Технология симплификации как инструмент транспарентизации государственного управления в контексте построения электронного правительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Технология симплификации как инструмент транспарентизации государственного управления в контексте построения электронного правительства

правительство электронный закон симплификация

Сединкин М.А.

В новом понимании государственного управления, концепция электронного правительства получает все большее теоретическое осмысление и практическую реализацию в российской действительности.

Главными целями электронного правительства остаются повышение транспарентности государственного управления, борьба с коррупциогенными факторами, повышение качества оказания государственных услуг и реализации государственных функций.

Действия государственной власти главным образом консолидируются на качестве оказания государственных услуг, а транспарентность власти воспринимается как само собой разумеющееся и в выступлениях политиков уходит в контекст. Заблуждением является осознание, что транспарентность государственного управления возникнет, как только будет осуществлена необходимая информатизация управления. Однако информационные технологии это лишь средство повышения уровня прозрачности, а не самоцель.  Транспарентность более глубокое явление, в основе которого заложена новая форма организации взаимодействия государства и общества, подразумевающая смену мышления государственных деятелей и институтов гражданского общества.

Транспарентность государственного управления - это  эволюционная трансформация государственного управления, ориентированного на гражданское общество и представляющая собой полную информационную открытость деятельности органов государственной власти за исключением регламентированного законом перечня сведений, доступ к которым ограничен.

Транспарентные отношения представляет собой такую сферу взаимоотношений государства и общества, при котором социально значимая информация, образующаяся в деятельности государственной власти, соответствует требованиям актуальности, достоверности, полноты и доступности для общества.

Транспарентизация государственного управления - это процесс управленческой деятельности, направленный на повышение прозрачности государственной власти с одной стороны, и наличие обратной связи, исходящей от общества, нацеленной на получение социально значимой информации, с другой стороны.

Субъектами транспарентности выступают органы государственной власти, государственные служащие и должностные лица государства.

Объектом в первую очередь является общество (граждане и бизнес), а также сами государственные служащие в сфере взаимоотношений с иными государственными органами.

Предмет транспарентности - актуальная, достоверная, полная и доступная информация. Достижение транспарентности управления возможно при следующих условиях:

· регламентация норм транспарентности в законодательстве;

· исполнение норм государственными служащими;

· активная позиция граждан и бизнеса, направленная на отстаивание своих прав.

В настоящее время более 70 стран в мире приняли комплексные законы о свободе информации с целью обеспечения доступа к документам, находящимся в распоряжении правительственных учреждений, и еще пятьдесят стран продвигаются в направлении принятия подобных законов. Несколько стран издали указы или приняли конституционные постановления.

Многие страны приняли другие законы, обеспечивающие ограниченный доступ к информации, включая законы о защите личных данных, которые позволяют физическим лицам получать доступ к собственным данным, находящимся в распоряжении правительственных учреждений или частных организаций, включая специальные законодательные акты, которые дают право доступа к некоторым сферам, таким, как здравоохранение, защита окружающей среды, государственные закупки и защита потребителей.

Вхождение в силу закона о свободе информации является только началом. Для того чтобы закон использовался, он должен быть имплементирован. Правительства должны изменить свою внутреннюю культуру. Гражданское общество должно проверять и требовать информацию. Правительства стран препятствуют открытию информации, создавая длительные задержки, суды ограничивают правовые требования, а пользователи теряют надежду и перестают требовать информацию.

В практике реализации законодательства о доступе к информации у государств возникают следующие барьеры.

1. Культура секретности. Должностные лица должны научиться мыслить по-иному, осознав, что информация, которой они владеют, принадлежит общественности, и граждане имею право на получение этой информации. Этот тип мышления не является уникальным для какого-либо определенного региона или правовой системы, и часто требуются годы, чтобы его изменить. Развитию открытости образа мышления может препятствовать недостаточная осведомленность общественности или безразличие. Если общество не требует информации, маловероятно, чтобы правительственные органы пришли к идее создания адекватной системы и процедур для надлежащего предоставления информации.

2. Задержки. Часто отождествляют задержку выдачи информации с отказом в предоставлении информации. Обычно, законы о свободе информации требуют, чтобы правительственные органы отвечали на запрос как можно быстрее, при этом определяя максимальное время, необходимое для ответа в пределах между двумя и четырьмя неделями. Многие юрисдикции испытывают проблемы с предоставлением ответов на запросы в отведенное законом время. Проблемы также могут возникать при рассмотрении апелляций, если выделенные ресурсы не достаточны. Лучшей практикой было бы предоставлять ответ сразу же или как можно быстрее.

3. Плата. Многие законы о свободе информации разрешают правительственным органам взимать плату с лиц, запрашивающих информацию. Распространенными видами платы являются платежи за подачу запроса, поиск информации, изготовление копий и подачу апелляции. Часто подобные платежи являются спорными. Они ограничивают возможности запрашивать информацию у правительственных органов. Возможны также злоупотребления с взиманием платы. Лучшей практикой было бы ограничить платежи до размеров действительных затрат по предоставлению информации, без учета времени на принятие решений относительно возможного применения исключений, включая отказы в предоставлении информации, представляющей государственный интерес, а также не взимать плату за подачу апелляций.

