Особенности применения проектного подхода в деятельности органов власти (на примере проекта реконструкции Центрального стадиона в городе Екатеринбурге)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности применения проектного подхода в деятельности органов власти (на примере проекта реконструкции Центрального стадиона в г. Екатеринбурге)

Гусев М.А.

Целищева Е.Ф.

Проекты являются эффективным средством достижения поставленных целей и задач в бизнесе, но в настоящее время не в полной мере применяются в государственной и муниципальной сфере. Не только на практике, но и в теории вопросам применения проектного подхода органами власти уделяется незаслуженно мало внимания.

К настоящему времени как отечественными, так и зарубежными компаниями накоплен значительный опыт в применении различных методов управления проектами. В проектном менеджменте используются методы - метод SMART, метод иерархической структуры работ, структурирование участников проекта, матрица ответственности, метод сетевого планирования, метод критического пути, метод календарного планирования, метод PERT, матрица распределения ресурсов, методы расчета стоимости проекта и другие.

Большинство из перечисленных методов могут быть использованы при разработке проектов, финансируемых из бюджета, но при определенных оговорках. Так, при применении методов формулирования целей необходимо помнить о том, что в сфере государственного и муниципального управления проекты являются некоммерческими, и, следовательно, в качестве цели не всегда может быть получение прибыли.

При построении иерархической структуры работ и распределении ответственности среди участников проекта (координатор проекта (программы), государственный заказчик, генеральный подрядчик, субподрядчики, контролирующие структуры, финансирующие органы государственного и муниципального управления) возникает необходимость обязательного проведения конкурса. Именно поэтому, уже на этапе разработке конкурсной документации возникают вопросы о компетентности специалистов, составляющих конкурсную документацию, корректности формулировки задач в техническом задании на выполнение контракта.

Методы сетевого и календарного планирования слабо используются органами власти. В лучшем случае, для описания графика работ используются таблицы. При этом, таблицы представляют собой укрупненный календарный план без детализации мероприятий. Тем не менее, в последнее время, стало принято разбивать проект на этапы и осуществлять мониторинг хода выполнения проекта заказчиком на стадии реализации проекта с целью предупреждения неисполнения контракта. Ранее исполнение контракта было проблемой исключительно подрядной организации и промежуточный контроль применялся очень редко.

Еще реже используются методы экономической оценки инвестиций, учета стоимости денег во времени (дисконтирования), методы управления рисками (например, метод анализа чувствительности, метод Монте-Карло, теория игр и др.).

На основе допущения о возможности применения отдельных методов анализа и оценки бизнес-проектов по отношению к государственным проектам было проведено исследование проекта реконструкции Центрального стадиона в городе Екатеринбурге. Ниже представлена краткая характеристика проекта.

Решение о проведении реконструкции Центрального стадиона было принято в 2012 году и тесно связано с необходимостью подготовки спортивной инфраструктуры города к чемпионату мира по футболу ФИФА в 2018 году. Для реализации проекта Правительство Свердловской области приобрело 100% акций ОАО «Центральный стадион» и объявило конкурс на право заключения договора на выполнение изыскательских работ, разработку концепции, отдельных разделов проектной и рабочей документации, который впоследствии выиграло ФГУП «Спорт-Инжиниринг» [9].

Проект реконструкции был включен в Программу Свердловской области «Программа подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу» [8], в частности, в подпрограмму «Строительство и реконструкция спортивных объектов». Сам обозначенный документ был разработан в соответствии с Федеральным законом от 07 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2013 № 518 «О Программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу».

В рамках исследования особенностей применения проектного подхода в деятельности органов власти на примере проекта реконструкции Центрального стадиона были выявлены проблемы, которые могут затруднить или даже воспрепятствовать его успешной реализации. Были разработаны рекомендации по усовершенствованию проекта, которые позволят решить выявленные проблемы и будут способствовать как можно большей эффективности выполнения всех работ.

Проблемы формулирования целей, задач проекта и построения иерархической структуры работ.

Целью анализируемого проекта является «создание условий для проведения на высоком организационном уровне чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года в соответствии с обязательствами, установленными в Заявочной книге «Россия - 2018» и Соглашении, заключенном между городом-организатором, Международной федерацией футбольных ассоциаций (FIFA) и автономной некоммерческой организацией «Организационный комитет «Россия -2018».

