Об организации и деятельности органа конституционной юстиции в Республике Северная Осетия – Алания

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Об организации и деятельности органа конституционной юстиции в Республике Северная Осетия - Алания

А.М. Цалиев

Председатель Конституционного Суда

Республики Северная Осетия - Алания, д.ю.н., профессор

В статье 2 Конституции Российской Федерации провозглашается, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Исходя из этого, там же обязанностью государства закрепляется признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Обеспечение данного конституционного положения является, по существу, основным смыслом реформирования нашего общества и государства. Но, чтобы оно стало политико-правовой реальностью нашей жизни, необходима соответствующая организация государственной власти. С этой целью еще в XVII-XVIII веках ученые-философы, в первую очередь Ш. Монтескье, сформулировали принцип разделения государственной власти на три ее ветви: законодательную, исполнительную, судебную, с тем, чтобы исключить концентрацию ее в одних руках, и, таким образом, злоупотребление властью.

В России понадобилось достаточно много времени, социальных потрясений и человеческих жертв, прежде чем данный принцип стал основой организации и деятельности государственной власти. Утверждение его позволило выделить судебную власть в качестве самостоятельной ценности. Социальная роль ее как вида государственной власти в демократическом обществе заключается в том, чтобы, как неоднократно отмечал Президент Российской Федерации В.В. Путин, в юридических конфликтах обеспечить господство права. Неслучайно поэтому он при определении основных направлений судебной реформы особое внимание уделяет этому предназначению судебной деятельности, осуществляемой, в том числе, посредством конституционного судопроизводства.

Органы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации начали создаваться, когда Россия в конце XX века взяла курс на построение истинно правового федеративного государства, что сопровождалось (и сопровождается в настоящее время) постоянными спорами и даже конфликтами в вопросах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Не составляет исключения и судебная власть. В поисках наиболее оптимальной ее организации в состоявшихся федеративных государствах существует судебный федерализм, который предполагает как федеральную судебную систему, так и судебную систему субъектов Федерации. Тем самым во многом снимается не только одна из проблем федеративного государства, но и существенно расширяются правовые возможности в решении спорных вопросов с помощью судебных органов.

В региональной судебной системе главную роль играют конституционные (уставные) суды, являющиеся частью единой судебной системы Российской Федерации и связанные, по мнению Б.С. Эбзеева, с Конституционным Судом Российской Федерации функционально как институты, обеспечивающие конституционную законность в Российской Федерации. См.: Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. // Государство и право. 1998. № 9. С. 110. В то же время региональные органы конституционной юстиции, как и «Конституционный Суд Российской Федерации, самостоятельны и независимы в пределах компетенции, очерченной соответствующими конституциями, уставами, законами». Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С. 72.

Конституционные (уставные) суды имеют важное значение в общественно-политической жизни субъектов Российской Федерации, в частности, в формировании истинно федеративного государства.

Во-первых, социально-политическое значение принимаемых ими решений, как правильно отмечает М.А. Митюков, трудно переоценить для развития российского федерализма. По его мнению, «итоговые решения конституционного (уставного) суда в значительной мере являются источником права соответствующего субъекта Российской Федерации, оказывают заметное влияние на развитие принципа разделения властей, на закрепление и охрану институтов государственной власти и местного самоуправления, на обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному и «проникновение» правовых позиций федерального Конституционного Суда в региональную правовую систему». Митюков М.А. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения // В сб.: ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации РЕШЕНИЙ Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2001. С. 29. Все это способствует также укреплению конституционной законности в субъектах Российской Федерации.

Во-вторых, конституционные (уставные) суды, главное назначение которых служить конституции (уставу), обеспечивать реальное разделение властей, защищать общество от государства и конституцию (устав) от общества и функционеров, обусловлены особой сферой государственно-правовых отношений, вписываются в государственно-правовую действительность субъектов Российской Федерации, придают целостность и некую завершенность их государственности. См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 321.

