О концепции проекта федерального закона "О государственной поддержке лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы"

Вестник Кузбасского института № 3 (28) / 2016

Размещено на http://www.allbest.ru/

О КОНЦЕПЦИИ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКЕ ЛИЦ, ОТБЫВШИХ УГОЛОВНОЕ НАКАЗАНИЕ В ВИДЕ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ»

В. Б. Первозванский, Н. М. Голик

Аннотация

Серьезное негативное влияние на состояние преступности в стране оказывают ранее судимые. В Российской Федерации ежегодно из мест лишения свободы освобождаются от 200 до 300 тыс. человек, или до 800 человек в сутки. Среди лиц, совершивших преступления, каждый четвертый ранее уже привлекался к уголовной ответственности. Ими ежегодно совершается свыше 40 % умышленных убийств, краж из квартир, более половины разбойных нападений. Каждый третий освобожденный из мест лишения свободы утратил родственные связи, нуждается в трудовом и бытовом устройстве, материальной помощи. Острота проблемы обусловливается еще и тем, что многие из них страдают социально значимыми и другими хроническими заболеваниями, находятся в пенсионном возрасте, в силу чего нуждаются в помещении в больницы, туберкулезные диспансеры, дома для престарелых и инвалидов.

В этих условиях все более необходимым становится создание стройной, работоспособной и эффективной системы государственной поддержки этих лиц, которая позволит наиболее эффективно как с экономической, так и социальной точек зрения целенаправленно укрепить стабильность в обществе, обеспечить его защищенность, создать условия жизни данной категории лиц в социуме, предупредить совершение ими новых преступлений. Среди причин, способствующих росту рецидива преступлений, одно из основных мест занимает отсутствие государственно-правового механизма поддержки отбывших наказание. Однако вопрос обращения к законодательному разрешению проблемы создания системы государственной поддержки освобожденных из мест лишения свободы в виде проектов федеральных законов «Об основах социальной адаптации и реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы», «О социальной реабилитации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, и оказании им государственной поддержки в трудоустройстве, жилищном и пенсионном обеспечении, охране здоровья и медицинском обеспечении» до настоящего времени остается открытым.

Ключевые слова: рецидив; концепция; федеральный закон; поддержка; наказание; лишение свободы; освобожденные.

Abstract

A serious negative impact on the State of crime in the country have previously tried. In the Russian Federation each year from places of deprivation of liberty shall be exempt from the 200 to 300 thousand. people, or up to 800 people a day. Among the offenders in every fourth had previously been criminally. They committed every year over 40 % of premeditated murders, thefts from apartments, more than half of the attacks. Every third released from places of deprivation of liberty lost relationship needs labour and domestic device, material assistance. The problem stems from the fact that many of them suffer socially significant and other chronic diseases, are at retirement age, and therefore need to be placed in hospitals, tuberculosis clinics, homes for the elderly and disabled. In these circumstances, it becomes increasingly urgent need to establish a coherent, workable and effective system of State support for these persons, the establishment of which would most effectively both from economic and social points of view, purposefully strengthen stability in society, ensuring its security, create conditions for their life in the society, prevent the Commission of new crimes. Among the reasons contributing to recidivism, one of the main places takes the lack of legal mechanism to support who have served their sentences. However, the question of recourse to legislative solution to the problem of establishing a system of State support for persons released from places of deprivation of liberty in the form of draft federal laws “Оn the bases of social adaptation and rehabilitation of persons released from places of deprivation of liberty”, “Оn social rehabilitation of persons released from places of detention, and the provision of State support in employment, housing and pensions, health care and health provision” so far remains open.

Keywords: relapse; concept; support a federal law; the penalty of deprivation of liberty; еxcepted.

Смена экономического строя, базировавшегося на плановом механизме и общественной собственности, на рыночные механизмы и частную собственность, затронувшая глубинные социальные проблемы, изменила условия, которые определяли и стратегию, и практику оказания государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы (далее -- поддержка отбывших наказание, поддержка освобождаемых).

