Электронное правительство России: текущее состояние и причины отставания от международного опыта

Размещено на http://www.allbest.ru/

Электронное правительство России: текущее состояние и причины отставания от международного опыта

Калашников Р.В.

Попов С.А.

В связи с ростом доступности компьютерной техники и все большей информатизацией всех сфер общественной жизни в конце 90-х годов на Западе появилась концепция e-government (или «электронное правительство»), главной идеей которой было внедрение современных компьютерных технологий в работу государственных структур в целях оптимизации деятельности и обеспечения прозрачности. Электронное правительство стало необходимым для реализации сервисно-ориентированной концепции, где государство выступает поставщиком услуг для граждан и бизнеса и получает от них обратную связь. Подобный процесс не обошел и Россию, где был обеспечен рядом целевых программ и стратегий, однако столкнулся с определенными препятствиями, которые не позволили достигнуть поставленного результата и того уровня, на котором находится реализация данной концепции в наиболее развитых странах. Поскольку электронное правительство является для России эффективным средством оптимизации деятельности государственного аппарата и его взаимодействия с гражданами, особую актуальность приобретает вопрос анализа мирового опыта внедрения концепции e-government и тех сложностей, с которыми столкнулся этот процесс в России, с целью минимизации влияния противодействующих факторов.

Чтобы приступить к рассмотрению вопроса нашей статьи, необходимо рассмотреть базисные понятия, проводя на их основе анализ и сравнение.

Электронное правительство -- это способ организации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, задействованных в реализации полномочий государственных органов исполнительной власти, при котором во всех случаях, когда отсутствует доказанная необходимость административного усмотрения, личного присутствия заявителя, а также бумажного документооборота, применяются формальные процедуры сбора сведений, подготовки и принятия решений, основанные на удаленном электронном взаимодействии [1].

В данном определении делается акцент о выгоде для государства, органов исполнительной власти и местного самоуправления, но не для граждан. Видно, что государство снижает таким образом свои собственные (в основном, транзакционные [2]: издержки поиска, заключения контрактов, мониторинга, защиты от воздействия третьей стороны) издержки в перспективе, и повышает издержки настоящего времени из-за внедрения дорогостоящего оборудования (клиентских и серверных компьютеров, систем коммуникации и хранения данных), проведения необходимого обучения сотрудников органов государственной власти и муниципалитетов, повышения требований к информационной безопасности и криптографии (что необходимо для осуществления электронного документооборота). Данное определение является «широким», в нем ясно говорится, что в любом возможном случае нужно пользоваться информационными и коммуникационными технологиями для совершения совместных действий между гражданином и правительством, а также между несколькими органами власти.

Если же брать определение электронного правительства в узком смысле, то это некий способ организации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, которые помогают органам власти в реализации программ, проектов, при котором результаты деятельности и документация государственных органов выкладываются в сеть интернет, чтобы усовершенствовать доступ граждан к управленческой информации, услугам и экспертизе для развития гражданского участия [3]. Если широкая трактовка понятия практически неотличима от роли использования систем электронного документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления, то узкая предусматривает активную роль гражданина, который не просто получает государственные услуги в электронном виде, но и участвует в управлении государством: как минимум, получает информацию о деятельности органов власти, как максимум - реализует прямое избирательное право или законодательную инициативу через реализацию функций электронной демократии.

В нормативно-правовых актах РФ предусматривается следующая дефиниция: «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов»[4], где исключается выражение активной гражданской позиции через данную систему, но предусматривается в числе основных целей как повышение качества предоставления услуг, так и снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, а также повышение качества и эффективности управленческих процессов, совершенствование информационного обеспечения управленческих процессов в области государственного и муниципального управления. Таким образом, в рамках Российского законодательства электронное правительство рассматривается со стороны концепции предоставления услуг гражданам и перевода информации, используемой различными ведомствами, в электронный формат для защиты данных и реализации возможностей контроля (как внутреннего, так и внешнего, т.е. со стороны граждан). Отметим, что, согласно государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)» [5], подпрограмме «Электронное государство», данное понятие включает в себя прежде всего комплекс мер, направленный на повышение качества оказываемых государством услуг, повышение же качества государственного управления путем внедрения информационных систем выходит за рамки понятия и имеет другие цели, как и направления реализации.

Теперь можно приступить к исследованию истории термина за рубежом.

В 1996 году в США был создан первый закон, подразумевающий перспективы для Электронного правительства - «О доступе к электронной информации», в котором прописано, что все ведомства обязаны предоставлять электронный доступ к документам данного ведомства.