С точки зрения проектного менеджмента цель сформулирована некорректно, не измерима, абстрактна, не определена по срокам достижения. Аналогичные недостатки характерны для формулировки задач проекта:

· создание спортивной и иной инфраструктуры для проведения Чемпионата в соответствии с требованиями FIFA, обеспечение реализации комплекса иных мероприятий по организации и подготовке к проведению Чемпионата;

· создание условий для эффективного использования спортивного объекта после завершения Чемпионата;

· консолидация усилий исполнительных органов государственной власти Свердловской области, муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по подготовке к проведению Чемпионата, создание нормативно-правовых, организационных, материально- технических и социальных условий для успешной подготовки и проведения Чемпионата;

· реализация комплекса мероприятий по обеспечению безопасности.

Можно сказать, что поставленные задачи не в полной мере отражают поставленную цель, не корректно декомпозированы с точки зрения проектного менеджмента.

Особенно много вопросов вызывает последняя из обозначенных задач - по мнению специалистов она нереализуема, так как в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 физкультурно-оздоровительные сооружения открытого типа со стационарными трибунами вместимостью свыше 500 мест относятся к объектам III класса опасности, то ширина их санитарно-защитной зоны должна быть не менее 300 м. В то же время, расстояние от стадиона до жилых зданий составляет от 45 до 150 м. Нереализуемость последней задачи и риск превышения предельно допустимого уровня шума на 35 дБ (шум футбольного матча составляет 75 дБ) привели к необходимости сделать стадион крытым (а это требует дополнительных затрат) [6].

В ходе проведения исследования авторами была предложена друга формулировка целей и задач проекта, разработана иерархическая структура работ (представлены в Таблицах 1 и 2).

Таблица 1 - Цель и задачи проекта реконструкции Центрального стадиона в г.Екатеринбурге

Иерархическая структура работ является инструментом для разделения всего проекта на более управляемые элементы путем декомпозиции задач проекта на составляющие. Иерархическая структура работ отображается в виде иерархической диаграммы, где на первом уровне находятся главная цель, на втором уровне - задачи по достижению поставленной цели, а нижние уровни представляют собой все работы, которые необходимы для выполнения поставленных задач проекта.

Предлагаемая нами иерархическая структура работ в соответствии с новыми сформулированными нами целью и задачами представлена ниже.

Таблица 2 - Иерархическая структура работ проекта реконструкции Центрального стадиона в г.Екатеринбурге

Проблемы определения сроков реализации проекта.

Постановлением Свердловской области установлены сроки реализации Программы подготовки Екатеринбурга к 2018 году: 2013 - 2018 год. Проект реконструкции Центрального стадиона устанавливает следующие сроки: 2013 - 2017 год. При этом, на проекто-изыскательские работы отводится период с 2013 года по май 2015 года, и на саму реконструкцию - с 2015 года по май 2017 года [7]. В рассматриваемом проекте сроки являются размытыми, не определенными конкретно, отсутствует календарный план, что может повлечь за собой риск невыполнения проекта в срок. С другой стороны, для проекта характерна невозможность продления срока реализации проекта, так как летом 2017 года запланировано проведение матчей кубка ФИФА.

Разработанный нами календарный план позволяет увидеть работы на шкале времени, определить резерв времени, также он удобен для оптимизации графика и мониторинга хода выполнения работ.

Рисунок 1 - Календарный план проекта реконструкции Центрального стадиона в г.Екатеринбурге

Представленный на рисунке 1 календарный план был разработан в соответствии с целью, задачами и мероприятиями по реализации проекта реконструкции Центрального стадиона.

Проблемы завышения объемов финансирование проекта.

Проект финансируется из федерального и областного бюджетов. Перед Правительством Свердловской области стоял выбор - реконструировать (в этом случае можно было рассчитывать на софинансирование из федерального бюджета) или строить новый стадион (софинансирование не предусмотрено). Несмотря на то, что строительство нового стадиона обошлось бы дешевле, чем реконструкция (согласно проведенным финансовым расчетам), Правительство Свердловской области выбрало первый вариант. Это было связано с тем, что нынешний стадион является объектом культурного наследия и необходимо было сохранить стены, а значит, строить новый стадион пришлось бы в другом месте и включать в смету расходов стоимость земли.