Наблюдается значительный рост числа бездомных среди этих лиц. Вопросы регистрации, предоставления жилья, работы, оказания материальной или медицинской помощи решаются крайне медленно или не решаются вовсе. Высоки показатели рецидива преступлений среди этой категории граждан. Именно поэтому стали не вполне эффективными общегосударственные меры, принимаемые в данной сфере.

Произошедшее в условиях рыночной экономики повышение стоимости жизни, рост безработицы, изменение демографической ситуации в стране, поляризация материального состояния граждан, сосредоточение в местах лишения свободы лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие умышленные преступления, ряд других обстоятельств настоятельно требует переосмысления ситуации, принятия конкретных мер, направленных на изменения в сторону ее стабилизации.

Решение этой крупной социальной проблемы требует значительных затрат, материальных и интеллектуальных усилий. Системное развитие отношений в области оказания поддержки отбывшим наказание невозможно без участия государства, осуществляющего управленческие функции, позволяющие наиболее эффективным методом развивать эту сферу деятельности. На актуальность данной проблемы было обращено внимание Президента страны еще на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в ноябре 2008 г., на котором обсуждался вопрос «О дополнительных мерах по повышению эффективности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации». На заседании президиума Государственного совета Российской Федерации в феврале 2009 г. [11]создание общегосударственной системы постпенитенциарной помощи лицам, освобожденным из мест лишения свободы, было главной темой. В распоряжении Правительства РФ от 23.09.2015 № 1877-р «О внесении изменений в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» [3] вновь подтверждена идея сокращения рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, за счет повышения эффективности работы, проведения мероприятий с участием гражданского общества в целях адаптации их в обществе.

Сказанное обусловило разработку проекта федерального закона «О государственной поддержке лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы» коллективом авторов ФКУ НИИ ФСИН России по заявке правового управления ФСИН России. В законопроекте были учтены отдельные положения проектов других федеральных законов, а также рекомендации круглых столов, совещаний, конференций [1] и опросов [8], отечественный региональный [4, 5, 10] и международный опыт [8, 9]. В ходе работы была подготовлена концепция данного законопроекта, ключевые положения которой предлагаются читателю. На наш взгляд, знакомство с текстом концепции может способствовать систематизации проблем, возникающих в сфере оказания поддержки лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, уяснению в ней места и роли уголовно-исполнительной системы (далее -- УИС), а также дает возможность иметь представление о технологии разработки подобного рода документов в соответствии с установленными требованиями [7].

В рамках настоящей концепции под государственной поддержкой понимается комплекс мер и мероприятий, направленных на обеспечение адресной помощи лицам, отбывшим уголовное наказание в виде лишения свободы, нуждающимся в трудовом и бытовом устройстве, жилищном и пенсионном обеспечении, охране здоровья, и создание гарантий ее получения. преступление социум правовой наказание

Урегулирование на уровне федерального закона вопросов развития системы государственной поддержки отбывших наказание позволит определить необходимые федеральные бюджетные ассигнования на оказание социальной помощи этим лицам, привлечь средства иных государственных, общественных, частных организаций и физических лиц.

Разработка законопроекта соответствует положениям ст. 71 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства к ведению Российской Федерации.

Принятие такого закона вытекает из ст. 182 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (далее -- УИК РФ). Необходимость оказания такой поддержки подтверждена международными правовыми актами. В ст. 64 Минимальных стандартных правил обращения с заключеннымипрямо указывается, что обязанности общества не прекращаются с освобождением заключенного.

Законопроект призван решить проблемы государственного значения и определить законодательно неоформленные содержание и порядок оказания государственной поддержки освобождаемых со стороны органов исполнительной власти, общественных и иных организаций.

Необходимость четкого прогноза количества лиц, нуждающихся в поддержке после освобождения, обусловливают закрепление в законопроекте положений о формировании федерального и регионального банка данных лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы.

Федеральный закон позволит повысить эффективность работы учреждений и органов УИС по социальной адаптации лиц, отбывших наказание, станет ориентиром в субъектах Российской Федерации для правоохранительных органов, медицинских учреждений, органов службы занятости, социальной защиты населения, опеки и попечительства и др.

