К вопросу об изменении конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации

Каргинов С.Н.

Инициатива губернаторской реформы принадлежала Владимиру Путину, который 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства заявил, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства, сославшись на то, что данный порядок избрания глав регионов был предложен целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации.

На самом деле, еще 25 февраля 2000 года губернаторы Олег Богомолов, Михаил Прусак и Евгений Савченко публично предложили сформировать совещательный орган (госсовет), состоящий из глав исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации. В тот же период и в то же время они публично предложили Президенту РФ право назначать и смещать глав субъектов Российской Федерации с согласия собрания представителей субъекта, что стало настоящей сенсацией для того времени.

Эту идею сочли актуальной только после событий в Беслане, когда обсуждался вопрос о повышении эффективности власти перед угрозой терроризма. Всего через месяц после выступления Владимира Путина законопроект был представлен Госдуме.

Самым радикальным критиком президентской идеи стал депутат Госдумы от Барнаула, лидер Республиканской партии Владимир Рыжков, назвав ее «узурпацией власти и присвоением властных полномочий». По предложению Владимира Рыжкова «Комитет-2008» выступил с инициативой проведения всероссийской акции протеста против «посягательства на власть многонационального народа Российской Федерации» с участием правой и левой оппозиции - СПС, «Яблока», КПРФ и движения «За достойную жизнь!», возглавляемого Сергеем Глазьевым. Устроители обещали провести митинги и шествия в 70 регионах России, однако на деле протестные акции прошли лишь в Москве, Санкт-Петербурге и 14 регионах. Причем на митинге в Москве присутствовало всего около 200 человек В. Лукъянов. Год впустую // Газета. 08.12.05..

3 декабря 2004 года законопроект был одобрен большинством голосов депутатов Госдумы (за-358, против-62, воздержались-двое). 13 декабря 2004 года вступил в законную силу Федеральный закон №159-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации.2004. №50. Ст.4950. Согласно Закону гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

6 февраля 2005 года состоялись последние выборы «по-старому» население Ненецкого автономного округа избирало своего губернатора, им стал «единоросс» Алексей Баринов. Десять дней спустя его однопартиец, действующий глава Приморского края Сергей Дарькин стал первым губернатором «нового типа» - его кандидатуру единогласно утвердили депутаты краевого законодательного собрания. На следующий день, 17 февраля, вторым «переназначенцем-досрочником» стал тюменский губернатор, впоследствии глава администрации Президента России Сергей Собянин - оба они поставили перед Президентом Российской Федерации вопрос о доверии В.Лукъянов. Год впустую // Газета. 08.12.05.. полномочие власть президент должностной

Процесс, которого региональные власти побаивались со дня принятия закона, - появление «варягов» - начался во второй половине 2005 года. В провинцию пошли москвичи. Губернаторами Нижегородской, Калининградской и Ивановской областей стали соответственно Валерий Шанцев, Георгий Боос и Михаил Мень.

Согласно опросу, проведенному в конце 2004 года ВЦИОМ, позитивно к отмене прямых выборов губернаторов отнеслись всего 38% респондентов, а негативно-48%. Во время аналогичного опроса, проведенного в сентябре 2005 года, назначение региональных руководителей парламентами одобрили уже 49%, высказались против-29% Там же..

Новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации получил большой резонанс в обществе. Данная тема широко обсуждается и в ученных кругах. Анализ научных публикаций, посвященных данной проблеме, позволяет выделить две ведущие позиции по данному вопросу. Идея первой сфокусирована на негативном отношении к во многом революционному для современной правовой действительности институту формирования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Вторая позиция, которую можно условно обозначить «толерантно-позитивная», отмечая некоторые «недостатки» в новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица, занимает либо выжидательную позицию по принципу «поживем-увидим», либо акцентирует внимание на положительных моментах исследуемого нововведения Т.Б.Макарова. Об административно-правовом статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №5..

По мнению Т.Я. Хабриевой «народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются от одних методов формирования исполнительных органов субъектов Федерации переходят к другим. Это естественный процесс развития. Но точно такого способа замещения поста губернатора, как это предусмотрено в России, в зарубежных федерациях нет. Но ничто не мешает его появлению. Юридических ограничений для этого нет и … на каком-то этапе следует уйти от принципа безальтернативности кандидатуры, представляемой Президентом» Т.Я.Хабриева. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. №11..

В большей степени позитивную оценку новелле Федерального закона №159-ФЗ дает Ю.Н. Усенко, полагая, что совершенно очевидно, что изменения направлены прежде всего на устранение одного из существеннейших недостатков ранее действовавшего законодательства - чрезмерно сложного и практически нереализуемого механизма отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ от должности. В качестве «очевидного положительного эффекта данных нововведений» Ю.Н. Усенко называет Указ Президента РФ от 9 марта 2005 года № 272, принятый в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; когда за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в связи с утратой доверия Президента РФ был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа В.А. Логинов. Ссылаясь на результаты социологических исследований, ученый отмечает, что «большинство граждан России уже давно не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества. Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за «результаты их деятельности». Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы Ю.Н.Усенко. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Современное право 2005. №8..

