Мониторинг правоприменения как организационно-правовой инструмент государства: региональный аспект

К.А. Зуева, ст.

The article analyzes the current federal legislation and the legislation of the Far Eastern Federal District in the area of law enforcement monitoring. The authors conclude that the level of the Russian Federation there is the establishment of self-definition «monitoring of law enforcement» subjects, and that unduly narrows enforcement monitoring subject: focuses on legislation that automatically excludes monitoring (audit) subordinate legislation.

Keywords: enforcement monitoring, Far Eastern Federal District legislation, annual reports on the status of legislation, audit regulations, supervising the monitoring.

Основная часть

В целях создания единого правового пространства на территории Российской Федерации, а также в целях формирования единообразной практики применения норм действующего законодательства Российской Федерации, начиная с 2008 года в России актуализируется деятельность различных органов власти в области мониторинга правоприменения.

Мониторинг правоприменения является обязательным этапом системы менеджмента качества в любой системе: производственной, научной, образовательной и т.д.

Исходя из научных представлений о мониторинге правоприменения, данный организационно-правовой инструмент государства можно определить как систему наблюдений, предоставляющую возможность анализировать, обобщать и оценивать непосредственно как сам правотворческий процесс в государстве, качество принимаемых нормативных правовых актов, так и эффективность правовой системы Российской Федерации.

Правовую основу мониторинга правоприменения составляют Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в РФ» [1] и Постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» [2].

Согласно Указу Президента № 657 мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Следовательно, мониторинг правоприменения может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Однако, в данном Положении о мониторинге имеется внутренняя правовая коллизия между вышеизложенной нормой и нормой, устанавливающей возможность осуществлять мониторинг правоприменения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по собственной инициативе, т.е. противоречие между императивной и диспозитивной нормами права.

В связи с этим, не совсем понятно, в каких случаях законодатель обязывает проводить мониторинг правоприменения, а в каких, данная правовая процедура является добровольной. Целесообразно, чтобы мониторинг правоприменения, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации носил обязательный характер, и соответствующая обязанность была включена в должностную инструкцию тех субъектов, которые несут ответственность за данный организационно-правовой процесс.

Мониторинг правоприменения как организационно-правовой инструмент государства преследует следующую цель - создание эффективного правотворческого и правоприменительного процессов для обеспечения законности принятия и реализации правовых актов органами власти и должностными лицами.

На сегодняшний день мониторинг правоприменения активно внедряется в деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как правило, данный организационно-правовой процесс осуществляется либо законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Рядом субъектов Российской Федерации уже приняты нормативные правовые акты, закрепляющие процедуру проведения мониторинга правоприменения.

Общими целями регионального мониторинга является: приведение региональных нормативных правовых актов в соответствии с действующим федеральным законодательством; определение степени урегулированности общественных отношений по вопросам, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также к предмету ведения субъектов Российской Федерации; выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Как федеральный, так и региональный мониторинг правоприменения должен основываться на принципах законности, полноты и всесторонности, профессионализма, актуальности и достоверности информации, ответственности за результат.

Рассмотрим и проанализируем нормативные правовые акты в сфере мониторинга правоприменения, которые действуют в настоящее время в субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ.

Так, например, Закон Еврейской Автономной области от 27.06.2012 года № 80-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Еврейской автономной области» устанавливает, что мониторинг нормативных правовых актов - это деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области [3].

Проведение мониторинга нормативных правовых актов области направлено на решение следующих задач:

1) предоставление объективной информации о необходимости правового регулирования определенных общественных отношений;

2) создание постоянно действующей связи между органами государственной власти области, принимающими нормативные правовые акты области, и правоприменителями;

3) выявление пробелов, произвольного дублирования, коллизий в правовом регулировании;

4) определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации нормативных правовых актов области;

5) отслеживание практики реализации нормативных правовых актов области в процессе организации взаимодействия органов государственной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований области, организаций и граждан;

6) формирование перспективных направлений нормотворческой деятельности.

В ходе мониторинга нормативных правовых актов области осуществляется оценка эффективности их реализации как показателя достижения социально значимого результата в соответствующей сфере общественных отношений.

Мониторинг нормативных правовых актов проводится по инициативе Губернатора области, Правительства области, депутатов, депутатских объединений, постоянных комитетов Законодательного Собрания области и органов исполнительной власти, формируемыми Правительством области, и аппаратом Губернатора и Правительства ЕАО.

Постановление Правительства ЕАО от 16.10.2012 года № 543-пп «Об утверждении порядка осуществления мониторинга нормативных правовых актов Еврейской автономной области» устанавливает, что мониторинг нормативных правовых актов осуществляется органами исполнительной власти, формируемыми Правительством ЕАО, и структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства области в соответствии с ежегодным графиком мониторинга, разрабатываемым управлением по обеспечению деятельности мировых судей и взаимодействию с правоохранительными органами области и утверждаемым Правительством области [4].