4. Ведение учета документов. Существует важная связь между эффективным учетом документов и эффективностью свободы информации. Чтобы свобода информации работала, необходима система учета документов, которая бы обеспечивала простоту сбора, индексации, хранения и передачи информации. Новая проблема, которая возникла за последние десять лет, касается обращения с электронными документами. Правительства до сих пор неохотно устанавливают правила организации и хранения электронной почты и файлов. Дальнейшей проблемой является обеспечение доступа к этим документам в будущем. Программное обеспечение развивается и меняется, поэтому возникает необходимость в разработке общих стандартов или сохранении старых компьютерных систем и программного обеспечения с тем, чтобы обеспечить чтение дисков или файлов в будущем.

5. Законы о государственных тайнах. Каждая страна владеет секретной информацией, касающейся национальной безопасности, которая требует защиты в течение определенного периода времени. Почти во всех странах действует процессуальное право и правила, касающиеся защиты этой информации. Зачастую возникает конфликт между необходимостью выполнения данных процедур и соблюдением свободы информации. Множество исключений для доступа, определенных защитой безопасности, зачастую приводят к серьезной обеспокоенности тем, что национальная безопасность используется для ограничения основных прав, включая большинство государств с давними демократическими традициями.

6. Неприкосновенность частной жизни. Поскольку правительства собирают все больше личной информации о своих гражданах, а также принимают законы о свободе информации, во многих странах возникают конфликты между правом доступа к информации и правом на защиту частной жизни. Два права часто описываются как «две стороны одной монеты». Возможно, было бы точнее описать их как права, которые перекрывают друг друга, одновременно дополняющие и конфликтующие друг с другом. Оба права могут вступать в конфликт, если запрос касается доступа к личной информации о лице, которая находится в распоряжении правительственного органа. Оба права используются для разрешения физическим лицам получать доступ к документам о себе и для обеспечения подотчетности правительства.  Проблемы часто возникают по причине нечетких определений и исключений во многих законах о свободе информации и законах о защите личных данных, которые не устанавливают соответствующих границ для информации, которая относится к личной информации. Этот конфликт часто усугубляется чрезмерно широкой трактовкой неприкосновенности частной жизни со стороны чиновников, которые включают сюда всё, что касается человека, независимо от контекста, и используют данный повод как средство для отказа в доступе к информации [1].

Самым важным в построении транспарентных отношений государства и общества после принятия закона является активные действия граждан и бизнеса. Необходимое условие активной позиции гражданского общества - знание своих прав.

Современное законодательство строится на высоком стиле юридического языка, что создает барьер при восприятии норм закона широкими слоями населения.

Министр юстиции Германии Сабина Лойтхойзер-Шнарренбергер подвергла критике слишком сложный язык немецких законов, который не воспринимает большая часть общества и заявила, что все новые законы будут написаны простым, понятным для всех языком. Например, в Швейцарии, закон вступает в силу после проверки филологами, которые определяют, насколько его текст является понятным и удобопроизносимым. Команда лингвистов при министерстве юстиции Германии реорганизована, каждый закон теперь должен будет получить Языковой сертификат соответствия, выдаваемый лингвистами из Общества немецкого языка [2].

В Калифорнии Департамент административного права уполномочен проводить проверку нормативных актов на доступность текста. «Язык многих предписаний зачастую непонятен и излишне сложен, даже принимая во внимание сложный и специализированный характер обсуждаемого предмета.  Нередко такой язык вводит в заблуждение тех, кто должен выполнять соответствующие предписания». 

Комитет по делам государственной службы Палаты общин Великобритании провел слушания и выпустил доклад «Официальный язык: употребление и злоупотребление» («Bad Language: The Use and Abuse of Official Language»), в котором сообщается, что «политическая деятельность и госуправление - это общественная деятельность, поэтому политики и госслужащие должны говорить ясным, четким и понятным языком. Мы предприняли это исследование, поскольку слишком часто официальные формулировки искажают смысл сказанного и вводят в заблуждение. Это опасно, поскольку не дает обществу понять смысл политических действий и их последствия, может помешать людям воспользоваться госуслугами и льготами. Мы пришли к выводу, что случаи, когда использование плохого бюрократического языка приносит большой вред (например, лишает кого-либо доступа к положенным льготам или услугам), следует относить к «недобросовестному управлению». У людей должно быть право предъявлять к запутанному и сбивающему с толку языку такие же претензии, как к любым некорректным действиям администрации» [3].