В законопроекте будут предусмотрены: оказание лицам, отбывшим наказание, помощи в трудовом и бытовом устройстве; направления деятельности организаций по данному вопросу; оказание им юридической, психологической и иной помощи.

Принятие Федерального закона создаст определенные правовые гарантии своевременной государственной поддержки отбывших наказание, будет способствовать профилактике совершения ими новых преступлений.

Разработка проекта федерального закона направлена на создание механизма государственной поддержки лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, который позволит наиболее эффективно как с экономической, так и социальной точек зрения целенаправленно укрепить стабильность в обществе, обеспечить его защищенность от внутренней угрозы [12], которую в значительной мере несет в себе данный круг лиц, создать нормальные условия их жизни в социуме, что будет способствовать развитию системы предупреждения преступлений с их стороны.

Цель законопроекта -- законодательное закрепление комплекса

организационно-правовых и социально-экономических мер, направленных на создание адресной системы государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы и нуждающихся в трудовом и бытовом устройстве, жилищном и пенсионном обеспечении, охране здоровья, и гарантий ее получения.

Основными идеями законопроекта являются:

- определение стратегических направлений среднесрочной и долгосрочной политики государства в области построения и развития системы го-сударственной поддержки отбывших наказание, а также основных критериев отнесения этой области отношений к задачам государственного значения;

- определение источников и механизмов финансового обеспечения деятельности субъектов оказания государственной поддержки отбывших наказание, часть которого должно быть бюджетным финансированием; что не исключает возможности государственно-частного партнерства в этой области и привлечения к долевому участию в финансировании отдельных проектов частных инвесторов;

- установление различных форм и методов государственной поддержки и стимулирования развития системы го-сударственной поддержки отбывших наказание, к основным из которых следует отнести предоставление в соответствии с действующим бюджетным законодательством государственных гарантий под кредиты, выделяемые для реализации соответствующих программ;

- закрепление мер, направленных на создание благоприятного инвестиционного климата для развития системы государственной поддержки отбывших уголовное наказание.

Предметом правового регулирования являются общественные отношения, связанные с обеспечением государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, определенной в качестве направлений среднесрочной и долгосрочной политики государства в этой области.

Проекты, включенные в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень направлений среднесрочной и долгосрочной политики государства в области развития системы государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, должны отвечать следующим основным критериям:

- направленность на максимальное удовлетворение потребностей общества (населения) в защищенности от преступных посягательств со стороны отбывших наказание;

- роль государства в обеспечении потребностей отбывших наказание в жилье, работе, пенсионном обеспечении, охране здоровья;

- направленность на максимальную экономию финансовых средств и иных ресурсов.

В законопроекте следует предусмотреть, что государственная поддержка отбывших наказание осуществляется на основе Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)»[13], иных программных документов, принятых по ее выполнению. Объем ежегодных ассигнований, выделяемых на ее реализацию в форме соответствующих бюджетных субсидий и бюджетных кредитов, предоставления государственных гарантий и других форм бюджетного финансирования, должен определяться по представлению Правительства Российской Федерации.

Важным направлением государственной поддержки отбывших наказание должны быть установленные законопроектом меры, направленные на стимулирование развития институтов профилактики преступлений, а также обеспечение благоприятного социального климата. Такие меры позволят создать условия для развития действенных отношений в области оказания государственной поддержки отбывших наказание.

Предусматриваемая законопроектом государственная адресная поддержка отбывших наказание должна будет осуществляться с учетом требований жилищного, семейного, трудового, уголовного, уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, а также законодательства о здравоохранении и Закона об общественных объединениях.

Предполагается, что действие законопроекта распространяется на:

- федеральные органы законодательной и исполнительной власти;

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- юридических и физических лиц, являющихся участниками отношений, связанных с обеспечением государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы.

Законопроект будет определять права и обязанности лиц, являющихся участниками отношений, связанных с обеспечением государственной поддержки лиц, отбывших наказание.

Разрабатываемый законопроект носит межотраслевой комплексный характер и включает в себя нормы, относящиеся к различным отраслям законодательства: к административному, жилищному, пенсионному, семейному, законодательству о здравоохранении, о труде, уголовному, уголовно-исполнительному.

