Совершенствование механизма защиты прав осужденных в свете обновленной Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года

Вестник Кузбасского института № 1 (26) / 2016

Размещено на http://www.allbest.ru/

196

Совершенствование механизма защиты прав осужденных в свете обновленной Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года

В.Б. Первозванский

В 2016 г. исполняется 15 лет с момента создания института соблюдения прав человека в уголовно-исполнительной системе. В ФСИН России функционирует отдел по соблюдению прав человека в следственных изоляторах и тюрьмах, в территориальных органах работают помощники начальников по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе (далее -- помощник начальника ТО). Данные шаги продиктованы необходимостью выполнения международных обязательств, принятых Российской Федерацией вступлением в Совет Европы. Выполняя их, наше государство идет по пути неукоснительного следования общепризнанным международно-правовым принципам и нормам, касающимся соблюдения прав человека в пенитенциарной сфере, последовательно обеспечивает конструктивное взаимодействие с Европейским судом по правам человека (далее -- ЕСПЧ) и Европейским комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее -- ЕКПП). Одним из подтверждений этому служат изменения, внесенные распоряжением Правительства РФ от 23.09.2015 № 1877-р в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее -- Концепция) [1], которые становятся стратегическим ориентиром в работе по соблюдению прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей. О важности данного шага свидетельствует новый подраздел Концепции «Обеспечение прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей», открывающий раздел, посвященный вопросам совершенствования отдельных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы (далее -- УИС). Особый акцент в документе делается на совершенствовании института помощника начальника ТО, что обусловлено необходимостью повышения его должностного статуса в части обеспечения независимости при осуществлении контроля за обеспечением прав человека в УИС.

Значительное внимание в Концепции уделено вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере соблюдения прав, законных интересов и человеческого достоинства лиц, содержащихся в учреждениях УИС, с учетом международных стандартов, в том числе стандартов ЕКПП, решений ЕСПЧ, а также требований Европейских пенитенциарных правил. В Концепции подчеркивается также, что в перспективе предусматривается создание условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, с учетом требований указанных международных стандартов.

В ряде положений Концепции прямо говорится о целесообразности законодательного закрепления обеспечения некоторых прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей, поскольку в законе фактически отсутствуют механизмы и гарантии их соблюдения, что ведет к их произвольному толкованию и применению на практике. Среди них:

право на личное участие в судебных заседаниях, в том числе проводимых исходя из возможностей учреждений УИС в режиме видеоконференц-связи, по вопросам досрочного освобождения от отбывания наказания, по гражданским делам и другим вопросам;

на беспрепятственное направление обращений;

на получение информации о своем здоровье, включая ознакомление с медицинской документацией и получение консультаций врачей-специалистов медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, исходя из положений федерального законодательства.

В соответствии с положениями Концепции предстоит переработка критериев оценки деятельности учреждений УИС в сфере обеспечения прав человека. При этом в документе подчеркивается, что переработке будут подвергнуты и критерии оценки в части учета мнения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, институтов гражданского общества.

Важное место в данном подразделе Концепции уделено вопросам обеспечения права лиц, содержащихся в местах принудительного содержания, на получение образования на основе разработки и внедрения профильных образовательных программ, реализуемых образовательными организациями ФСИН России, направленных на формирование у обучающихся профессиональных навыков в области обеспечения прав человека.

В сфере обеспечения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, Концепцией предусматривается также:

выработка алгоритма направления и перевода осужденных к лишению свободы в исправительные учреждения, расположенные по месту жительства осужденного;

совершенствование нормативно-правового регулирования применения физической силы, специальных средств и оружия;

разработка механизма правовой защиты осужденных и лиц, содержащихся под стражей, инвалидов, несовершеннолетних, беременных женщин, женщин, имеющих при себе детей;

совершенствование нормативно-правового регулирования оснований и порядка проведения досмотров и обысков;

законодательное регулирование оснований и порядка предоставления свиданий с родственниками и иными лицами посредством видеоконференц-связи;

совершенствование механизма получения посылок (передач) и бандеролей;

обеспечение не унижающих человеческого достоинства условий содержания при организации специальных перевозок.