Очевидно, возникает парадокс - законы принимаются для общества, а большая часть общества не понимает норм, содержащихся в них. Согласно проведенному автором исследованию из 88% респондентов, обращающихся к закону, у 92% граждан возникает проблема восприятия языка закона (в исследовании приняло участие 308 респондентов). К сожалению, в данной ситуации гражданам приходится обращаться за квалифицированной помощью юристов (33% респондентов), что ставит ряд трудностей: 1) в сельской местности недостаточное количество высококвалифицированных юристов; 2) обращения за консультацией платные; 3) узкая специализация юристов не позволяет широко охватить все отрасли права, в результате чего приходится искать высококвалифицированных специалистов в отрасли, которая необходимо гражданину. Выходом из сложившейся ситуации видится технология симплификации закона, которую считают необходимой 89% респондентов.

Симплификация закона (от английского simplification - «упрощение») - представляет собой технологию популяризации нормативно-правового акта путем изложения его текста в языковом стиле, доступном для понимания общественности.

Целью симплификации является популяризация норм права, ведущая к транспарентизации государственного управления.

При этом технология симплификации может выполнять следующие функции:

1. Регулирующая. Симплифицированные тексты закона аналогично с нормами права выступают регулятором общественных отношений (на это указывают 32% респондентов).

2. Просветительская. Симплифицированные тексты закона выступают мощным источником знаний правовых норм (61% респондентов считают симплификацию эффективным источником знаний о своих правах для граждан).

3. Информационная. Технология симплификации позволяет оперативно информировать общество о новых нормативно-правовых актах (указали 85% граждан), обладающих явным преимуществом перед громоздкими нормативными актами при размещении в новостных блоках, информационных лентах, электронных подписках новостей. Симплифицированные тексты позволяют экономить печатную площадь в средствах массовой информации (указали 87% граждан).

4. Развивающая. Знание правовых норм помогает строить гражданское общество, ведет к законопослушности общества (согласились 20% респондентов).

5. Транспарентизационная. Симплификация это эффективный инструмент построения транспарентных отношений между государством и обществом (69% респондетов).

Можно выделить несколько типов симплификации:

1. Краткая симплификация. Представляет собой изложение текста нормативно-правового акта с содержанием сущности нормы права, без росписи статей.

2. Подробная симплификация. Представляет собой постатейное изложение текста норм правового акта.

3. Перекрестная симплификация. Представляет собой изложение текста нормативно-правовых актов по области или отрасли права, вопросу общественных отношений, консолидированных в документ из нескольких нормативно-правовых актов.

4. Толкование норм права. Представляет собой комментарии к частям нормативно-правового акта или нормативного правового акта в целом,  разъясняющим их сущность.

Технология симплификации должна осуществляться уполномоченными на данную деятельность компетентными органами власти или отдельными лицами, обеспечивающими гарантию идентификации смысла симплифицированного документа законодательной норме. По мнению респондентов, 53% стали бы доверять симплифицированному тексту, если он будет официально размещен (в помещении органа государственной и муниципальной власти, на официальном Интернет-портале органа власти, в СМИ и др.). 29% человек указали, что будут доверять, если симплифицированный текст нормативно-правовых актов подписан уполномоченным лицом.

К субъектам симплификации можно отнести:

· законодательный орган власти или его структурное подразделение;

· судебный орган или его уполномоченное подразделение;

· институты гражданского общества, уполномоченные законом;

· юристов;

· лингвистов;

· политические партии;

· общественные организации.

В законодательном акте должна быть предусмотрена ответственность за нарушение идентичности симплифицированного документа и нормы права, так как неправильное восприятие сущности закона может повлечь тяжелые последствия.

Источниками симплификации могут служить не только нормативно-правовые акты, но и пояснительные записки к ним, комментарии, а также общая теория государства и права.

Показательным примером эффективности симплификации может служить сравнение текста статьи федерального закона и симплифицированного документа как показано в таблице 1.

Таблица 1. Сравнение текста статьи Федерального закона и симплифицированного документа

82% респондентов отдали предпочтение второму тексту, при этом 96% граждан понятней оказалось также симплифицированный текст. 89% респондентов выразили мнение, что нужно упрощать язык нормативно-правовых актов. Эффективность симплифицированного текста может быть достигнута помещением данного документа в текст нормативно-правового акта, который утверждается уполномоченным лицом. Тексты симплифицированного документа необходимо обнародовать в СМИ, размещать на официальных Интернет-порталах органов государственной власти, в помещениях органов власти.

Данная технология приведет к полному восприятию норм права среди широких слоев общества, позволит гражданам знать свои права и обязанности. Зная свои права, граждане начнут требовать их исполнения от органов власти, активно проявлять гражданскую позицию, что в итоге может привести к построению гражданского общества, повышению транспарентности государственного управления.

Литература

1. Банисар Дэвид Свобода информации в мире 2006 год. Общий обзор законодательства по доступу к правительственной информации в мире [Электронный ресурс]. URL: http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006rus.pdf (проверено 6.06.2010 г.).

2. Немецкие законы будут написаны понятным языком [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.ru/interpravo/news/view/21747/  (проверено 28.05.2010 г.).

3. Грозовский Б. Всемирная борьба за упрощение законов  [Электронный ресурс]. URL: http://slon.ru/blogs/grozovsky/post/308175/ (проверено 28.05.2010 г.).

4. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

Размещено на Allbest.ru