В системе действующего законодательства предлагаемый законопроект должен быть специализированным, учитывающим особенности деятельности в области оказания государственной поддержки отбывших наказание, регламентирующим правовые отношения между федеральными органами исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, ответственными за определение приоритетов и предоставление мер государственной поддержки.

Законопроект предполагает:

- закрепить безусловное право лиц, освобождающихся из мест лишения свободы, на трудовое и бытовое устройство, получение иных форм социальной помощи;

- ввести практику предоставления государственных гарантий под инвестиционные кредиты, получаемые с целью оказания государственной поддержки отбывшим наказание;

- закрепить обязанности исправительных учреждений, касающиеся вопросов подготовки освобождаемых к жизни на свободе как части их ресоциализации;

- создать общественно-государственный механизм оказания помощи лицам, освобожденным из мест лишения свободы, с участием субъектов Российской Федерации;

- реализовать возможность заключения долгосрочных договоров как неотъемлемого фактора повышения инвестиционной привлекательности системы государственной поддержки лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, снижения рисков, в том числе инфляционных;

- создать систему социально-правовых гарантий лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, для решения проблем социальной адаптации в обществе;

- унифицировать практику предоставления государственной поддержки лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, для чего в первую очередь создать соответствующую базу данных.

Предлагаемый законопроект является одним из элементов совершенствования формирующегося в настоящее время законодательства в данной сфере, в силу чего имеет важное значение для правовой системы.

Наряду с предлагаемым законопроектом должен быть разработан пакет законопроектов, направленных на внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и предусматривающих государственное содействие и поддержку лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы. Значение разрабатываемого законопроекта для правовой системы заключается в том, что данным законопроектом, а также проектами законодательных актов, подлежащих принятию на его основе, должны быть установлены нормы, определяющие правовой режим государственной поддержки развития такой важной для государства сферы, как поддержка лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы.

Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений даются на основе того факта, что общественные отношения в этой области федеральными законами не регулируются. Несмотря на отсутствие общего федерального законодательного акта об оказании государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, действующее законодательство достаточно подробно регулирует отдельные вопросы, связанные с ее осуществлением. Важное значение для регулирования рассматриваемых отношений имеют также такие концептуальные документы, как:

- Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [12];

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [2];

- Федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» [13];

- Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [3].

В названных документах содержатся общие положения, касающиеся государственной поддержки отбывших наказание. Один из немногих случаев конкретного прямого стимулирования государственной поддержки этих лиц в российском законодательстве предусмотрен УИК РФ. Имеется в виду установленные ст. 181, 182, 183 УИК РФ обязанности администрации учре-ждений, исполняющих наказание, по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных, порядок оказания помощи, а также права освобождаемых на трудовое и бытовое устройство и другие виды социальной помощи.

Приказом Минюста России от 13.01.2006 № 2 утверждена Инструкция об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы [9], в которой затрагиваются вопросы взаимодействия администрации исправительных учреждений с органами местного самоуправления, внутренних дел, опеки и попечительства, управления здравоохранением, образованием, социальной защиты населения, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованной органом местного самоуправления, и федеральной службой занятости населения по избранному ими месту жительства и порядка оказания помощи освобождаемым.

В определенной мере решению проблемы в общероссийском масштабе может способствовать создание соответствующего общественно-государственного механизма оказания помощи лицам, освобожденным из мест лишения свободы, с участием субъектов Российской Федерации. Детальное регулирование вопросов поддержки лиц, освобожденным из мест лишения свободы, содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации, например, в законе Республики Башкортостан от 03.02.2009 № 92-з «О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы»[4], в законе Оренбургской области от 06.11.2009 № 3186/732-ОЗ «Об осуществлении реабилитации и адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы» [5], в долгосрочной целевой программе Воронежской области «Социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы Воронежской области на 2011-2015 годы» [10], других документах регионального характера.