Пожалуй, эти причины были главными в начале организации органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации. Потом уже, в процессе исследования их деятельности, были выявлены другие, тоже не менее важные причины. Речь идет об их роли в защите прав и свобод. Вполне очевидно, что в тех субъектах, где образованы и действуют конституционные (уставные) суды, граждане имеют преимущество в обеспечении доступности судебной защиты своих прав и свобод Не зря, как отмечает Д. Козак, вопросы обеспечения свободного и равного доступа граждан постоянно находятся в центре внимания как государства, так и международных организаций. Только комитет министров Совета Европы за последние десять лет не менее пяти раз обращался к ним. См.: Козак Д. Суд в современном мире: проблемы и перспективы. // Российская юстиция, 2001. № 9. С. 5., а также двойной уровень конституционной защищенности - региональный и федеральный.

Таким образом, нарушается один из важнейших конституционных принципов равенства граждан перед законом и судом независимо от места жительства.

Указанные причины более десяти лет тому назад инициировали в республиках Российской Федерации процесс создания органов конституционной юстиции. Тем более в тех, где последовательно поддерживается российская политика, в том числе, в сфере организации государственной власти. Среди них - Республика Северная Осетия - Алания. Именно поэтому наша республика первой из всех субъектов Российской Федерации, еще в 1990 году, ввела институт конституционного надзора, приняв Закон «О конституционном надзоре в Северо-Осетинской АССР». Тогда же был образован Комитет конституционного надзора СО АССР, который начал свою деятельность. Но в рамках указанного закона он обладал лишь полномочиями по абстрактному нормоконтролю. Заключения Комитета конституционного надзора о конституционности рассмотренных нормативных правовых актов не были окончательными и могли быть отменены решением Верховного Совета СО АССР. В то же время, «заключения Комитета конституционного надзора Северо-Осетинской АССР, констатирующие, что рассмотренным правовым актом или его отдельными положениями нарушаются основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции Северо-Осетинской АССР или других законах, принятых в соответствии с Конституцией Северо-Осетинской АССР, в международных актах, участником которых является Северо-Осетинская АССР, влечет за собой утрату силы этого акта или его отдельных положений с момента принятия заключения Комитета» и, следовательно, носили окончательный характер.

Развитие органов конституционной юстиции в Российской Федерации, усиление их авторитета в укреплении конституционной законности способствовали принятию законов о конституционных (уставных) судах и их образованию в некоторых субъектах Российской Федерации, в первую очередь в республиках.

В нашей республике продолжал действовать Комитет конституционного надзора, но практика свидетельствовала о необходимости совершенствования его правовой базы. Это привело к принятию нового закона в 1999 году. Он более подробно регулировал вопросы образования, компетенции и деятельности Комитета конституционного надзора. Однако новаций в области защиты прав и свобод человека и гражданина привнесено не было. Хотя следует отметить, что юридический уровень заключений Комитета конституционного надзора стал значительно выше. Теперь они стали носить окончательный характер, обжалованию и опротестованию не подлежали.

За пять последних лет работы Комитета конституционного надзора по существу было рассмотрено 29 дел. Из них тринадцать вопросов касались защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, например, в 1999 году в Комитет конституционного надзора обратилось несколько общественных организаций с запросом об определении конституционности Закона Республики Северная Осетия - Алания «О миграции». Данный закон, по мнению заявителей, нарушал конституционные права граждан на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания на территории Республики Северная Осетия - Алания. Комитет конституционного надзора отметил в своем заключении, что права и свободы человека и гражданина закреплены и регулируются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Северная Осетия - Алания и федеральным законодательством. Конституция Республики Северная Осетия - Алания (п.1 ст.63) устанавливает, что «законы … Республики Северная Осетия - Алания не должны противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации». Между тем, Закон Республики Северная Осетия - Алания в значительной части противоречил Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Северная Осетия - Алания и федеральному законодательству.

Комитет конституционного надзора в процессе рассмотрения вопроса установил семь положений указанного Закона Республики Северная Осетия - Алания «О миграции», противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и Конституции Республики Северная Осетия - Алания, и, тем самым, нарушающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим, Комитет конституционного надзора признал несоответствующими Конституции Республики Северная Осетия - Алания статьи 4, 7, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 20 Закона Республики Северная Осетия - Алания «О миграции» и направил заключение в Парламент Республики Северная Осетия - Алания для приведения указанного закона в соответствие с действующим законодательством.

