Размещено на http://www.allbest.ru/

Вдосконалення інституціональних засад державного фінансового контролю в Україні

А.В. Хомутенко, к. е. н., доцент кафедри фінансів

Одеського національного економічного університету, м. Одеса

Анотації

На всіх етапах становлення і розвитку системи державного фінансового контролю статус і повноваження його суб'єктів тісно пов'язані з правом. Адже, головним принципом державного фінансового контролю є принцип законності, який означає, що діяльність контролюючих органів має регламентуватися законодавчими актами.

Як відомо, найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів має Конституція України [3], яка визначає правовий статус Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Президента України, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. У Конституції виписано, що контроль за використанням коштів державного бюджету від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. Водночас, слід зазначити, що правовий статус спеціального органу виконавчої влади з управління фінансами та контролю за рухом і витрачанням фінансових ресурсів у Конституції України не визначений.

У той же час сьогодні в Україні функціонує розгалужена система органів державного фінансового контролю, які можна об'єднати у три групи в залежності від їх підпорядкованості (рис.2).

Рис.2. Види державного фінансового контролю за суб'єктами [складено автором]

З прийняттям у 2010 році Бюджетного кодексу України [4] були внесені корективи в розвиток системи державного фінансового контролю, уточнено контрольні повноваження органів державного фінансового контролю. Проте, у Кодексі розмито суб'єктів бюджетного контролю, не виписані підконтрольні суб'єкти, об'єкти та предмет контролю, не розкрито порядок проведення контрольних заходів такими суб'єктами. Тобто питання щодо організації державного фінансового контролю у бюджетній сфері остаточно не врегульовані.

Згідно Бюджетного кодексу України, Верховна Рада наділена повноваженнями з контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Відповідні відомості готує Комітет ВРУ з питань бюджету, що дає змогу Верховній Раді здійснювати контроль за станом:

державної бюджетної політики та міжбюджетними відносинами;

бюджетного процесу;

державного внутрішнього і зовнішнього боргу.

Крім того, Комітет ВРУ з питань бюджету контролює формування та виконання Державного бюджету України; діяльність державних фінансових органів; діяльність Рахункової палати [5]. Необхідно зауважити, що ані Бюджетний кодекс, ані Закон України "Про комітети Верховної Ради України" [6] не містить посилання на методичні підходи і порядок проведення Комітетом відповідних контрольних заходів. Тож, можемо дійти висновку про не впровадження в практику діяльності Комітету ВРУ цієї норми Бюджетного кодексу.

Як свідчить ст.14 ЗУ "Про комітети Верховної Ради України" Комітет ВРУ з питань бюджету проводить не лише попередній контроль (зокрема, на етапі розробки законів), а й наступний (зокрема, за виконанням Державного бюджету України) [6].

До організаційних функцій комітету входить підготовка звітів про результати своєї діяльності [6], однак публічному оприлюдненню вони не підлягають (на офіційному сайті відсутня така інформація).

Органом державного фінансового контролю, який діє від імені Верховної Ради України є Рахункова палата. Її правовий статус закріплено ст.98 Конституції України [3] та Законом України "Про Рахункову палату" [7]. Контрольні повноваження Рахункової палати, на відміну від інших контролюючих органів, поширюються на Верховну Раду України, органи виконавчої влади, Національний банк України, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна і інші органи державної влади [7]. Проте, законодавство не закріплює за Рахунковою палатою статусу Вищого контролюючого органу, а це, в свою чергу, призводить до виникнення дискусій щодо її правового статусу. Крім того, з внесенням змін у Конституцію у 2010 році, повноваження органу парламентського контролю звужено до контролю за видатковою частиною державного бюджету, що позбавляє суспільство повної й достовірної інформації про стан виконання бюджету.

Проведений аналіз засвідчив, що порушення та недоліки при адмініструванні доходної частини державного бюджету складають значну частку в структурі порушень виявлених Рахунковою палатою. Так, у 2010 році їх частка становила 41,4% [8]. Серед таких порушень, зокрема: недоотримання податків та зборів внаслідок звуження податкової бази (52,8%); неналежний контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) та погашенням податкових зобов'язань чи податкового боргу, виконанням умов надання пільг, стягненням штрафних санкцій і пені (35,1%). Виявлені органом фінансового контролю порушення спричинили значні втрати бюджету (рис.3). Отже, аналітичні дані підтверджують необґрунтоване звуження повноважень Рахункової палати.

