Муниципальные нормативные акты как объект конституционного контроля

А.М. Зураев, ведущий консультант правового отдела Конституционного Суда РСО-Алания, к.с.н.

А.А. Багаева, ассистент кафедры правовых дисциплин СК ГМИ (ГТУ)

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается порядка 24 тыс. муниципальных образований, что обусловило наибольший удельный вес муниципальных нормативных актов в системе российского законодательства. По свидетельству С.В. Нарутто, акты именно этого уровня, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по различным основаниям. С.В. Нарутто. Оспаривание муниципальных правовых актов в конституционных (уставных) судах субъектов РФ: теория и практика // Журнал конституционного правосудия. 2010. №2. Одна из причин заключается в том, что система местного самоуправления - это наиболее близкий к населению уровень публичной власти, призванный самостоятельно решать актуальные вопросы местного значения (образование, здравоохранение, вопросы жилищно-коммунального хозяйства и пр.)

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, включая право на издание муниципальных актов, нашел свое отражение в федеральном законодательстве, претерпевшем значительную эволюцию в отношении муниципальных актов. Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010 г.) более детально регулирует вопросы, связанные с муниципальными правовыми актами. Российская газета. 2003. 8 октября. В частности, в нем определено понятие муниципального правового акта, требования к ним. Специальная глава 7 посвящена системе муниципальных правовых актов, порядку их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. В свою очередь законодатель РСО-Алания воспроизвел нормы федерального закона в части, касающейся муниципальных правовых актов. Ст. 4, 6, 42 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 25 апреля 2006 года № 24-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания» (ред. от 8. 07. 2010 г.) // СЗ РСО-Алания. 2006. № 2/27. Ст. 55.

Основными видами муниципальных актов являются: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29. 11. 2010 г.) // РГ. 2003. 8 октября.

Существуют и другие основания для классификации муниципальных актов. Л.А. Быкова предлагает различать их в зависимости от содержания, роли в механизме правового регулирования, субъекта принятия, формы муниципального правового акта, характера нормотворческих полномочий. Словом, система муниципальных правовых актов достаточно условна, поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года лишь обозначает общие принципы построения этой системы, оставляя муниципальным образованиям право детализировать ее в своих уставах и иных нормативных актах. Быкова Л.А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 24.

Таким образом, законодатель установил пусть и обширные, но достаточно общие требования к муниципальным правым актам. За их законностью должны следить сами органы местного самоуправления и соответствующие должностные лица. Вместе с тем правоприменительная практика выявляет многочисленные дефектные нормативные акты, прошедшие «сито» в том числе ведомственных экспертиз. В научной литературе неоднократно анализировались подобные дефекты, а также причины их возникновения. См., например: Карташов В.Г. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11. С. 30-35.

Одним из путей приведения муниципальных нормативных актов в соответствие с федеральным и региональным законодательством является проверка их конституционности в конституционных (уставных) судах субъектов РФ.

Таблица 1. В таблице приведены сведения, содержащиеся на официальных сайтах конституционных (уставных) судов субъектов РФ по состоянию на 31 декабря 2010 года.

В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Значительно больше их станет после реализации в полной мере Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (ред. от 13.05.2010 г.), СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003. которым утвержден перечень показателей для оценки эффективности их деятельности. Объем мероприятий, предусмотренный данным Указом, не может не привести к увеличению числа муниципальных правовых актов. Кроме того, Президент РФ в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года адресовал органам местного самоуправления как минимум 4 поручения, направленных в первую очередь на повышение социальной защиты населения. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года // РГ. 2010. 1 декабря. Можно ожидать, что реализация Указа Президента РФ и его поручений существенно увеличит нагрузку на конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Это, помимо прочего, является дополнительным аргументом в пользу создания таких судов во всех субъектах РФ.

Как следует из таблицы 2, чаще всего оспариваются нормативные акты представительных органов местного самоуправления и муниципальных должностных лиц. Столь пристальное внимание населения к ним вызвано тем, что именно этими актами в первую очередь регулируются социально-экономические права граждан. Уставы же муниципальных образований проходят более тщательную проверку в процессе их подготовки. Кроме того, по своей сути они играют роль «малой конституции» на территории муниципального образования, не будучи актами оперативного характера. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Отв. ред. С.Е. Чаннов. - 2-е изд., перераб. М., 2006. С. 385.

Таблица 2. Приведенная таблица носит в некотором роде условный характер, так как количество муниципальных нормативных актов, ставших предметом рассмотрения в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, превышает количество вынесенных итоговых решений. Это связано с тем, что нередко оспариваются несколько актов одновременно.

конституционный муниципальный нормативный акт

Анализ законов регионов, в которых созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, показывает, что количество субъектов права на обращение с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц колеблется от 4 Ст. 72 Закона Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 года № 241-21 «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга» (ред. от 27. 05. 2005 г.) // www. spbustavsud.ru до 15. В «обязательном порядке» правом на запрос о проверке конституционности муниципальных нормативных актов наделены высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательный (представительный) и высший исполнительный орган, а также депутаты законодательного (представительного) органа. Что касается других органов и должностных лиц, то их круг в каждом субъекте РФ с учетом местной специфики различен, причем существенно. Так, правом на обращение в Уставный суд Калининградской области о проверке конституционности муниципальных нормативных актов обладают даже иностранцы и лица без гражданства, чьи права нарушены нормативным актом. Ст. 83 Закона Калининградской области от 2 октября 2000 г. № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области» (ред. от 22. 12. 2009 г.) // www. ustavsudklgd.ru

Заявители по делам о проверке конституционности муниципальных нормативных актов распределились следующим образом (табл. 3).

Таблица 3.

Как видно из таблицы 3, наибольшую активность в вопросе обжалования нормативных актов местного самоуправления проявляют заинтересованные граждане, депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также общественные объединения. В перспективе с развитием гражданского общества можно ожидать, что и другие субъекты права на обращение в конституционный (уставный) суд будут занимать такую же активную позицию, в полной мере используя все правовые инструменты для защиты прав и свобод человека и гражданина.

Размещено на Allbest.ru