Даже тезисное изложение некоторых положений Концепции в части обеспечения прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, свидетельствует о значительных новациях, которыми предполагается дополнить федеральное законодательство. В контексте настоящей статьи такие новации могут и должны коснуться реализации Концепции в части обеспечения независимости помощников начальников ТО при осуществлении ведомственного контроля за обеспечением прав человека в органах и учреждениях УИС.

В целях укрепления координирующего начала и дальнейшего совершенствования работы по выполнению стоящих перед ФСИН России задач в сфере соблюдения прав осужденных, лиц, заключенных под стражу, а также сотрудников УИС постоянно совершенствуется нормативно-правовая база, регулярно проводятся всероссийские совещания помощников начальников ТО. В совещаниях принимают участие руководители заинтересованных структурных подразделений ФСИН России, уполномоченные по правам человека субъектов Российской Федерации, представители аппаратов Уполномоченного Российской Федерации при ЕСПЧ, широкий круг других заинтересованных организаций и лиц. По результатам совещаний издаются сборники материалов, содержащие выступления участников, извлечения из международно-правовых актов, методические материалы.

Широкое распространение на практике получили региональные совещания помощников ТО, на которых обсуждаются текущие злободневные проблемы деятельности в данной сфере, происходит обмен опытом, намечаются конкретные пути их решения.

Анализ современной практики соблюдения прав человека в УИС, проведенный на основе экспертного опроса помощников начальников ТО, показывает, что, несмотря на весьма значительные позитивные сдвиги, в данной сфере деятельности сохраняется ряд серьезных системных проблем. Часть из них отмечена и обсуждена в рамках всероссийского совещания [3], другие связаны с необходимостью устранения из действующего уголовно-исполнительного законодательства необоснованных ограничений прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей. О серьезности и многообразии таких проблем свидетельствует фактически единодушное мнение экспертов, принявших участие в опросе, в ходе которого было сформулировано более трехсот проблемных вопросов, ответы на которые представляют интерес для практики в данной области. Вряд ли можно считать случайным совпадением тот факт, что целый ряд этих проблемных вопросов учтены в обновленном тексте Концепции и ответы на них будут получены в процессе ее реализации в обозримой перспективе.

В деятельности любого сотрудника УИС встречается множество трудностей, которые в силу разных причин приходится преодолевать самому. Способов преодоления в практической работе помощника начальника ТО тоже немало. Однако среди основных традиционно на первом месте находится информационный барьер, возникающий в силу отсутствия или нехватки справочной литературы, технической и иной возможности воспользоваться информационно-справочными системами, нечеткости и расплывчатости формулировок в имеющихся нормативных правовых актах, наличия противоречий между нормами.

Проблема информационного обеспечения деятельности помощников начальников ТО стоит настолько остро, что уровень информированности может быть признан чуть ли не самым слабым звеном в системе создания нормальных условий труда для сотрудников данной категории.

Показательно, что полностью удовлетворены существующим уровнем информационного обеспечения своей деятельности в должности только 6 % экспертов, занимающих эти должности в тех территориальных органах, деятельность которых по большинству направлений деятельности из года в год оценивается выше других. Конкретизируя оценки этого уровня, необходимо учитывать виды информации, нехватку которой они испытывают. Больше всего не хватает информационно-справочной (44 %) и методической (43 %) информации.

Назовем некоторые из проблем в деятельности помощников начальников ТО, получившие на сегодня наибольшее распространение.

В регионах отсутствуют образцы многих документов, в связи с чем будет хорошим подспорьем в работе наличие образцов документов, направляемых в ЕСПЧ, которые отвечают предъявляемым (подчас изменяющимся) требованиям.

