Природа публичной власти, функционирующая в Российской Федерации, предполагает наличие как минимум двух ее уровней реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст.12 Конституции РФ). Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие местного самоуправления.

Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления - самостоятельности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения, муниципалитеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. - М., 2005. - С. 55; Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М., 2005. - С. 15. . Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства, поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет отличные от государства функции.

Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в России. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление.

Что касается отношений государственных органов с местными органами власти, то прежде всего важно обратить внимание на конституционные принципы признания, самостоятельности и гарантированности местного самоуправления в России, отделения его от государственной власти (ст.12 Конституции РФ), самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст.131, 132 Конституции РФ). Условно к ним можно отнести и принцип разделения властей (ст.10 Конституции РФ), который реализуется в отделении местного самоуправления от государственной власти, проявляясь в вертикальном разграничении предметов ведения и полномочий. Однако можно согласиться с мнением о том, что данный принцип по горизонтали не должен распространяться на муниципальную власть. Потому и предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на местном уровне по меньшей мере спорны с учетом того, что новый Закон 2003 года не проводит четкого разделения между ними, предусматривает и такие модели, при которых глава муниципального образования возглавляет местный представительный орган.

Анализ законодательства позволяет выделить сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

установление общих принципов организации местного самоуправления;

регулирование компетенции органов местного самоуправления;

определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;

делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

Конституционными положениями не исчерпывается федеральное регулирование местного самоуправления. В соответствии с п. "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ "установление общих принципов организации местного самоуправления" находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В идеале такой подход предполагает, что Федерация издает рамочные федеральные законы, в соответствии с которыми регионы издают свои нормативно-правовые акты. Однако новый подход к разграничению полномочий в сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в установлении общих принципов местного самоуправления детальная регламентация организации местного самоуправления должна осуществляться законами субъектов РФ См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М., 2007. - С. 140. . И некоторые ученые поддерживают позицию законодателя, согласно которой общие принципы организации местного самоуправления должны находиться в руках федерального законодателя, а подробное регулирование местного самоуправления является прерогативой местных органов. Более того, федеральный законодатель может выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах установления его гарантий.

У местного самоуправления и государства имеется ряд объединяющих черт:

местная и государственная власть организованы по территориальному признаку;

и первые и вторые реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;

только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и сборы;

только государственная и местная власти принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты;

и те и другие имеют право применять принуждение на своей территории.

И пожалуй, главным общим исходным началом является то, что и государственная, и местная власть базируются на едином принципе народовластия, реализуемом на двух уровнях публичной власти. Потому не должно быть антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением государственных функций на местах. Местное самоуправление в современных условиях не может развиваться "в отрыве" от государства. Исторический опыт показывает, что в периоды российских смут и кризисов разрушительные процессы происходили "в связке" как в государственных, так и в местных структурах.

Главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст.12 Конституции РФ, отделяющей местное самоуправление от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации государственного и местного самоуправления. Как верно заметил Н.Л. Пешин, государственная власть и местное самоуправление - разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление - суть разные формы социального управления.

Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями местных вопросов:

государство на законодательном уровне определяет перечень вопросов местного значения, который может изменяться;

оказание государственной, в первую очередь финансовой, поддержки местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

обеспечение режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований, что отразилось в ст.72 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельных видах государственного контроля (ФЗ о прокуратуре, о Счетной палате и др.);

участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления;

установление государственной защиты, гарантий и ответственности выборных должностных лиц и органов местного самоуправления;

оказание информационно-методической помощи муниципалитетам (подготовка муниципальных служащих, содействие в открытии учебных заведений, помощь в подготовке и принятии местных бюджетов и др.) См. подр.: Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 6. - С. 36-38; Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006. - С. 11-12. .

Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами; возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных государственных полномочий; разрабатывает и принимает финансово-экономические федеральные и региональные программы с муниципальной составляющей.

Поскольку в силу ст.132 Конституции РФ местные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно, они выполняют государственные полномочия. Федеральный закон 2003 г. предусматривает подчиненность органов местного самоуправления органам государства при исполнении отдельных государственных полномочий и право органов государственной власти во внесудебном порядке отменять акты органов местного самоуправления.

Специалисты в области местного самоуправления неоднократно отмечали необходимость совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления, обращая внимание на неполноту, несогласованность и непоследовательность законодательного регулирования местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных и судебных гарантий местного самоуправления и др См.: Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 2. - С. 22-23. .

Однако воздействие государства на местное самоуправление не остается односторонним, поскольку эти два уровня публичной власти не являются субъектом и объектом отношений, они являются субъектами взаимоотношений, потому и обречены на взаимодействие и совместное сотрудничество в различных сферах.

Местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом, оказывает влияние на государство и его структуру, взаимодействуя с ним в следующих формах:

публичная власть местный орган

исполнение решений органов местного самоуправления всеми предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их организационно-правовых форм;

обращение государственных и местных органов друг к другу, создание согласительных комиссий, обращение в суд для разрешения спорных вопросов;

участие местных представительных органов в региональном законодательном процессе, обращение с законодательной инициативой в региональный парламент;

участие местного самоуправления в проведении федеральных и региональных выборов и референдумов;

осуществление органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Однако в системе рассматриваемого взаимодействия государству принадлежит ведущая роль, поскольку оно законодательно определяет наличие, статус и место местного самоуправления в системе публичной власти; может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, самоуправление не означает обособление, выход из системного единства публичной власти, освобождение от влияния государства и субординационных связей. Местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федерации при всем ее многообразии. Эффективность взаимодействия государства и местного самоуправления консолидирует общество и государство, расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели - интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых федеративных институтов.

Многие государствоведы говорят о постоянной конфликтной ситуации между государственной властью и местным самоуправлением. Выходом из такой ситуации является подробная регламентация взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением. Последователи новой концепции сходятся во мнении, что органы государственной власти и органы местного самоуправления составляют единую власть. И это единство власти в том, что каждый уровень должен точно знать, чем он занимается - свои обязанности и свои возможности, и работать действительно в едином правовом поле.

Размещено на Allbest.ru