Предметом рассмотрения Комитета конституционного надзора были и вопросы избирательного законодательства. Так, в одном случае, рассмотрев заявление Рескома КПРФ о неконституционности п. 2 ст.9 в части выборов по общереспубликанскому многомандатному (пяти) избирательному округу, ч.2 ст.40 Закона Республики Северная Осетия - Алания «О выборах депутатов Парламента Республики Северная Осетия - Алания», Комитет конституционного надзора пришел к заключению, что указанные статьи республиканского закона соответствуют Конституции Республики Северная Осетия - Алания, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а потому не нарушают гарантированные права и свободы гражданина. конституционный суд юстиция

Одной из острых проблем в деятельности органов конституционной юстиции является исполнение выносимых ими решений. Данной проблеме в марте 2001 года было специально посвящено Всероссийское совещание. На нем, в своем вступительном слове, нынешний Руководитель Администрации Президента Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «сегодня как никогда ясно, что проблематика укрепления государства, упрочнение конституционного строя Российской Федерации является чрезвычайно насущной. И конституционное судопроизводство, вне всякого сомнения, играет здесь свою особую роль. Хотя конституционное судопроизводство является относительно молодым для нашего государства, тем не менее, оно уже завоевало соответствующие позиции, и споры о природе и роли конституционного, а также уставного судопроизводства можно считать практически исчерпанными». См.: В сб.: Проблемы исполнения … С. 7.

Речь в настоящее время необходимо вести о разработке эффективного механизма исполнения решений органов конституционного правосудия. Для этого, по его мнению, «должна быть на деле введена установленная Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда… В реализации мер ответственности следует использовать все государственные рычаги, использовать ту структуру органов исполнительной власти, которой обладает сегодня наше государство». Там же. С. 9.

Республика Северная Осетия - Алания твердо встала на путь строительства правового государства, где господствуют Закон и юридические формы решения возникающих конфликтов. Тем не менее, к сожалению, и здесь нередко встречаются случаи неисполнения решений судов общей юрисдикции. Отрадно отметить, что это не коснулось решений Комитета конституционного надзора. Признанные им неконституционными законы были приведены в соответствие с Конституцией Республики Северная Осетия - Алания.

Конституция Российской Федерации 1993 года предусмотрела возможность принятия субъектами Российской Федерации собственных конституций, уставов и законодательства, призванных учитывать специфику конкретного субъекта и закреплять основы его правового статуса. Все это стало основой развития теории конституционного права субъектов Российской Федерации. Недавно опубликована весьма интересная работа, где впервые в комплексе рассматриваются многие вопросы региональных основных законов, законодательства, организация и функционирование различных ветвей государственной власти. См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации./ под ред. В.А. Кряжкова. М., 2002. 864 с. Полагаю, что она во многом будет способствовать совершенствованию конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации.

Работа по Конституции Республики Северная Осетия - Алания была организована в начале 1994 года. После долгих обсуждений и дискуссий Конституция Республики Северная Осетия - Алания была принята 12 ноября 1994 года. Сам факт принятия Конституции Республики Северная Осетия-Алания имел принципиальное значение. Любой основной закон, будь это конституция или устав, призван способствовать демонополизации власти, четкому определению компетенции ее различных ветвей, что обеспечивает их взаимное содержание и контроль. В конечном же счете, сущность и главная задача основного закона заключается в установлении такого порядка функционирования власти, при котором реально обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, создаются условия для социального, экономического и культурного развития.