Контроль за исполнением органами исполнительной власти ЕАО полномочий по осуществлению мониторинга нормативных правовых актов возлагается на областное государственное казенное учреждение «Государственное юридическое бюро ЕАО».

Постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 31.10.2012 года № 422 «О Положении о порядке проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Приморского края, принятых Законодательным Собрание Приморского края» определено понятие мониторинга как комплексной, плановой деятельности, осуществляемой Законодательным Собранием Приморского края в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия, изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов Приморского края, принятых Законодательным Собранием края [5].

Мониторинг проводится в отношении нормативного правового акта Приморского края, принятого Законодательным Собранием края, отдельного нормативного предписания (положения) нормативного правового акта, нескольких, принятых Законодательным Собранием края нормативных правовых актов края, взаимосвязанных между собой по предмету регулирования или характеру регулируемых прав и обязанностей.

Проведение мониторинга на территории Приморского края осуществляет отдел мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также комитет Законодательного Собрания края, участвующий в проведении мониторинга в соответствии с планом мониторинга. Отдел мониторинга готовит информацию о результатах мониторинга по каждому объекту мониторинга, которая рассматривается на заседании комитета Законодательного Собрания края, участвующего в его проведении и оформляется в виде доклада.

Контроль за проведением мониторинга осуществляет заместитель Председателя Законодательного Собрания Приморского края.

Органами государственной власти Сахалинской области в настоящее время не принят отдельный нормативный правовой акт, посвященный порядку осуществления мониторинга нормативных правовых актов. Однако такое словосочетание как мониторинг правоприменения встречается в Законе от 18.11.2013 года № 103-ОЗ «О постоянных комитетах Сахалинской областной Думы» [6]. В данном Законе установлено, что постоянные комитеты по вопросам своего ведения проводят мониторинг правоприменения законов и иных нормативных правовых актов; готовят по его результатам информацию и предложения по совершенствованию законодательства РФ и законодательства Сахалинской области.

Правительством республики Саха (Якутия) принято Постановление от 10.02.2015 года № 27 «Об утверждении Положения о порядке проведения мониторинга федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов республики Саха (Якутия)». Согласно данному Постановлению такая деятельность осуществляется в целях повышения эффективности мониторинга федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики на соответствие вновь принятым нормативным правовым актам Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) [7].

Мониторинг федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) - это систематическая, комплексная деятельность, осуществляемая исполнительными органами государственной власти Республики в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации о состоянии законодательства Республики в соответствующей сфере правоотношений.

Мониторинг проводится в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, совершенствования положений нормативных правовых актов Республики, изучения мнения исполнительного органов государственной власти Республики по вопросам актуальности, реализации и применения нормативных правовых актов Республики.

Исполнительный орган государственной власти Республики при проведении ревизии нормативных правовых актов Республики осуществляет сбор, анализ, обобщение информации, в установленной сфере правоотношений, о соотношении федеральному законодательству всех действующих нормативных правовых актов Республики: законов; нормативных правовых актов Главы Республики, Правительства Республики, исполнительных органов государственной власти Республики.

Государственный комитет юстиции Республики Саха (Якутия) осуществляет координацию деятельности по мониторингу.

Распоряжением Правительства Камчатского края от 21.06.2011 года № 285-РП «Об осуществлении в пределах своих полномочий мониторинга правоприменения нормативных правовых актов РФ и Камчатского края» [8] установлено, что данная деятельность осуществляется в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации и реализации на территории Камчатского края Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Исполнительным органам государственной власти Камчатского края поручено:

1) осуществлять в пределах своих полномочий мониторинг правоприменения нормативных правовых актов Российской Федерации и Камчатского края в соответствии с методикой осуществления мониторинга, утвержденной Правительством Российской Федерации:

а) в целях реализации плана мониторинга, ежегодно утверждаемого Правительством Российской Федерации;

б) в целях реализации части 2 положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

2. Главному правовому управлению Губернатора и Правительства Камчатского края:

1) ежегодно, до 01 июня, в соответствии с планом мониторинга представлять в Министерство юстиции Российской Федерации доклад о результатах мониторинга, осуществленного в предыдущем году;

2) ежегодно, до 01 июня, представлять в Министерство юстиции Российской Федерации обобщенные сведения, полученные в результате осуществления мониторинга исполнительными органами государственной власти Камчатского края, и предложения в проект плана мониторинга.