Общественность выступила против принятого Правительством решения. Согласно опросам, проведенным среди населения Екатеринбурга, большинство людей выступило за строительство нового стадиона.

При анализе двух альтернативных вариантов реализации проекта также учитывались расходы на содержание стадиона. Содержание существующего Центрального стадиона ежегодно обходится бюджету в сумму не менее 3 миллионов долларов. Содержание двух объектов стоило бы в два раза дороже, а их обслуживание стало бы существенной статьей расходов городского бюджета.

Изначально планировалось потратить на проект 7 000 000 тыс. рублей, но со временем сумма выросла. Теперь общий объем средств, запланированный на реализацию проекта реконструкции Центрального стадиона, составляет 15 200 000 тыс. рублей. При этом необходимо отметить, что стоимость проекта стала составлять значительную долю расходов бюджета Свердловской области, выделяемых на физическую культуру и спорт.

Для проведения сравнительного анализа стоимости проекта реконструкции Центрального стадиона со стоимостью строительства и реконструкции аналогичных стадионов в других городах-участниках были рассчитаны показатели:

· стоимость строительства и реконструкции стадиона на одно зрительское место;

· стоимость разработки проекта на одно зрительское место.

В связи с тем, что анализируемые проекты реализовывались в разное время, то дополнительно использовался метод дисконтирования денежных потоков. Дисконтирование проводилось к 2017 году. Для нормы дисконта использовался уровень инфляции в России - 7%. Результаты расчетов представлены в таблице 3. проект сетевой власть стадион

Таблица 3 - Стоимость строительства и реконструкции стадионов в городах-участниках Чемпионата Мира по футболу FIFA 2018 года

Анализ показал, что реконструкция Центрального стадиона является наиболее дорогой среди других аналогичных проектов. Достаточно высока стоимость реконструкции стадиона «Лужники» в Москве, так как этот стадион по техническим характеристикам намного превосходит другие стадионы. Необходимо также учитывать, что там планируется открытие и финал Чемпионата Мира. Высокая стоимость строительства стадиона «Фишт» в Сочи обусловлена тем, что он строился к зимним Олимпийским играм Сочи 2014 для проведения церемоний открытия и закрытия. Что касается стоимости строительства стадиона «Зенит Арена» в Санкт-Петербурге, то планируется, что стадион станет одним из самых технологически продвинутых и совершенных спортивных сооружений в Европе. Данный проект софинансируется ОАО «Газпром».

Стоит также учесть тот факт, что только Центральный стадион и стадион «Лужники» будут реконструироваться, остальные же строятся с нуля, помимо «Казань Арена» и «Фишт», которые уже построены. Из этого следует сделать вывод, что строительство нового стадиона вышло бы дешевле реконструкции.

В целом стоимость строительства стадионов в России значительно выше, чем в Европе - самый низкий показатель в России не опускается ниже 7 000 долларов США на место, в то время как в Европе средняя стоимость строительства стадионов составляет порядка 4 000 - 6 000 долларов США на место. По данным исследований KPMG, стоимость строительства некоторых крупнейших зарубежных стадионов также ниже стоимости реконструкции Центрального стадиона в г.Екатеринбурге (несмотря на более высокий технологический уровень зарубежных стадионов). Наример, Arena do Grкmio, Порту-Алегри (вместимость - 60,5 тыс. мест; стоимость - 239 000 тыс. евро), Friends Arena, Стокгольм (вместимость - 50 тыс.; стоимость - 300 000 тыс. евро), Turk Telekom Arena, Стамбул (вместимость - 52,6 тыс.; стоимость - 160 000 тыс. евро), Grande Stade Lille Metropole, Лилль (вместимость - 50 тыс.; стоимость - 324 000 тыс. евро), Национальный стадион Бухареста, Бухарест (вместимость - 55,6 тыс.; стоимость - 234 000 тыс. евро). [2]

Таким образом, стоимость реконструкции Центрального стадиона завышена. Еще на стадии планирования для решения проблемы завышенной стоимости необходимо было создать при координаторе проекта специальную комиссию, которая оценила бы целесообразность повышения затрат, а в ходе реализации проекта осуществляла контроль соблюдения сметы.