Конституция Республики Северная Осетия-Алания полностью отвечает своему предназначению и регулирует целый ряд важнейших вопросов жизнедеятельности Республики Северная Осетия-Алания. В частности, в ней нашли свое отражение такие основополагающие принципы, как признание и гарантирование прав и свобод человека и гражданина, народовластие, разделение властей. В Конституции Республики Северная Осетия-Алания содержатся положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, определяется статус и порядок деятельности республиканских органов законодательной, исполнительной и судебной власти, общие принципы их взаимодействия. Конституция Республики Северная Осетия-Алания устанавливает также основы территориального устройства Республики Северная Осетия-Алания, предусматривает, что границы Республики Северная Осетия - Алания не могут быть изменены без волеизъявления ее многонационального народа, выраженного на референдуме, содержит положения о местном самоуправлении и определяет его особенности в Республике Северная Осетия-Алания, регламентирует вопросы республиканской собственности.

В тоже время, как бы полно Конституция Республики Северная Осетия-Алания не регулировала важнейшие вопросы жизни республики, ее нормы могут оставаться простой декларацией, если не будет обеспечен эффективный контроль за их соблюдением. Такую задачу на уровне нашей республики более 10 лет выполнял Комитет конституционного надзора. Однако, его правовые возможности, как и других квазисудебных органов субъектов Федерации, в укреплении конституционной законности были ограничены, и это понимали как в Центре, так и на местах. Поэтому в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» была предусмотрена возможность создания субъектами Российской Федерации конституционных (уставных) судов. Такое решение было предопределено процессом реформирования судебной системы, начавшимся в 90-е годы прошлого столетия, обсуждением на страницах печати вопроса о необходимости и роли конституционных и уставных судов в укреплении конституционной законности в субъектах Российской Федерации, изданием проекта модельного закона о них. Он подготовлен рабочим аппаратом Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ. См.: Боброва В.К. и др. Закон об уставном суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть. // под ред. М.А. Мтюкова. М., 2000.

Значительную роль в организации органов конституционной юстиции сыграло Всероссийское совещание по проблемам образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, состоявшееся в 1999 году, которое рекомендовало субъектам Российской Федерации, во-первых, обсудить вопрос о необходимости внесения поправок в Конституции и Уставы, касающихся учреждения конституционных (уставных) судов, во-вторых, рассмотреть вопрос о внесении в законодательные органы субъектов проектов законов о конституционных (уставных) судах.

Таким образом, как правильно отмечает Н.В. Витрук, формирование конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации стало общегосударственной задачей. См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.). М., 2001. С. 53. Необходимость ее решения понимали и в нашей республике. Поэтому в середине 2001 года в Конституцию Республики Северная Осетия - Алания были внесены изменения и дополнения, в том числе, в части преобразования Комитета конституционного надзора в Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания. С учетом этих изменений и дополнений в том же году был принят Конституционный Закон «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия - Алания». В нем предусмотрены нормы как материального, так и процессуального права, которые достаточно четко определяют порядок деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания. Впервые появляется норма о том, что «Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона Республики Северная Осетия - Алания, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном законом». Тем самым, заметно расширяются возможности конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания призван обеспечивать правильное понимание и применение Конституции Республики Северная Осетия-Алания на практике, давая официальное толкование ее положений, а также выступает в качестве гаранта верховенства Конституции Республики Северная Осетия-Алания, проверяя на соответствие ей нормативные акты меньшей юридической силы, разрешает споры о компетенции между различными органами власти. Вместе с тем, для активизации деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, укрепления конституционной законности необходимо в число его полномочий включить норму следующего содержания: «Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания разрешает дела о соответствии Конституции Республики Северная Осетия - Алания законопроекта, проекта иного нормативного правового акта, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Северная Осетия - Алания или местный референдум».

Целесообразность такого контроля со стороны конституционного суда видится в необходимости предотвратить принятие референдумом законодательного акта, противоречащего Конституции Республики Северная Осетия - Алания, поскольку такие акты наделяются большей юридической силой и подлежат изменениям или отмене, как правило, лишь на референдуме. В связи с этим Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания внес данное предложение в проекты конституционных законов Республики Северная Осетия - Алания «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Северная Осетия - Алания» и «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон «О Конституционном суде Республики Северная Осетия - Алания».