В Хабаровском крае деятельность по мониторингу правоприменения отнесена к полномочиям главного юридического управления аппарата Губернатора Хабаровского края и Правительства края. Главное юридическое управление координирует осуществление в установленном порядке мониторинга правоприменения министерствами края, иными органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства края; готовит предложения к проекту плана мониторинга правоприменения в РФ и ежегодный доклад о результатах мониторинга правоприменения, осуществляемого министерствами края, иными органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства края, для представления в Минюст РФ; готовит обзоры правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконных решений и действий (бездействий) министерств края, иных органов исполнительной власти края, их должностных лиц и направляет данные обзоры не реже одного раза в квартал для рассмотрения руководителям соответствующих министерств края в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений [9].

В Хабаровском крае проведение мониторинга правоприменения в целях эффективной реализации конкретного программного документа предусмотрено в самом документе. Так, в целях эффективной реализации Стратегии социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года, осуществления оперативной оценки социально-экономического развития края и контроля за достижением соответствующих результатов предусмотрена система проведения мониторинга Стратегии [10].

Постановление Правительства Хабаровского края от 31.03.2011 года № 31 «Об обеспечении взаимодействия министерств Хабаровского края, иных органов исполнительной власти Хабаровского края, структурных подразделений аппарата Губернатора и Правительства Хабаровского края с Законодательной Думой Хабаровского края и Государственной Думой Федерального Собрания РФ в сфере законопроектной деятельности» предусматривает, что министерства края, иные органы исполнительной власти края, структурные подразделения аппарата Губернатора и Правительства края в соответствии с направлениями своей деятельности осуществляют мониторинг проектов федеральных законов, рассматриваемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с планами ее работы и планами работы ее постоянных комитетов, на всех стадиях прохождения указанных проектов федеральных законов. Главное юридическое управление Губернатора и Правительства края в случаях установления по итогам мониторинга федеральных и краевых нормативных правовых актов необходимости урегулирования отдельных общественных отношений направляет в профильные министерства края, иные органы исполнительной власти края, структурные подразделения аппарата Губернатора и Правительства края запросы о необходимости разработки проекта соответствующего нормативного правового акта [11].

Министерства края, иные органы исполнительной власти края, структурные подразделения аппарата Губернатора и Правительства края в соответствии с направлениями их деятельности осуществляют мониторинг правоприменения по собственной инициативе, а также в сферах общественных отношений, установленных планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утверждаемым ежегодно Правительством Российской Федерации, в соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694.

Региональный мониторинг правоприменения осуществляется в соответствии с планом. Например, в Хабаровском крае ежегодно Распоряжением Правительства края устанавливается план проведения на территории Хабаровского края мониторинга правоприменения. Так, Распоряжением Правительства Хабаровского края от 20.11.2015 года № 857-рп «Об осуществлении органами исполнительной власти Хабаровского края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства Хабаровского края мониторинга правоприменения в 2016 году» утвержден план мониторинга на 2016 год, в соответствии с которым Главному юридическому управлению Губернатора и Правительства Хабаровского края требуется обеспечить до 01.06.2016 года направление Правительством края в Министерство юстиции Российской Федерации предложений к проекту плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2017 год и доклада о результатах мониторинга, осуществленного органами исполнительной власти края и структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства Хабаровского края в 2015 году [12].

Практика показывает, что основными способами оформления результатов мониторинга правоприменения в субъектах Российской Федерации являются ежегодные доклады о состоянии законодательства, тематические доклады (отчеты), иные информационно-аналитические материалы, а также методические рекомендации. Доклады о состоянии законодательства в регионах позволяют населению этих регионов ознакомиться с результатами деятельности органов государственной власти субъектов РФ, проанализировать эти результаты и оценить работу органов власти и должностных лиц. Доклады, как правило, включают в себе разделы о состоянии законодательства субъекта Российской Федерации, об оценке эффективности деятельности органов власти субъекта, а также о перспективах развития действующего регионального законодательства и повышения качества деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц [13].

В качестве примера можно привести доклад «О законодательстве Приморского края о мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Приморского края, принятых Законодательным Собранием Приморского края за 2014 год».

Таким образом, на основании мониторинга правоприменения формируется и систематизируется информация о действующих нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Безусловно, региональный мониторинг влияет на формирование и реализацию федерального законодательства Российской Федерации, т.к., результаты регионального мониторинга могут представлять собой законодательные инициативы, вносимые на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации, Совета Федерации Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации.

Предложение по совершенствованию действующего регионального законодательства по результатам мониторинга правоприменения могут быть рассмотрены на круглых столах, конференциях, проводимых с участием представителей высших государственных учебных заведений, экспертов, научных работников, представителей органов государственной власти субъекта РФ.