В США в 2002 году был единогласно принят закон «Об электронном правительстве», во главу которого было поставлено определение «E-Government», трактующееся (дословно) как «использование Правительством интернет-приложений, основанных на WEB и других информационных технологиях в сочетании с процессами, которые реализуют эти технологии» [6], для:

· Повышения доступности информации о деятельности государства и предоставления услуг населению, другим органам государственной власти и местного самоуправления.

· Улучшения процессов управления государством, что включает в себя эффективность, результативность, повышение качества услуг или трансформацию действующей системы управления.

Таким образом, электронное правительство понимается в США как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом при помощи информатизации внутригосударственных процессов [7].

Для исполнения концепции в США был создан сайт www.usa.gov , на котором государственные услуги и предоставляются.

На уровне Евросоюза была создана единая правовая база для применения на территории всех стран, входящих в него. Эта единая база выражается в форме Директив Европейской комиссии. Таким образом, во всех европейских странах действуют единые законы, касающиеся:

· электронных цифровых подписей;

· торговли в интернет-пространстве и с применением ИТ-технологий;

· защиты данных и безопасности документации;

· системы государственных и муниципальных заказов.

Уже в 1998 году в Германии были заложены основы для создания электронного правительства - подписано соглашение «Прогресс и обновление -- путь Германии в XXI век», в котором государство подчеркивало важность граждан, переориентировалось на их нужды, а также оптимизировало устройство государственной власти. Были выражены намерения провести электронизацию всех институтов исполнительной власти и сделать оказываемые ими услуги доступными через глобальную компьютерную Сеть.

В 2000 году была подписана программа «Интернет для всех -- шаги на пути к информационному обществу», которая была поделена на несколько подпрограмм-направлений:

· внедрение системы электронных подписей, чтобы документы обрабатывались удаленно (необходимо для реализации идеи электронной коммерции);

· необходимость повышения конкуренции между телефонными компаниями, которое будет вести к снижению цен;

· навыки пользования интернетом должны стать частью общего образования;

· в каждой библиотеке гражданин имеет право на бесплатный выход в сеть интернет.

Главными идеями внедрения немецкого электронного правительства на первых этапах стали повышение компьютерной грамотности населения и повышение безопасности интернета, включенные в проект Media@Komm, чего не наблюдается в практике других стран, где способы реализации электронного правительства направлены прежде всего на технологическую основу.

В июле 2005 года в Германии был одобрен закон «О доступе к информации», в котором были установлены правила взаимодействия с органами государственной власти. Был создан сайт www.bund.de , на котором люди смогли получить доступ к услугам, а, кроме того, ко всем формам, бланкам и типовым заявкам.

В Великобритании E-Government начало свой путь в 1998 году, с момента подписания «Закона о защите данных». В 2000 году было принято два закона: «О доступе к информации» и «Об электронной связи». Определения электронного правительства у Великобритании и США идентичны.

В 2004 году был создан сайт по оказанию государственных услуг, особенность которого в доступе к нему с цифрового телевидения.

Также интересно рассмотреть азиатские страны, в особенности -государство Сингапур, который занимает лидирующие строчки рейтингов на протяжении десяти лет [8]. Процесс информатизации в Сингапуре прошел пять основных фаз, которые исполняются в соответствии с национальным планом со стратегическими целями: 1980-85 гг. - Национальный план компьютеризации; 1986-91 гг. - Национальный план по IT; 1992-2000 - «IT 2000: Интеллектуальный остров»; Инфоком-21: Столица Инфокома»; 2003 - по настоящее время - Объединенная сеть Сингапура.

В Сингапуре концепция электронного правительства понимается как создание столь совершенной связи между ведомствами для оказания услуг населению, при которой будет действовать принцип «Много ведомств - одно правительство», и границы между ведомствами будут неосязаемы [9].

Правительственный вебсайт был создан в 1995 г. для снабжения граждан и бизнеса обновляемой информацией по правительству, а в начале 2000-х появился сайт еГражданин, на котором начали оказывать услуги, а не только информировать о наличии.

Уровень доступности интерактивных услуг во всех западноевропейских странах, некоторых азиатских и в США практически идеален. Проблемы наблюдаются только у двух стран: Германии и США, в связи с федеративной формой государственного устройства. Получается, что большинство услуг предоставляются на местном уровне, где «электронизация» еще не является стандартом - в данном вопросе ситуация аналогичная ситуации в Российской Федерации, где одним из препятствий реализации концепции электронных услуг является слабый уровень информатизации отдельных регионов.