Полномочия конституционных (уставных) судов можно расширить и путем предоставления им права оценивать федеральные законы на предмет их соответствия конституции субъекта Федерации по вопросам, относящимся к их исключительному ведению. Такую позицию поддерживают многие специалисты. Правовые основания для этого есть. Как правильно считает В.А. Кряжков, «Конституция Российской Федерации создает к этому определенные предпосылки, гарантируя в установленных случаях верховенство нормативного правового акта субъекта Федерации над федеральным законом». Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С. 49. Так, в части 6 статьи 76 указывается, что «в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».

В литературе высказываются и другие, на мой взгляд, обоснованные предложения по полномочиям конституционных (уставных) судов. В основном они касаются правомочий указанных судов высказываться по поводу действительности выборов, референдумов, общественных объединений, действий должностных лиц, роспуска органов власти и местного самоуправления, лишения мандата депутата и депутатской неприкосновенности. См.: В сб.: Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 111.

10 октября 2002 года состоялось назначение на должности судей Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания. С учреждением в Республике Северная Осетия-Алания Конституционного Суда был полностью воплощен в жизнь конституционный принцип разделения властей и сформированы все ветви власти Республики Северная Осетия-Алания, появилась возможность их конструктивного взаимодействия в рамках системы «сдержек и противовесов».

Публично-правовой статус Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» определяется тем, что это «судебный орган, самостоятельно и независимо осуществляющий свою власть». Это позволяет говорить о судебной власти как о самостоятельной ветви государственной власти. Вместе с тем, было бы ошибочно думать, что она, собственно, как и другие ветви государственной власти, функционирует в абсолютно автономном режиме. По существу, это невозможно в практической деятельности. Правильно указывается в комментарии к статье 10 Конституции Российской Федерации: «разделение властей не уничтожает единство демократической государственной власти…, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, «сдержек и противовесов» между самостоятельными властями. Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов, назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует Конституцию, может признать законы, акты Правительства или их отдельные предписания несоответствующими Конституции, а иные правовые акты - закону и лишить их юридической силы, контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти и участвуя в их осуществлении». Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2001. С. 57.

Высказанные суждения, с которыми нельзя не согласиться, нашли более подробное изложение в монографии, подготовленной коллективом авторов под редакцией И.Л. Петрухина. См.: Судебная власть. М., 2003. С. 120-140.

Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания осуществляет свою компетенцию не по собственной инициативе, а только по ходатайству, поданному органом или лицом, управомоченным обращаться в Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания. Деятельность его по обеспечению верховенства Конституции Республики Северная Осетия-Алания выражается в принимаемых им постановлениях, которые являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Постановления, вынесенные к настоящему времени Конституционным судом Республики Северная Осетия-Алания, охватывают все категории подведомственных им дел: по запросам соответствия Конституции Республики Северная Осетия-Алания нормативных правовых актов, по запросам о толковании Конституции Республики Северная Осетия-Алания, по жалобам граждан и их объединений на соответствие Конституции Республики Северная Осетия-Алания законов и иных нормативных правовых актов Республики Северная Осетия-Алания. Указанные постановления Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания решают различные правовые проблемы, связанные с функционированием и порядком формирования органов законодательной и исполнительной властей, деятельностью органов местного самоуправления.

В целом, следует отметить, что практика деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания еще только начинает складываться, ведь он функционирует немногим более года. Для органа государственной власти это не очень большой срок, но, тем не менее, за это время были апробированы основные принципы деятельности суда, сложились основные подходы к рассмотрению дел, и Конституционный Суд окончательно утвердился как один из авторитетных органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, который уверенно выполняет свое предназначение.

В настоящее время с определенностью можно сказать, что наличие в системе законодательства Республики Северная Осетия-Алания такого акта, как Конституция Республики Северная Осетия-Алания, а также деятельность Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания свидетельствуют о достижении качественного уровня развития системы власти в республике, о четко наметившейся тенденции укрепления в Республике Северная Осетия-Алания конституционной законности, при которой неуклонно обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, а органы государственной власти стремятся к поиску компромисса и конструктивному взаимодействию на демократической правовой основе.

Размещено на Allbest.ru