державний фінансовий контроль інституціоналізація

Рис.3. Обсяги виявлених Рахунковою палатою порушень [складено автором за даними 8]

Як видно з рисунку, у 2011 році відбулось зменшення обсягів виявлених порушень бюджетного законодавства та неефективного використання бюджетних коштів, порівняно з 2010 роком на 23,28%, що пов'язано, за офіційними даними, з відхиленням вектора мети контрольно-аналітичної роботи Рахункової палати - перевірявся стан усунення підконтрольними суб'єктами раніше виявлених порушень та проводились заходи з підвищення дієвості й ефективності перевірок. Такі заходи, на наш погляд, сприятимуть ефективному і законному використанню державних фінансових ресурсів у майбутньому.

Проаналізувавши правове забезпечення діяльності Рахункової палати, вважаємо, що цей орган парламентського фінансового контролю необхідно на конституційному рівні наділити статусом та повноваженнями Вищого органу фінансового контролю, який здійснюватиме контроль на всіх стадіях бюджетного процесу.

Бюджетним кодексом передбачено контрольні повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, та місцевих фінансових органів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Відповідно Указу Президента "Про Положення про Міністерство фінансів України" [9] таким органом є Міністерство фінансів. Однією з основних функцій Міністерства фінансів України є здійснення фінансового контролю в процесі розробки, організації та управління виконанням Державного бюджету України. Тобто, Мінфін здійснює контроль як за надходженням коштів до бюджету, так і за їх витрачання. Міністерству фінансів підпорядковується ряд спеціальних органів фінансового контролю, тому доцільним було б створення у його структурі департаменту, що координуватиме діяльність таких органів.

Урядовим органом фінансового контролю, який перевіряє наявність відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання бюджетів, відповідність напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, наявність у розпорядників бюджетних коштів не використаних бюджетних асигнувань є - Державна казначейська служба України. Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, з контролю за дотриманням бюджетного законодавств закріплені ст.112 Бюджетного кодексу. Відповідно наділених повноважень ДКСУ здійснює попередній та поточним фінансовий контроль, що являється особливою характерною ознакою контрольної діяльності цього органу та є запобіжним заходом для бюджетних установ щодо можливих порушень [10].

Офіційні дані Державної казначейської служби свідчать про значні обсяги попереджень порушень бюджетного законодавства як при виконані державного бюджету, так і при виконанні місцевих бюджетів (рис.4). Тобто, на відміну від Рахункової палати, ДКСУ здійснює контроль за формуванням та використання державних і комунальних фінансових ресурсів на рівні адміністративно-територіальних одиниць. Однак, фінансовий контроль служби, в більшій частині, здійснюється за формальною ознакою - правильність оформлення відповідних документів розпорядниками бюджетних коштів.

Рис.4. Результати попереднього та поточного контролю ДКСУ [складено автором за даними 11]

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні. У Законі, який до 16.10.2012р. називався "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю [12]. Таким органом, відповідно Указу Президента "Про Положення про Державну фінансову інспекцію України", є Державна фінансова інспекція України [13].

Основним завданням органів Державної фінансової інспекції є здійснення фінансового контролю за тими суб'єктами господарювання, які користуються бюджетними коштами, тобто як за розпорядниками, так і за кінцевими одержувачами бюджетних коштів. Однак, контрольні функції Держфінінспекції щодо бюджету є обмеженими, вони відносяться лише його видаткової частини.

Органи Держфінінспекції здійснюють фінансовий контроль у формі державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Результати останнього свідчать про зростання втрат фінансових і матеріальних ресурсів в результаті вчинених правопорушень учасниками бюджетного процесу (рис.5). Основними порушеннями, виявленими під час контрольно-перевірочної роботи органів Держфінінспекції, які призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, - є незаконні витрати фінансових і матеріальних ресурсів. Причиною таких порушень, відповідно Звітів Держфінінспекції, виступає "низька якість внутрішнього контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів".

Рис.5. Динаміка росту втрат фінансових і матеріальних ресурсів в результаті вчинених правопорушень, які були виявлені Держфінінспекцією [складено автором за даними 14]

Статтею 113 Бюджетного кодексу України до повноважень Держфінінспекції України віднесено здійснення контролю за ефективним використанням коштів державного та місцевих бюджетів [4]. Тобто, Держфінінспекція має здійснювати оцінку ефективності організаційних та управлінських структур виконавчої влади, що за родом її діяльності є неможливим, адже тоді Держфінінспекція повинна оцінювати прийняті управлінські рішення щодо ефективності використання державних коштів центральними органами виконавчої влади, у тому числі Кабінетом Міністрів України. Зазначена норма Бюджетного кодексу суперечить нормам Лімської декларації, відповідно до якої ця функція є прерогативою вищого органу державного фінансового контролю, яким, по суті, є Рахункова палата. Крім того, у статті 6 Закону "Про Рахункову палату" до функцій парламентського органу віднесено контроль за ефективністю управління коштами державного бюджету [7].