Нуждается в решении проблема отсутствия ведомственной постоянно обновляющейся единой информационно-справочной системы наподобие «КонсультантПлюс», в которой нашли бы отражения все указания, распоряжения и приказы ФСИН России, касающиеся сферы деятельности помощника начальника ТО, а также практика их применения. Однако если в одних регионах решение данной проблемы видится вполне реальным, то в других до настоящего времени решена полностью проблема доступа к интернет-сайтам, на которых можно получить ответы на возникающие вопросы. Например, сайт «Эффективность подготовки территориальным органом ФСИН России документов, необходимых для защиты интересов Российской Федерации в Европейском суде по правам человека» ограничен для доступа, хотя, судя по названию, именно в нем содержатся ответы на востребованные практикой вопросы.

Назрела необходимость проведение ежегодных семинаров, встреч с представителями Уполномоченного по правам человека в РФ, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, поскольку проводимые форумы (всероссийские и региональные совещания), польза от которых несомненна, не всегда могут дать оперативные ответы на многочисленные вопросы, возникающие в повседневной деятельности помощников начальников ТО.

Учитывая, что помощники начальников ТО в определенном смысле могут быть признаны координаторами данного вида деятельности на «своей территории», усматривается целесообразность создания в каждом территориальном органе электронных баз решений ЕСПЧ, касающихся нарушений прав и законных интересов осужденных (подозреваемых, обвиняемых). При этом ощущается острая потребность иметь под рукой документы, по которым Российская Федерация выиграла позиции в ЕСПЧ.

Эксперты по-разному оценивают уровень информационного обеспечения, равно как и не единодушны они по вопросу необходимости совершенствования механизма информирования. В пользу такой необходимости высказались 49 %. О чем говорят приведенные цифры?

Во-первых, на сегодня уровень информационного обеспечения деятельности сотрудников как рассматриваемой категории, так и всего персонала УИС остается недостаточно высоким, что обусловливает необходимость принятия предметных шагов, направленных на его повышение. Вместе с тем среди проблем имеются такие, из которых одни вполне могут быть разрешены на региональном уровне, другие требуют решения в централизованном порядке.

Во-вторых, помощники начальников ТО испытывают довольно острую потребность в определенных видах информации, в связи с чем представляется целесообразной разработка методических рекомендаций, содержащих не только возможный перечень полезных советов, образцы документов, но и информацию, необходимую и достаточную для оптимизации их деятельности. На решение проблем данного спектра в определенной мере ориентированы Методические рекомендации по соблюдению прав человека в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, подготовленные ФКУ НИИ ФСИН России и разосланные на места.

В-третьих, усматривается целесообразность подготовки информационно-справочного издания (с условным названием «Настольная книга помощника начальника ТО»), в котором наряду с выдержками из основополагающих нормативных правовых актов, европейских и иных стандартов, имеющих отношение к предметной деятельности помощников начальников ТО, следует поместить научно-практический комментарий этих документов, а также иную востребованную информацию, включая ответы на наиболее часто встречающиеся вопросы, рекомендуемую библиографию.

В-четвертых, в современных условиях и при имеющихся технических возможностях ФСИН России нуждается в решении вопрос о совершенствовании механизма информирования сотрудников УИС (и в первую очередь помощников начальников ТО) не только о решениях ЕСПЧ по вопросам прав и свобод человека в УИС, но и по другим смежным вопросам, касающимся этой сферы деятельности. Высоко оценивая значимость совещаний помощников начальников ТО на всероссийском и региональном уровне, следует признать, что тираж сборника материалов совещания, состоявшегося в Санкт-Петербурге в августе 2011 г., явно мал, а сборники материалов таких совещаний, проведенных в 2003 и 2008 гг., не издавались вовсе. Очевидно, что эти сборники могут быть использованы также в учебном процессе образовательных организаций ФСИН России.