К примеру, 25 марта 2016 в Университете Лобачевского прошел круглый стол на тему «Мониторинг правоприменения в регионах Российской Федерации: современное состояние и перспективы». Мероприятие состоялось в рамках ежегодной научно-практической конференции по мониторингу правоприменения, организуемой Министерством юстиции Российской Федерации. В круглом столе приняли участие представители Законодательного собрания Нижегородской области, Палаты адвокатов Нижегородской области, Российского государственного университета правосудия, Нижегородской академии МВД России, Саратовского НИУ им. Н.Г. Чернышевского, НИУ ВШЭ, Академии Генеральной прокуратуры России и другие.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

- во-первых, несмотря на то, что на федеральном уровне установлено понятие мониторинга правоприменения, на уровне субъектов Российской Федерации наблюдается собственная интерпретация. Так, в Республике Саха (Якутия) наравне с понятием «мониторинг правоприменения» применяется понятие «ревизия». Кроме того, в предмет мониторинга субъектов федерации включаются федеральные законы. По-видимому, в данной ситуации подразумевается добровольный порядок проведения мониторинга правоприменения органами власти субъектов Российской Федерации;

- во-вторых, следует отметить, что необоснованно сужается предмет мониторинга: внимание акцентируется на законодательство, что автоматически исключает мониторинг (ревизию) подзаконных нормативных правовых актов;

- в-третьих, обращает на себя внимание организация мониторинга правоприменения в Еврейской автономной области, где предусматривается контроль за исполнением органами исполнительной власти ЕАО полномочий по осуществлению мониторинга нормативных правовых актов, который возлагается на областное государственное казенное учреждение «Государственное юридическое бюро ЕАО», однако данное полномочие в компетенцию Бюро на включена;

- в-четвертых, в отдельных субъектах Российской Федерации в предмет мониторинга включаются и проекты нормативных правовых актов. Представляется, что данная функция не должна входить в механизм мониторинга правоприменения и мониторинга нормативных правовых актов. Предварительный контроль законотворческой деятельности, на наш взгляд, препятствует реализации принципа разделения властей.

Библиографические ссылки

1. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657 (ред. от 25.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.

2. Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19.08.2011 г. № 694 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 35. Ст. 5081.

3. О мониторинге нормативных правовых актов Еврейской автономной области: закон Еврейской Автономной области от 27.06.2012 года № 80-ОЗ (ред. от 31.10.2012) // Биробиджанская звезда. 2012. № 47.

4. Об утверждении Порядка осуществления мониторинга нормативных правовых актов Еврейской автономной области: постановление Правительства Еврейской автономной области от 16.10.2012 г. № 543-пп (ред. от 21.01.2014) // Биробиджанская звезда. 2012. № 79.

5. О Положении о порядке проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Приморского края, принятых Законодательным Собранием Приморского края: постановление Законодательного Собрания Приморского края от 31.10.2012 г. № 422 (ред. от 17.12.2014) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2012. 26. Ст. 79-86.

6. О постоянных комитетах Сахалинской областной Думы: закон Сахалинской области от 18.11.2013 г. № 103-ЗО // Губернские ведомости. 2013. № 212.

7. Об утверждении Положения о порядке проведения мониторинга федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия): постановление Правительства РС(Я) от 10.02.2015 г. № 27 (ред. от 01.06.2016) // Якутские ведомости. 2015. № 5.

8. Об осуществлении в пределах своих полномочий мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Российской Федерации и Камчатского края: Распоряжение Правительства Камчатского края от 21.06.2011 № 285-РП. В данном виде документ опубликован не был.

9. Об утверждении Положения о главном юридическом управлении Губернатора и Правительства Хабаровского края: постановление губернатора Хабаровского края от 05.11.2009 г. № 166 (ред. от 10.04.2013) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 11(88) (часть 1).

10. О Стратегии социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13.01.2009 № 1-пр (ред. от 26.05.2011) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2010. № 3(92).

11. Об обеспечении взаимодействия министерств Хабаровского края, иных органов исполнительной власти Хабаровского края, структурных подразделений аппарата Губернатора и Правительства Хабаровского края с Законодательной Думой Хабаровского края и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законопроектной деятельности: постановление Губернатора Хабаровского края от 31.03.2011 г. № 31 (ред. от 23.03.2016) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. 3(104).

12. Об осуществлении органами исполнительной власти Хабаровского края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства Хабаровского края мониторинга правоприменения в 2016 году: распоряжение Правительства Хабаровского края от 20.11.2015 года № 857-рп [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации/ - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 24.06.2016).

13. Павлушкин А.В. Механизм правового мониторинга - М.:НИЦ ИНФРА-М, 2016 С. 106.

Размещено на Allbest.ru