Характерною ознакою контрольної діяльності Держфінінспекції є наділення її функціями по здійсненню державного фінансового аудиту, що є "різновидом державного фінансового контролю та полягає в перевірці й аналізі фактичного стану справ щодо законного й ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю" [15, ст.363]. Відмінність аудиту від інспектування, що здійснюється органами Держфінінспекції, полягає у характері такої контрольної діяльності. За результатами аудиту складається звіт та надаються рекомендації з усунення виявлених порушень й недоліків, за результатами інспектування - складається акт та накладаються штрафні санкції.

Статтею 363 Господарського кодексу України визначено суб'єктів, які здійснюють державний фінансовий аудит, до яких віднесено "Рахункову палату та органи державного фінансового контролю відповідно до законів" [15]. Однак, у Законі "Про Рахункову палату" не міститься навіть згадки про державний фінансовий аудит, передбачаються лише перевірки, ревізії та обслідування [7].

Аналіз правового забезпечення бюджетного контролю дає можливість стверджувати про необхідність уточнення, доповнення й узгодження норм Бюджетного кодексу, Господарського кодексу, Закону "Про Рахункову палату", Закону "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".

До органів державного фінансового контролю відноситься Міністерство доходів і зборів України, яке здійснює контроль "за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів та інших платежів", "за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк, дотриманням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги)" та "за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів" [16].

Утворення Міністерства доходів і зборів на базі Державної податкової служби України та Державної митної служби України дасть змогу усунути дублювання в їх контрольній діяльності, зменшити кількість перевірок, а це сприятиме підвищенню ефективності таких контрольних заходів. Разом з тим, поява Міністерства доходів і зборів створює низку правових колізій та суперечностей. Так, новостворене міністерство, відповідно Указу Президента України "Про Міністерство доходів і зборів України" [16], наділено повноваженнями по формуванню податкової та митної політики. Отже, Міністерство фінансів фактично позбавляється можливості впливу на доходи державного бюджету, що відобразиться на контролі за його виконанням (до 75% надходжень державного бюджету відбуваються за рахунок сплати податків та мит [17]). Відтак, зі створенням Міндоходів і зборів, Мінфін перетворюється на технічну службу (у плані доходів виконуватиме бухгалтерську функцію, тобто займатиметься лише обліком).

Крім того, слід зауважити, що у Податковий [18] та Митний [19] кодекси України не внесені відповідні зміни щодо статусу Міндоходів і зборів. Тож, на сьогодні, залишаються неврегульованими правові питання здійснення податкового контролю в Україні.

Необхідно зазначити, що оцінити результати контрольної діяльності органів ДПС та ДМСУ не представляється можливим через недостатню кількість оприлюдненої в офіційних джерелах інформації.

Центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію єдиної державної політики щодо цінних паперів і функціонування фондового ринку є Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Одним із її завдань є здійснення державного регулювання та контролю за дотриманням учасниками фондового ринку обов'язкових нормативів достатності власних коштів, інших показників і вимог, що обмежують ризики по операціях з цінними паперами, ціноутворенням та дотриманням емітентами і операторами умов їх продажу (розміщення) на ринку [20].

Для реалізації покладених функцій Комісія має право здійснювати контроль за достовірністю інформації, що надається емітентами та особами, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, та її відповідністю встановленим стандартам, проводити самостійно чи разом з іншими відповідними органами перевірки та ревізії фінансово-господарської діяльності емітентів, осіб, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, фондових бірж та організацій, які саморегулюються; здійснювати моніторинг руху інвестицій в Україну та за її межі, що здійснюються через фондовий ринок. В результаті Комісія попереджає фінансові порушення та махінації з фінансовими ресурсами інвесторів та професійних учасників фондового ринку.

Необхідно зауважити, що фондовий ринок є частиною фінансового ринку, об'єктами відносин на якому, крім цінних паперів, є фінансові послуги. Контроль за фінансовими установами, які надають такі послуги здійснює Національний банк України (за комерційними банками) та Національна комісія, що здійснює регулювання у сфері ринків фінансових послуг (за небанківськими фінансовими установами) [20]. Однак, небанківські фінансові установи, що отримали ліцензію від НБУ, зокрема, на здійснення валютних операцій, підпадають під контрольні заходи цього органу. Таким чином, одні і ті ж самі фінансові установи за одним і тим самим об'єктом підпадають під контроль двох різних контролюючих органів, що суперечить принципам фінансового контролю.

Вважаємо за необхідне створення єдиного державного органу, який здійснюватиме контроль за фінансовим ринком в цілому, що сприятиме підвищенню ефективності контрольних заходів, а отже створить додаткові гарантії для інвесторів та призведе до збільшення інвестиційних ресурсів.

Висновки та перспективи подальших наукових розробок