Хорошо известен и зарубежный опыт стимулирования государственной поддержки отбывших наказание (например, раздел 7 Уголовно-исполнительного кодекса Польши, законы «О введении пробации», «О постпенитенциарной опеке», «О постпенитенциарной опеке над освободившимися заключенными» Японии и др.). Наиболее важными представляются положения этих законов, касающиеся временных рамок оказания поддержки, а также системы мер, предусматривающих помощь в получении лечения, устройстве на работу, проведении досуга и т. д. В США в каждом штате существует своя система регламентации оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве освобожденных из заключения. Общей отличительной чертой всех штатов страны является временное ограничение процесса ресоциализации осужденных, а также положения нормативных правовых актов об активной позиции администрации тюрем при решении возникающих вопросов. Особое внимание уделяется вопросам подготовки осужденных к освобождению и их трудозанятости, которыми занимаются специальные центры.

С учетом имеющегося опыта правового регулирования, в том числе регионального и зарубежного, отсутствие необходимой федеральной законодательной базы, регламентирующей различные аспекты государственной поддержки отбывших наказание, является серьезным пробелом действующего законодательства. Это не позволяет установить единую скоординированную, учитывающую региональную специфику систему государственной поддержки, а также создать для инвесторов экономически привлекательных законодательно гарантированных условий вложения средств в социально-проблемную сферу и развитие отношений в данной области.

Разрабатываемый законопроект призван восполнить указанный пробел и дать возможность государству, учитывая ограниченность ресурсов и государственные приоритеты, стимулировать эту деятельность в одной из проблемных сфер его развития.

Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона сводятся к тому, что предлагаемый законопроект, определяющий государственные приоритеты в области создания системы государственной поддержки лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, и регламентирующий отношения, связанные с предоставлением гарантий ее получения, позволит сформировать эффективную, соответствующую национальным интересам, целям и приоритетным задачам

социально-экономического развития страны систему стимулирования развития общественных отношений в специфической и проблемной сфере деятельности, способной решить назревшие проблемы в обществе, и тем самым внести существенный вклад в обеспечение его защищенности и дальнейшее социально-экономическое развитие России.

Принятие законопроекта будет способствовать сокращению рецидива преступлений со стороны лиц, освобожденных из мест лишения свободы, созданию общественного мнения, адекватного реально складывающейся ситуации в данной области, оздоровлению социального климата.

Литература

1. Актуальные проблемы пенитенциарной науки и практики : сборник материалов Международной научно-практической конференции. -- М.: НИИ УИС Минюста России, 2004. -- Ч. 2.-- 268 с.

2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 № 1121-р).

3. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 23.09.2015 № 1877-р).

4. О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы: закон Республики Башкортостан от 03.02.2009 № 92-з.

5. Об осуществлении реабилитации и адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы: закон Оренбургской области от 06.11.2009 № 3186/732-ОЗ (принят Законодательным Собранием Оренбургской области 21.11.2009, с изменениями и дополнениями).

6. Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы: приказ Минюста России от 13.01.2006 № 2 (в ред. приказа Минюста России от 08.09.2006 № 290).

7. Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов: постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576.

8. Первозванский В. Б. Государственная поддержка освобождаемых из мест лишения свободы по их трудоустройству, жилищному и пенсионному обеспечению, охране здоровья : пособие / В. Б. Первозванский [и др.]. -- М.: НИИ ФСИН России, 2010. -- 92 с.

9. Самогов А. Т. Правовое регулирование трудового и бытового устройства освобождаемых из исправительных учреждений и оказания им других видов социальной помощи : дис. … канд. юрид. наук. -- Рязань: АПУ ФСИН России, 2006. -- 272 с.

10. Социальная реабилитация лиц, освободившихся из мест лишения свободы Воронежской области на 2011-2015 годы: долгосрочная целевая программа Воронежской области: утв. постановлением правительства Воронежской области от 29.07.2010 № 625 (в ред. постановления правительства Воронежской области от 22.03.2013 № 215).

11. Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» 11 февраля 2009 года: Вологда(версия для печати).

12. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 (с изменениями и дополнениями от 01.07.2014).

13. Федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы): утв. постановлением Правительства РФ от 05.09.2006 № 540 (в ред. постановления Правительства РФ от 27.08.2015 № 895).

Размещено на Allbest.ru