О происхождении проблем можно судить по весьма парадоксальному факту, что должностные обязанности помощника начальника ТО не всегда конкретизированы… в вопросах соблюдения прав человека в УИС, что было подмечено многими экспертами. В связи с этим, по всей видимости, существует очевидный и единственный способ преодоления данного барьера: конкретизировать эти должностные обязанности. Важно помнить, что должностные обязанности не есть навсегда «застывший» документ, который нельзя изменить. Напротив, усматривается целесообразность их перманентной обязательной корректировки в связи с обновлениями правовой базы, структурными и иными изменениями в УИС, тем более, что в Концепции имеются фактически прямые указания на необходимость внесения подобных изменений. При этом, видимо, следует учитывать сложившуюся практику в конкретном регионе, местные традиции и обычаи, состав осужденных и подследственных.

В контексте сказанного при осуществлении ведомственного контроля за обеспечением прав человека в УИС речь, прежде всего, идет о независимом статусе помощника начальника ТО. Однако данный тезис не следует толковать в буквальном смысле, поскольку помощник начальника ТО -- не судья и не прокурор. Однако рамки и пределы его независимости при рассмотрении, оценке и принятии решений по конкретным ситуациям должны быть предельно четкими и распространяться на всех лиц, попадающих в сферу соблюдения прав человека в УИС.

Подавляющее большинство помощников начальников ТО сходится во мнении, что одна из главных проблем в их деятельности связана с большим объемом работы. При этом у работающих в различных субъектах Российской Федерации этот объем весьма различен, поскольку обязанность выполнения возложенных нагрузок в принципе не зависит от количества учреждений территориального органа и численности в них спецконтингента. В связи с этим ввиду наличия в управлении УИС одной штатной должности помощника начальника ТО (при отсутствии аналогичной должности в подразделениях)проблематично найти лицо для исполнения обязанностей на период отпуска, болезни, командировки. Очевидно, что не может в полном объеме решить проблему поддержка внештатных сотрудников, правовой статус которых не всегда точно определен, не говоря уже об их занятости по основному месту работы. В качестве положительного стоит привести пример решения данного вопроса в УФСИН России по Рязанской области, где работа организуется на основе разработанного Положения об осуществлении контроля за соблюдением прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы Рязанской области, размещенного в свободном доступе в сети Интернет [2]. Между тем, нередко на помощника начальника ТО возложено выполнение функций, охватывающих чуть ли не все направления деятельности УИС и не свойственные его должностным обязанностям (председатель комиссии УФСИН по рассмотрению обращений граждан, председатель комиссии при проведении инспекторских и контрольных проверок исправительных учреждений, выполнение разовых указаний заместителей начальника УФСИН по вопросам рассмотрения жалоб, заявлений, представлений прокуратуры, выполнение значительного объема технической работы и т. д., и т. п.), вследствие чего ощущается острая нехватка времени для выполнения основных задач по соблюдению прав и законных интересов осужденных непосредственно в исправительных колониях и лиц, содержащихся в СИЗО, а также сотрудников этих учреждений и территориального органа.

Особо следует отметить (это подчеркивается подавляющим большинством экспертов) практически повсеместное возложение на помощника начальника ТО функций взаимодействия с институтами гражданского общества, необходимость их сопровождения, и в особенности несвойственной по роду его деятельности функции взаимодействия с религиозными объединениями, что отвлекает значительную часть рабочего времени. Чрезмерная загруженность в вопросах организации взаимодействия с общественными советами, религиозными объединениями наносит ущерб другим направлениям. В такой ситуации становится неактуальным планирование работы помощника в связи с ежедневно меняющимися обстоятельствами, многочисленными поручениями, возникающими в связи с обращениями граждан и др., и практической невозможностью что-либо сделать для выхода из этой ситуации. В должностных обязанности помощников начальника ТО имеются размытые и слишком обширные положения, выполнить которые в полном объеме и качественно не представляется возможным. В них даже имеются пункты, вовсе не связанные с обеспечением прав человека в уголовно-исполнительной системе, выполнение которых также занимает немало времени. Имеются также сложности в осуществлении взаимодействия с членами общественных наблюдательных комиссий и правозащитниками.