Дополнительно можно было рассмотреть варианты коммерческого использования обоих стадионов (использование стадиона в неигровые дни (например, предоставление помещений и услуг местному населению на протяжении всей недели: экскурсии, свадьбы, торжества); организация концертов, праздников, соревнований в других видах спорта); открытие баров, ресторанов и других заведений питания, способствующих получению большего дохода от посетителей объекта; использование возможностей VIP-зон, например, частных лож или ресторанов высокого класса; аренда участков стадиона для нужд местного бизнеса, организации конференций; максимальное использование возможностей розничной торговли, в том числе продажи атрибутики; предоставление рекламных мест и др.). Центральный стадион необходимо было превратить в многофункциональный комплекс, уже в данный момент там можно заниматься различными видами спорта (легкая атлетика, теннис, настольный теннис), а второй стадион использовался бы только для проведения футбольных матчей. Современные стадионы должны предусматривать разнообразные формы получения прибыли в неигровые дни для покрытия (полного или частичного) расходов на содержание. Это нормальная мировая практика использования стадиона.

Что касается социальной эффективности, то на данный момент известно, что посещаемость матчей, проходящих на Центральном стадионе не высокая. Необходимо организовать социальную рекламу, которая повысит популярность футбола среди населения.

Методика оценки эффективности реализации проекта предусматривает проведение мониторинга по следующим показателям:

1. количество введенных в эксплуатацию тренировочных площадок, предназначенных для проведения предсоревновательных тренировок;

2. количество введенных в эксплуатацию тренировочных площадок в местах расположения баз команд, предназначенных для проведения тренировочных мероприятий;

3. выполнение плана - графика объемов работ по строительству временных сооружений с инженерным обеспечением на территории стадиона;

4. доля введенных в эксплуатацию спортивных объектов, соответствующих требованиям ФИФА, к общему количеству спортивных объектов, предусмотренных Программой.

Перечисленные выше показатели не подходят для оценки отдельно проекта и рассчитаны, скорее, на оценку эффективности реализации Программы в целом или политики органа исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта.

Проблема построения взаимоотношений между участниками проекта.

Министерство физической культуры, спорта и молодежной политики Свердловской области является ответственным координатором Программы, обеспечивающим координацию и взаимодействие ответственных исполнителей Программы, задействованных в подготовке к проведению чемпионата мира по футболу на территории Свердловской области.

В разработке и реализации проекта реконструкции Центрального стадиона принимают участие следующие организации:

· государственный заказчик - ГКУ СО «Управление капитального строительства Свердловской области»;

· генеральный проектировщик - ФГУП «Спорт-Инжиниринг»;

· субподрядчики - ГК «СтройИмпульс», ОАО «Синара-Девелопмент-Проект», ООО «Алкута», ФГБУ «УралНИИпроект Российской академии архитектуры и строительных наук», ООО «ТехСтройМонтаж», ЗАО «ЕвразияТелекомРегионы», ООО «Институт спортивных сооружений», ООО «SPORTFIVE». [1]

Рисунок 2 - Структура и система взаимоотношений участников проекта реконструкции Центрального стадиона в городе Екатеринбурге

В целом для проекта характерна неструктурированность взаимоотношений участников проекта, нет понимания взаимосвязи и иерархичности между участниками. Структура участников необходима для того, чтобы наглядно видеть взаимосвязи между организациями, участвующими в проекте, как в разработке, так и в самом строительстве, а также увидеть иерархию. Структура в течение проекта не является стабильной, так как новые организации могут присоединиться к его реализации или те, кто уже входит в структуру - расторгнуть контракт с заказчиком. Поэтому по мере реализации проекта необходимо своевременно вносить в нее изменения. В связи с имеющимися проблемами со стоимостью проекта, предлагается также внести в структуру участников проекта комиссию по контролю за соблюдением сметы. Предлагаемая нами структура и система взаимоотношений участников проекта представлена на рисунке 2.

