служебной лестнице (бесперспективность карьерного роста).

Проводя исследование принципов назначения на должности муниципальной службы, автор выявил, что в большинстве случаев женщины, находящиеся на муниципальной службе, не имеют права на карьерное продвижение, тогда как мужчины занимают руководящие должности муниципальной службы достаточно стремительно.

Учитывая вышеизложенное, будет справедливым ввести в законодательство о муниципальной службе норму, определяющую необходимость установления субъектами Российской Федерации квот высших и главных должностей муниципальной службы для мужчин и женщин.

Продолжая исследование процесса прохождения муниципальной службы, отметим, что следующим из рассматриваемых обязательных условий ее прохождения является оплата труда муниципальных служащих. Следует отметить, что в соответствии с п.1 пп.З статьи 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом) относятся к основным правам муниципального служащего.

В.М. Манохин отмечает: «Служба во всем ее объеме и служащий, как основа службы, требуют значительных расходов на ее содержание: помещение, оборудование, средства связи и транспорта, оплата труда служащих и другие расходы. Основную статью расходов на службу составляет, конечно, оплата труда служащих».[19]

Действующий ранее Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не содержал понятия «оплаты труда муниципальных служащих», а также норм, устанавливающих порядок оплаты. В статье 16 указанного Федерального закона говорилось лишь о понятии «денежное содержание муниципального служащего», которое, исходя из смысла статьи, должно состоять из должностного оклада, надбавок и иных выплат к должностному окладу. В соответствии с указанной нормой, размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определялись нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, региональным законодательством Российской Федерации предусматриваются лишь виды ежемесячных и дополнительных выплат. Размеры, а также условия оплаты труда муниципальных служащих в соответствии с нормой п. 2. статьи 22 самостоятельно определяют органы местного самоуправления.

Дальнейшее исследование условий прохождения муниципальной службы дает основание полагать, что ее успешное прохождение должно быть обеспечено надежными гарантиями, которые порождали бы у служащего сознание непоколебимости его правомерной деятельности, защиту его и семьи от посягательств, создали все иные нормативные условия для работы.

Гарантии предоставляются муниципальным служащим для обеспечения социальной и правовой защищенности муниципальных служащих, повышения мотивации в эффективном исполнении ими своих должностных обязанностей, стабильности профессионального состава кадров муниципальной службы, а также в порядке компенсации ограничений, установленных федеральным законодательством о муниципальной службе. Термин «гарантия» происходит от франц. «garantie», что означает обеспечение, ручательство, порука. В юридической науке такие гарантии определяются как система условий, средств, способов и механизмов, обеспечивающих фактическую реализацию человеком и гражданином его прав и свобод, а также их всестороннюю защиту.

По мнению А.С. Мордовца, под гарантиями следует понимать систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности личности для осуществления своих прав, свобод и интересов. Некоторые ученые к таким гарантиям относят социально-экономические, политические и юридические гарантии; другие подразделяют такие гарантии на общие (включающие экономические, политические, социальные, идеологические и организационные) и специальные -- собственно юридические [26].

В ходе проводимого исследования норм регионального законодательства было выявлено, что порядок и условия предоставления ежегодных основных оплачиваемых отпусков и ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков являются неравными для муниципальных служащих различных субъектов Российской Федерации, что позволило усмотреть нарушения принципа равенства.

Обобщая вышеизложенное, следует сделать вывод, что принцип равенства, действующий при прохождении муниципальной службы, означает, что условия прохождения муниципальной службы, т.е. правоотношения муниципального служащего и представитель нанимателя, возникающие в процессе аттестации, карьерного продвижения, оплаты труда, гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, отпуска муниципального служащего, должны основываться на принципе равенства, обусловленного нормами статей 4 и 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Исследование действие принципа равенства при прохождении муниципальной службы показало, что механизм реализации принципа равенства при прохождении муниципальной службы имеет сложную структуру и проявляется в рассмотренных основных условиях процесса прохождения муниципальной службы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе проведенного исследования конституционно-правовых основ обеспечения и реализации равенства граждан Российской Федерации при поступлении и прохождении муниципальной службы автор работы сделал следующие обобщения и выводы.

Предлагается ввести в федеральное законодательство о муниципальной службе нормы, регламентирующие поступление на муниципальную службу, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации устанавливают:

механизм и критерии оценки знаний русского языка в зависимости от вида муниципального образования;

квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности и к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения;

механизм оценки профессиональных знаний и навыков, их соответствия конкретной должности муниципальной службы.

Весьма спорным является установление в Федеральном законе от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» нормы о конкурсной основе замещения должностей муниципальной службы диспозитивного характера. Выявлено и объективно доказано, что это нарушает конституционный принцип равенства человека и гражданина, принцип равного доступа к муниципальной службе, а также норму федерального законодательства, содержание которой закреплено в п. 2 статьи Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года.

Представляется, что в качестве решения данной проблемы следует ввести в федеральное законодательство императивную норму об обязательной конкурсной основе поступления на муниципальную службу.

С целью достижения равенства при поступлении на муниципальную службу предлагается внести нормы в соответствующие муниципальные правовые акты с целью урегулирования вопросов равенства, связанных с поступлением на муниципальную службу лиц, зачисленных в резерв кадров. Предлагается 2 варианта решения данной проблемы. В качестве одного из вариантов было бы верным установление в муниципальных правовых актах нормы об участии в конкурсном отборе лиц, зачисленных в резерв кадров, наравне с другими гражданами - кандидатами на должности муниципальной службы. Другим вариантом исключения правового неравенства и ограничений в доступе у муниципальной службе может стать введение норм, регламентирующих зачисление в резерв кадров на конкурсной основе т.е. установление конкурсного порядка формирования кадрового резерва.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. № 36.Ст.4466.

2. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря (№237)

3. Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 г. // СЗ РФ .2002. № 1 (ч. 1). Ст.З; 2008.№ 9.Ст. 812.

4. Гражданский Кодекс РФ // СЗ РФ. 05.12.1994.№ 32.Ст. 3301.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст.1.2008.№ 10 (1 ч.). Ст. 896.

6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 (в ред. от 14.02.2008 г) // СЗ РФ.1996. № 25.Ст.2954; 2008. № 7. Ст.551.

7. Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ.2004. № 31. Ст.3215.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-Ф3 // СЗ РФ.2003. № 40. Ст.3822; 2007.№ 46. Ст.5556.

9. Федеральный закон от 11 апреля 1998 года «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ.1998. №15. Ст.1695.

10. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. №10.Ст.1152.

11. Закон ЯНАО от 22 июня 2007 года N 67-ЗАО «О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе». Принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 20 июня 2007 года

12. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М., НОРМА. 2002.// http://www.lawbook.by.ru/Admin/Bahrah/cont.shtml

13. Большая российская юридическая энциклопедия. СПб.: ЗАО «ВК-КОДЕКС», 2012.

14. Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие. М.: Издательство «Дело и Сервис». 2012.

15. Козбаненко В.А .Статус служащих : как он предусмотрен при проведении административных реформ// Служба кадров.2011. № 9. С. 44-48.

16. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. //Государство и право. 2012. №1.С. 13-24.

17. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для системы Консультант Плюс, 2012.

18. Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2012.

19. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристь.1997.

...