Среди множества проблемных вопросов, в значительной степени затрудняющих выполнение основной функции помощника начальника ТО, необходимо также отметить следующие:

фактическое отсутствие материально-технической базы и каких-либо норм обеспечения деятельности помощника начальника ТО (оргтехника, служебные средства связи, в том числе мобильные, обеспечение служебным кабинетом, мебелью; при удаленности учреждений -- отсутствие служебного автотранспорта и т. д.);

возрастание служебной нагрузки при значительном объеме выполняемых задач; многоплановость работы при огромном документообороте и при отсутствии самостоятельности в принятии решений; помощник начальника ТО не всегда находит поддержку в решении вопросов соблюдения прав человека в исправительных учреждениях, особенно в отсутствии начальника (Г)УФСИН, зачастую оставаясь с решением данных проблем один на один;

снижение предельного звания по замещаемой должности (подполковник внутренней службы) усложняет общение с должностными лицами, звание которых выше, но статус соответственно ниже (например, у заместителей начальника колонии особого режима для содержания осужденных к пожизненному лишению свободы предельное звание -- полковник внутренней службы);

в приказе ФСИН России от 12.04.2010 № 151 «О мерах по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 в уголовно-исполнительной системе» указаны только помощники начальников территориальных органов ФСИН России по правовой работе, притом, что согласно указанию директора ФСИН России от 07.11.2012№ 13-20973-01 на должности помощников начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека также назначаются только сотрудники, имеющие высшее юридическое образование и опыт работы в уголовно-исполнительной системе, в обязанность которых входит осуществление юридической экспертизы документов на соответствие международным правовым актам по правам человека, ратифицированным Российской Федерацией. По данным опроса, в 2014 г. высшее юридическое образование имели 70 % помощников начальников ТО, 36 % имели стаж работы в должности от 5 до 10 лет, 19 % -- более 10 лет. Как известно, данное направление деятельности предполагает достаточно широкий спектр правоприменения при работе с различными категориями граждан, однако юридический стаж у помощников начальников ТО по соблюдению прав человека в УИС не идет в зачет, равно как нет и «юридической надбавки» (доплаты);

отсутствие единообразного подхода к стимулированию внештатных уполномоченных по правам человека, назначенных в каждом учреждении. Данная категория сотрудников, наряду с обязанностями, предусмотренными должностной инструкцией по основной должности, несет постоянную дополнительную неоплачиваемую нагрузку, будучи внештатными уполномоченными;

отсутствие целевого финансирования на пополнение библиотечных фондов учреждений новой литературой, в первую очередь юридической;

отсутствие ведомственной постоянно обновляющейся единой информационно-справочной системы наподобие «КонсультантПлюс», в которой нашли бы отражения все указания, распоряжения и приказы ФСИН России, а также практика их применения;

наличие массы неурегулированных законодательно вопросов в части правового положения осужденных в области трудовых отношений;

составление отчетности помощников занимает значительное время, в то же время показатели отчета по форме УИС-ТО-СЗПЧ не отражают его деятельность и дублируются другими службами территориального органа;

ощущается острая нехватка информации о наличии имеющегося положительного опыта по организации работы по соблюдению прав человека в УИС в ТО ФСИН России.

Следует учитывать, что с внесением изменений и дополнений в Концепцию по многим из представленных проблемных вопросов в сфере соблюдения прав человека в УИС в обозримой перспективе будут предприниматься шаги по их решению. Среди них вопросы, как уже отмечалось, содержащиеся в новом подразделе Концепции «Обеспечение прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей», а также в значительной степени обновленном подразделе «Трудовая деятельность, профессиональное образование и профессиональное обучение осужденных», в котором одно из центральных мест занимают меры по обеспечению государственных гарантий трудовых прав осужденных, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации, включая право на условия труда, право на отдых, право на оплату труда и др.

Кроме намеченных в Концепции для решения таких крупных вопросов, в ходе экспертного опроса более или менее четко обозначился круг проблем, которые также, по мнению экспертов, нуждаются в решении на законодательном или ведомственном уровне. Среди прочего для решения ряда серьезных проблем требуется:

определить круг лиц, не являющихся адвокатами, имеющих право оказывать юридическую помощь осужденным в рамках реализации п. 83 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, а также перечень документов, которые необходимо представлять им администрации ИУ;

определить перечень документов, подтверждающих наличие у таких лиц права на оказание юридической помощи осужденным;

установить право осужденных на передачу их личных вещей, хранящихся при них или на складе исправительного учреждения, лично в руки родственникам или иным лицам согласно письменным заявлениям;

определить порядок отправки обращений осужденных к лишению свободы в суды, органы, осуществляющие контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов УИС, уполномоченным по правам человека, уполномоченным по правам ребенка, в общественные наблюдательные комиссии, правозащитные организации при отсутствии у осужденных денежных средств на лицевых счетах;

подготовить приказ, утверждающий перечень служебной документации и сроки хранения документов в части соблюдения прав человека в УИС (приказ необходим для обеспечения сохранности документов, используемых при оформлении справок для ЕСПЧ);

ввести в штатное расписание ИУ, СИЗО штатную единицу среднего начальствующего состава, находящуюся в подчинении помощника начальника ТО, в связи с необходимостью оперативного решения вопросов по проверке доводов нарушений соблюдения законности и прав человека в УИС, подготовкой материалов проверки по поступающим жалобам, количество которых не уменьшается (при значительной удаленности учреждений);

создать единую для всех территориальных органов таблицу по лицам, ведущим переписку с ЕСПЧ;

подготовить приказ, утверждающий порядок выемки и передачи корреспонденции (очередность -- цензор, спецотдел, канцелярия -- кто, где расписывается;

журналы в приказах не предусмотрены);

подготовить указание, устанавливающее перечень документов для защиты позиции в ЕСПЧ, приобщаемых к личному делу заявителя, а также порядок их оформления);

дополнить п. 102 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы положением, учитывающим предметы культа различных религий и вероисповеданий (молитвенный коврик у мусульман, ермолка и таллит-катану иудеев и др.), которые не предназначены для карманного ношения;

в связи с тем, что не всем понятен порядок осуществления контроля за актами прокурорского реагирования, необходимо выработать единый порядок для всех территориальных органов.

Как видим, проблемы очень разные и по сложности решения и по кругу охватывания сторон деятельности помощника начальника территориального органа ФСИН России по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе. Однако многие поставленные экспертами проблемы в той или ином виде находят отражение в подразделе Концепции, посвященном обеспечению прав и законных интересов осужденных и лиц, заключенных под стражу, другие, вероятно, еще будут ждать своего решения. Так или иначе, значительно обновленный текст Концепции дает основание утверждать, что на сегодня есть повод для оптимизма и надежды на серьезное улучшение положения дел в сфере соблюдения прав человека в уголовно-исполнительной системе.

Литература

право осужденный законный стража

1. О внесении изменений в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р: распоряжение Правительства РФ от 23.09.2015 № 1877-р // Собрание законодательства РФ. -- 2015. -- № 40. -- Ст. 5581.

2. Положение об осуществлении контроля за соблюдением прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы Рязанской области. Режим доступа:http://62.fsin.su/napravleniya_deyatelnosti_ufsin_ryazanskoy_oblasti/obespechenie_prav_cheloveka_v_uis.php, свободный. Дата обращения -- 30.10.2015.

3. Сборник материалов третьего Всероссийского совещания помощников начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе (8-11 августа 2011 г., СПб ИПКР ФСИН России): сборник материалов/ПУ ФСИН России; ФКУ НИИ ФСИН России. -- М.: ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2011. -- 148 с.

Размещено на Allbest.ru