Проведенное исследование в целом показало, что проект реконструкции Центрального стадиона в городе Екатеринбурге требует существенных доработок за счет расширения применения методов проектного менеджмента. В частности, требует корректировки цель проекта, отсутствует иерархическая структура работ, не установлены конкретные сроки реализации проекта, нет календарного плана. Реализация проекта может быть затруднена из-за несогласованности решений органов власти с общественным мнением. Смета проекта существенно завышена, нет обоснования социальной эффективности, значимости проекта для продвижения бренда города. Недостаточно проработаны риски проекта, отсутствует план управления рисками проекта.

Тем не менее, анализ проекта позволил нам выделить особенности проектов органов власти и местного самоуправления.

Во-первых, для исследуемого типа проектов характерен большой масштаб (более громоздкая система целей, задач и мероприятий) в сочетании с высокой стоимостью. Зачастую сами представители власти укрупняют проект, объединяют проекты в программы. Государственные проекты могут реализоваться в рамках целой страны, региона или города, поэтому имеют намного большую масштабность, могут затрагивать целую сферу жизни общества.

Во-вторых, для проектов органов власти в большинстве случаев характерно отсутствие ориентации на получение коммерческой выгоды. Не всегда в проекте проводится экономическое обоснование. Государственные проекты нередко имеют социальную направленность и не могут оцениваться только по показателям экономической эффективности. Именно поэтому на этапе планирования проектов и анализа их эффективности зачастую возникает вопрос о проблеме измерения социального эффекта от реализации (пользы для общества). Не меньше проблем вызывают вопросы контроля стоимости проекта при его планировании и на стадии реализации. Именно поэтому возникают риски необоснованного завышения стоимости.

В-третьих, так как финансируются проекты из бюджета, то для них характерна более высокая подверженность/чувствительность к общей макроэкономической ситуации, объемам доходов и расходов бюджета.

В четвертых, для проектов органов власти характерно расширение перечня участников проекта за счет заинтересованной общественности. Проекты органов власти, реализуемые на бюджетные средства не могут носить закрытый/конфиденциальный характер (для бизнес-проектов характерно стремление сохранить коммерческую тайну), они должны быть прозрачными для общественного контроля. В то же самое время, это усложняет систему контроля и отчетности, повышает риск нереализации проекта под давлением различных групп общественности.

В пятых, для государственных проектов характерна сложность контроля. Зачастую поиски виновного начинаются только тогда, когда проект закрыт. Лицо, ответственное за осуществление мониторинга затрат, степени достижения результата не определено.

Отметим еще одну особенность проектов - наличие координатора программы. Структура участников государственных проектов усложнена в отличие от бизнес-проекта, потому что несколько проектов объединены в программу. Система взаимодействия участников разных проектов в рамках Программы обычно не описана, а цели и задачи в соответствии с программой они выполняют одни, для этого и существует координатор программы.

Литература

1. Кузнецов О. В. Управление проектами в органах государственной власти. М.: Финакадемия, 2009. - 192 с.

2. Минченко О. С. Подходы к оценке целевых программ в российской практике // Вопросы управления. 2012. №4.

3. Митрофанова И.В., Митрофанова И.А., Жуков А.Н., Сарокожева Г.Н. О драйверах регионального развития и «белых слонах» российского олимпийского мегапроекта «Сочи-2014» // Региональная экономика: теория и практика. 2014.№31. с.32-39.

4. О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N74 (ред. от 25.04.2014) // Российская газета, N28, 09.02.2008.

5. Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие физической культуры, спорта, молодежной политики в Свердловской области до 2020 года: Постановление Правительства Свердловской области от 29.10.2013 №1332-ПП (ред. от 07.05.2014) // Областная газета, № 567-572, 20.11.2013.

6. Об утверждении комплексной программы Свердловской области «Программа подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу»: Постановление Правительства Свердловской области от 27.12.2013 №1683-ПП // Собрание законодательства Свердловской области, 11.03.2014. №12-8(2013), ст.2526.

7. Солнцев И.В. Оценка стоимости больших спортивных арен (на примере футбольных стадионов) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. №1 (137). С.64-83.

Размещено на Allbest.ru