Этой же точки зрения придерживается и А.М. Цалиев А.М.Цалиев. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования // Формула права. М. 2007., указывая на меры конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и всей исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в частности такие как: предупреждение - в случае издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в течение 2-х месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений. В случае, если в определенный законом срок указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности либо временно отстраняет от исполнения своих обязанностей и т.д.

Сторонники негативной оценки обосновывают свою позицию следующими доводами: во-первых, новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица не учитывает требований ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации, оправдывающей ограничение прав и свобод при условии, что такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно-значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применения основного содержания соответствующих конституционных норм, ссылаются на ч.2 ст.11 Конституции РФ, запрещающую какое либо участие федеральных органов государственной власти в образовании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указывают на то, что Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти и что с введением нового порядка наделения должностными полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации говорить о реализации принципа единства исполнительной власти мягко говоря, некорректно. Помимо этого, сторонники «негативного подхода» указывают на нарушение конституционного положения ст.1 Конституции Российской Федерации, называющей Россию демократическим правовым государством, с республиканской формой правления, что соответственно предполагает периодическую сменяемость власти, в то время как «новый порядок» отменил ограничение по допустимому количеству сроков замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В качестве еще одного аргумента называется явная тенденция к еще большему усилению и укреплению без того достаточно мощной исполнительной власти по сравнению с другими ее ветвями, так как представитель от исполнительного органа субъекта Российской Федерации в Совете Федерации будет фактически определяться Президентом Российской Федерации и, следовательно, половина членов верхней палаты Федерального Собрания, по сути, будет формироваться Президентом Российской Федерации….

По мнению И.И. Конкиной «…анализ содержания Закона не позволяет оценить его как демократичный. Круг субъектов, имеющих право представлять кандидатуры на должность главы субъекта Федерации, включает только одно лицо - Президента Российской Федерации. Лишь при подготовке текста законопроекта к рассмотрению во втором чтении была внесена поправка, обязывающая Президента проводить «соответствующие» консультации. Кроме того, Законом кроме возрастного ценза не установлено четких требований к кандидатуре на должность главы субъекта Федерации. Таким образом, выбор кандидата полностью зависит от воли Президента РФ. И, следовательно, понятие «источник власти» сужается до одного лица И.И.Конкина. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. №3..

Кроме того, по мнению И.И. Конкиной Там же., представляется необоснованным отсутствие в Законе нормы, ограничивающей количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может являться главой субъекта Российской Федерации. Ограничение времени пребывания лица у власти является одним из важнейших демократических принципов, позволяющих достаточно оперативно влиять на проводимую политику. Этот принцип обеспечивает смену политических деятелей, способствует обновлению власти. Также автор недоумевает по поводу того, что в качестве основания для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может рассматриваться утрата доверия Президента России. Ведь доверие - моральная категория и, следовательно, должна использоваться в праве с большой осторожностью, поскольку является очень субъективной. С ее введением решение вопроса об отстранении от должности единоличным государственным органом может использоваться как мера политического давления для обеспечения принудительного единоначалия.

Р.Д. Хайретдинов в статье «О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» придерживается примерно той же точки зрения, что и Конкина И.И., в частности указывает, что предоставление Президенту Российской Федерации права распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации фактически создает условия для возможности навязывания законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации той или иной кандидатуры под угрозой роспуска. Тем самым мнение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может совершенно не учитываться Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации может представить ту же кандидатуру и новому составу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформированному по результатам внеочередных выборов. Отклоненная кандидатура может быть назначена Президентом Российской Федерации на должность временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Предоставление Президенту Российской Федерации права отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вследствие утраты доверия Президента Российской Федерации фактически позволяет Президенту Российской Федерации произвольно принимать субъективные необоснованные решения об отрешении от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Содержание понятия «утрата доверия» является настолько неопределенным и расплывчатым, что позволяет Президенту Российской Федерации свободно толковать его исходя из политической конъюнктуры, личных интересов и, следовательно, злоупотреблять властными полномочиями. Принятие такого решения без какого-либо участия законодательного (представительного) органа государственной власти или населения соответствующего субъекта Российской Федерации по существу является подрывом основ конституционного строя России - демократии и федерализма. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в рамках такой системы взаимоотношений с Президентом Российской Федерации фактически обретает черты главы административно-территориального образования унитарного государства Р.Д.Хайретдинов. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. №3..

Но есть и официальная оценка новеллы Федерального закона «Об общих принципах…». Она представлена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года №13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» См. Российская газета. 2005. 29 декабря.. В нем Конституционный Суд Российской Федерации высказал правовую позицию, в соответствии с которой положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные п.1 и 2 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах…», не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.

В результате последних изменений, внесенных в Закон, политическим партиям, получившим наибольшее количество мест в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, было предоставлено право выносить на обсуждение данного органа с последующим представлением Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, чтобы избежать серьезных ошибок в административно-правовой реформе, столь важной для успешного развития нашей страны, необходимо более тщательно подходить к правовому статусу такой важной и значительной фигуре в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации как его высшее должностное лицо - глава субъекта Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru