Вестник Кузбасского института № 4 (29) / 2016

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовой и нормативный характер актов органов и учреждений уголовно-исполнительной системы

И.В. Малышева

Аннотация

нормативность правовой уголовный исполнительный

Исследование направлено на анализ правового характера и нормативности локальных актов на примере локальных актов органов и учреждений уголовно-исполнительной системы. Целью работы является установление признаков нормативности и правового характера актов органов и учреждений уголовно-исполнительной системы. Использованы системно-структурный, формально-юридический методы, логические средства, анализ статистических данных. Обосновывается нормативный характер положений, содержащихся в актах органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, доказывается их правовая сущность. Говоря о правовом характере локальных актов, поднимается вопрос о возможности применения дисциплинарной ответственности как разновидности юридической и неопределенность иных видов ответственности за нарушение локального акта. Также затронут вопрос определения корпоративного права и соотношение корпоративных и локальных актов. Научное единство в вопросе о нормативности и правовом характере локальных актов позволит снять дефинитивную и системную неопределенность таких актов, что в свою очередь окажет положительное влияние на правоприменительную практику и даст возможность включения их в систему законодательства России.

Ключевые слова: локальный акт; правовой характер; акты органов и учреждений уголовно-исполнительной системы; корпоративное право; дисциплинарная ответственность.

Annotation

Legal and standard nature of acts of bodies and organizations penal correction system

I.V.Malysheva

The research is directed to the analysis of legal nature and a normative sphere of local acts on the example of local acts of bodies and organizations of a penal correction system. The purpose of work is establishment of signs of a normative aspect and legal nature of acts of bodies and organizations of a penal correction system. As methodological acceptances system and structural, legallistic methods, logical means, the analysis of statistical data are used. In the article the author proves standard nature of the provisions containing in acts of bodies and organizations of a penal system and proves their legal essence. Speaking about legal nature of local acts, the question of a possibility of use of disciplinary responsibility as versions legal and uncertainty of other types of responsibility for violation of the local act is brought up. In article will also raise the question of determination of a corporate law and a ratio corporate and local act. The scientific unity in a question of a normative aspect and legal nature of local acts will allow to remove definitivny and system uncertainty of such acts that in turn will exert positive impact on law-enforcement practice and will give the chance of inclusion them in system of the legislation of Russia.

Keywords: local act; legal nature; acts of bodies and organizations of a penal system; corporate law; disciplinary responsibility.

Проблема локального регулирования общественных отношений вызывает сложности как в теоретическом смысле, так и в практике реализации. Говоря о локальном правотворчестве, прежде всего имеется в виду правотворчество органов местного самоуправления и правотворчество предприятий, органов, учреждений. В статье предполагается освещение вопросов регулирования общественных отношений на уровне органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

Значение локального регулирования в органах и учреждениях ФСИН России очевидна: при наличии единой целостной системы уголовно-исполнительного законодательства в России деятельность каждого отдельно учреждения и органа обладает собственной спецификой, определяемой географическими, кадровыми и иными особенностями. Однако на сегодняшний день единства понимания характера и сущности такого локального регулирования нет. Ряд вопросов сущности понимания локального регулирования возникают на общетеоретическом уровне, частично -- на уровне локального нормотворчества. При этом стоит отметить, что чаще всего недостатки и коллизии норм, существующих на локальном уровне, связаны с отсутствием понимания в общетеоретическом плане.

Выделим два основных аспекта в связи с определением сущности локального регулирования общественных отношений в органах и учреждениях ФСИН России. Первое: не всегда локальное регулирование относят к правовому регулированию. Это касается локального регулирования в целом как правового института, а не только применительно к определенной федеральной службе. Второе -- неопределенность нормативности характера локальных актов.

Говоря о правовом характере локальных актов, необходимо отметить: «В отечественной теории права при рассмотрении вопроса о системе социальных регуляторов отдельно выделялись и корпоративные нормы, зафиксированные в уставах и иных актах организаций, регулирующие отношения между членами таких организаций, отношения самой организации с иными организациями и государственными органами. Несмотря на внешнее сходство с правовыми нормами, О.Э. Лейст отмечал, что корпоративные нормы выражают волю и интересы только членов соответствующей организации и обязательны лишь для них, а к нарушителям корпоративных норм применяют меры воздействия, также предусмотренные уставом. В то же время О.Э. Лейст справедливо указывал, что нормы, содержащиеся в уставе организации -- юридического лица, определяя правоспособность и дееспособность конкретной организации, являются обязательными и для лиц, вступающих в отношения с данной организацией» [2]. На основании сказанного при анализе локальных актов образовательных организаций Н. В. Путило говорит о современной тенденции отнесения локальных актов к правовым» [2], однако вслед за Ю. А. Тихомировым и И. В. Котелевской он пишет, что локальные нормативные акты образовательных организаций представляют собой нечто среднее -- «гибрид (нечто) между нормами права и корпоративными нормами» [2]. Такой подход лишь затрудняет определение правовой сущности таких норм, если они «гибридные». Полагаем, что среди локальных актов существуют акты правового и неправового корпоративного характера. Различение этих видов локальных (корпоративных) актов связано с местом этих актов в системе права и системе законодательства, а также с возможными мерами ответственности (юридической или неюридической). Ю. Г. Лескова и А. А. Диденко вслед за И. В. Редькиным, дискутируя о корпоративных нормах, понимают под «корпоративным правом» комплексный институт законодательства РФ, преимущественно гражданско-правовой направленности» [7]. Авторы различают корпоративные правовые нормы и локальные нормы права по сфере распространения и предмету регулирования. Корпоративные правовые нормы призваны регулировать имущественные и организационные отношения. Локальные нормы направлены на урегулирование отношений по организации трудового распорядка, и с этой точки зрения являются нормами трудового права [7]. Т. е. авторы не оспаривают правового характера корпоративных норм и локальных, однако относят их к источникам разных отраслей права, различая предмет правового регулирования.

Видится, что локальные акты в своем большинстве являются правовыми. Обоснование данной позиции заключено в Трудовом кодексе РФ. Ст. 5 Трудового кодекса РФ предусматривает следующее: «Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права». Т. е. в законе закреплено, что локальные акты содержат нормы трудового праваи, по сути, являются правовыми. Ст. 22 Трудового кодекса РФ наделяет работодателя правом привлекать к дисциплинарной ответственности за нарушение дисциплины труда. Ст. 189 Трудового кодекса РФ закрепляет следующую легальную дефиницию «дисциплины труда»: это «обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором». Таким образом, дисциплина труда, которую обязан соблюдать работник и за нарушение которой работодатель может привлечь работника к дисциплинарной юридической ответственности, может закрепляться и закрепляется в локальных актах. Трудовой кодекс РФ не называет локальные акты правовыми, но по всему очевидно, что акт, содержащий правовые нормы, нарушение которых влечет юридическую ответственность, является правовым.

Как любые правовые акты, локальные акты могут быть нормативными и ненормативными, их типичными видами являются решения, приказы, распоряжения, инструкции [7].

Нормативность предполагает неоднократность действия и неопределенный круг субъектов, которым адресованы нормы[7]. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу нормативности такова: «Нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, обязательные правила поведения». Верховный Суд РФ к признакам нормативности отнес «издание акта в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений» [1]. Все сказанное относится в локальным актам, в том числе создаваемым органами и учреждениями ФСИН России.

Н. В. Путило, ссылаясь на мнение Е. В. Пуляевой, пишет следующее: «Имеющаяся практика свидетельствует о том, что локальные акты зачастую не устанавливают новых предписаний, не конкретизируют имеющиеся нормы, а либо их воспроизводят полностью, либо делают отсылку к ним, и на уровне локального регулирования получают развитие те нормы, механизм реализации которых отличается ясностью на законодательном уровне» [2]. Факт того, что локальный акт не всегда устанавливает новые нормы, чаще происходит дублирование уже имеющихся в законе или ином нормативном правовом акте норм, не искажает нормативности конкретного локального акта. Главное при этом распространение его на все типичные общественные отношения, т. е. неоднократность реализации и, одновременно, отсутствие индивидуализации субъекта. Нормативность для правил поведения локальных актов, безусловно, характерна. При этом возникает вопрос о юридической силе нормы права и целесообразности дублирования правовых норм на локальном уровне.

На локальном уровне в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы создаются различные виды актов. При этом п. 35 приказа ФСИН России от 10.08.2011 № 463 закрепляет следующее: «Приказы (распоряжения), издаваемые учреждениями и органами УИС, не могут носить нормативно-правовой характер» [3]. П. 34 этого же приказа ФСИН России гласит: «В деятельности учреждений и органов УИС создается комплекс организационно-распорядительных документов: приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, решения коллегии территориального органа ФСИН России, протоколы заседаний (совещаний), акты, аналитические справки, докладные и служебные записки, договоры (контракты, соглашения), деловая (служебная) переписка и др.» [3]. Т. е. приказы, издаваемые учреждениями и органами УИС, являются организационно-распорядительными документами, не являясь нормативно-правовыми. В этой связи возникает вопрос, во-первых, о сущности организационно-распорядительного характера приказов в органах и учреждениях ФСИН России, для чего необходимо определить признаки такого вида актов. Это не является предметом настоящего исследования. Более важным считаем рассмотреть приказы с точки зрения правового характера и нормативности.

Безусловным является обязательный к исполнению характер локальных актов органов и учреждений ФСИН России. В качестве примера возьмем Положение о государственной аттестации в ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (далее -- Положение), утвержденное приказом ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России от 31.12.2015 № 572, которое устанавливает особенности организации государственной аттестации в ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России. П. 2 Положения закрепляет, что «положение является локальным нормативным актом» [7]. Этот документ содержит правила, определяющие сроки и форму проведения аттестации для разных категорий обучающихся, структуру и состав Государственных экзаменационных комиссий и др. Нормативный характер данных установок определяется неоднократностью применения положений данного акта и отсутствием индивидуализации субъектов, для которых это положение разработано. В случае непризнания Положения нормативным актом его установки не должны иметь характер нормативности, возможности неоднократного применения. Т. е. каждый раз при необходимости организовать работу государственной итоговой аттестации необходимо принимать новое положение, а это происходит не менее двух раз в год. Таким образом, Положение, утвержденное приказом, по сути, является нормативным.

Правовой характер Положения определяется прежде всего возможностью в случае нарушений установленных Положением норм привлечь работника к дисциплинарной ответственности, которая представляет собой разновидность юридической, предусмотренной Трудовым кодексом РФ. Если Положение не рассматривать как правовой акт, а только лишь как локальный, равно корпоративный, то ни о какой дисциплинарной юридической ответственности речь идти не может. В таком случае должна быть установлена некая корпоративная, не правовая ответственность.

Официальный сайт Академии ФСИН России [5] в разделе «Локальные правовые акты по вопросам противодействия коррупции Академии ФСИН России» содержит в числе прочего приказ Академии ФСИН России от 06.05.2014 № 343 «О Порядке сообщения сотрудниками Академии ФСИН России о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, вырученных от его реализации». Официальный сайт Кузбасского института ФСИН России [6] содержит раздел «Локально-правовые акты», включая следующие документы: Инструкция по организации рубежного контроля в ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России; Инструкция по организации учебно-воспитательного процесса в федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Кузбасский институт Федеральной службы исполнения наказаний». Эти инструкции являются приложениями к приказам ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России.

Сказанное подтверждает нормативный и правовой характер локальных актов органов и учреждений ФСИН России.

Стоит отметить, что система исполнения наказаний в настоящее время существенно изменяется, повышаются требования к сотруднику современной уголовно-исполнительной системы, становится дифференцированной система их подготовки. Это сказывается на увеличении нормативных требований к сотруднику и их быстрой изменчивости. Интенсивное изменение законодательства в свою очередь «влияет на его качество, и не в лучшую сторону. Генеральной прокуратурой в 2013 г. выявлено незаконных правовых актов -- 408 515; в 2014 г. -- 415 918; принесено протестов соответственно 399 273 и 405 933; по удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов -- 374 947 и 385 592» [1].

Установление правового характера локальных актов и их нормативности может позволить оценивать их как иные нормативные правовые акты, подобно локальным нормативным актам муниципальных органов власти, с возможностью закрепления процедуры создания этих актов, их экспертизы и легализации способов систематизации. Неопределенность корпоративного характера локальных актов, отсутствие четких характеристик и признаков локальных актов органов и учреждений ФСИН России не позволяет выработать систему оценивания эффективности их действия, систематизировать эти акты, что в целом затрудняет поиск необходимого локального акта и, соответственно, оперативное решение задач, стоящих перед органами и учреждениями ФСИН России.

Литература

1. Лескова Ю. Г., Диденко А. А. Источники корпоративного права // Власть Закона. -- 2015. -- № 3. -- С. 49-65.

2. Нарутто С. В. Экспертиза проектов актов представительных органов как направление правотворческой деятельности прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. -- 2015. -- № 10. -- С. 36-47.

3. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: приказ ФСИН России от 10.08.2011 № 463 (ред. от 31.10.2013) // Ведомости уголовно-исполнительной системы. -- 2011. -- № 11.

4. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. -- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юриспруденция, 2015. -- 480 с.

5. Официальный сайт Академии ФСИН России // http://www.apu.fsin.su/anticorrup_to/lokalnye-pravovye-akty/index.php(дата обращения: 13.09.2016).

6. Официальный сайт Кузбасского института ФСИН России // http://ki.fsin.su/dokumenty-normativnaya-baza/prikazi.php(дата обращения: 13.09.2016).

7. Положение о государственной итоговой аттестации в ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России:приложение к приказу ФКОУ ВПО Кузбасский институт ФСИН России от 31.12.2015 № 572.

8. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.07.2016) // Собрание законодательства РФ.2002. № 1.Ч. 1.Ст. 3.

Размещено на Allbest.ru