Услуги, ориентированные на бизнес, растут более быстрыми темпами во всех странах, поскольку сам бизнес заинтересован во внедрении концепции электронного правительства с целью снижения собственных административных издержек, и в этом секторе Россия отстает лишь на 15%. Причина столь малого отставания кроется в величине налоговых поступлений от бизнеса и попытке вывести бизнес из тени, облегчив уплату взносов [10]. Лучше всего развиваются услуги по сбору налогов и иные услуги, которые приносят деньги в казну. А доступность услуг, связанных с заявками на выдачу разрешений и лицензий, ниже в полтора-два раза [11]. Население часто нарушает закон и не приобретает лицензии. Легче побудить выйти на светлую сторону сначала бизнес, а затем простых граждан, которые не готовы платить деньги, внезапно, годами нарушая законы. Платить за то, что можно сделать без платы - нет смысла, считают граждане нашей страны [12]. И пока их невозможно переубедить.

Рассмотрим реализацию концепции электронного правительства России в сравнении с другими государствами. Главный показатель, который отражает положение РФ среди других стран - индекс готовности к электронному правительству, E-Government Development Index (EGDI). Это составной индикатор, измеряющий готовность и способность органов власти использовать информационные технологии и технологии связи для оказания услуг населению. Является средним арифметическим следующих показателей:

1. широта и качество онлайн-услуг (Online Service Index, OSI);

2. уровень развития телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index, TII);

3. объем человеческого капитала (Human Capital Index, HCI).

По показателю OSI Россия в 2014 г. заняла 27-е место, по TII -- 33-е, по HCI -- 37-е. Итоговый индекс составил 0,7296, что позволило занять 27-е место из 133. Однако, он слегка уменьшился при сохранении занимаемого места по сравнению с 2012 годом, когда произошел скачек с 59-го на 27-е с присвоением индекса 0,7345. Резкий рост позиций России по сравнению с другими государствами можно объяснить реализацией комплекса стратегий, концепций и программ, направленных на информатизацию общества и развитие системы электронного правительства [13][14].

На данный момент инфраструктура реализации системы электронного правительства в РФ выглядит так:

сеть многофункциональных центров предоставления услуг (действует с декабря 2008 года);

единый портал предоставления государственных и муниципальных услуг (иначе - сайт госуслуг, с 2009 года);

система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ);

система открытого правительства (действует c 2012 года) [15].

Теоретически, комплексное применение данных элементов позволит создать единую информационную систему взаимодействия государства с обществом и бизнесом, а также между отдельными ведомствами, что позволит сэкономить на административных и транзакционных издержках, а также повысить эффективность деятельности органов государственной власти в области предоставления услуг за счет возросшей скорости их оказания, большей доступности населению и организациям, более простого и понятного интерфейса, а также возрастания их количества и актуальности информации. Однако реализация концепции электронного правительства началась еще в далеком 2002 году и была провозглашена ФЦП «Электронная Россия», реализация которой заняла 20,77 миллиардов рублей и столкнулась со множеством проблем, которые не позволили достичь поставленных целей (среди них как трудности собственно информатизации органов государственной власти и местного самоуправления, так и низкий уровень развития информационной технической базы страны в целом, недостаток финансирования, а также несогласованности действий двух курирующих министерств - Экономики и развития и Связи и коммуникаций), что не позволило конкретным гражданам и организациям в полной мере ощутить результаты программы, то есть получить какие-либо услуги в полностью электронном виде [16]. Даже те меры, которые были предприняты в рамках концепции формирования электронного правительства на 2008-2010 гг. и которые на самом деле позволили создать единое электронное пространство для оказания услуг, не позволили России получить лидирующие позиции в рейтинге готовности к электронному правительству, где сейчас мы занимаем 27е место (уточним, что Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации была поставлена цель войти в топ-20 к 2015 году [17]). Отставание достаточно существенное, несмотря на то, что идея в целом соответствует идеям Евросоюза: создан ряд нормативно-правовых актов, который утверждает и регулирует использование цифровой подписи, регламентирует процесс электронного документооборота, активирует электронную систему государственных заказов и конкурсов.

Проблемы реализации подобной идеи видны невооруженным глазом: далеко не все представители органов государственной власти и муниципалитетов имеют компьютеры с доступом в интернет (94,6%, из них 84% на скорости более 256 кбит/сек, что является минимумом для осуществления оперативной передачи данных, но еще недостаточно для эффективного использования веб-ресурсов); только 86,9% ОГВ и ОМС используют электронную подпись, 74,6% - электронный документооборот (между отдельными ведомствами - 49,2%), 30,3% осуществляют автоматический обмен данными между своими и внешними БД и только 16,1% используют интернет-сайты для оказания услуг. 64% жителей имеют доступ в интернет (а 2,6% имеют доступ, но не являются активными пользователями). На ЕПГУ зарегистрированы 10,7% населения, лишь 30,8% населения, получавшего государственные и муниципальные услуги, использовали сеть Интернет [18]. Эффективность оказания самих услуг находится под сомнением, что следует из опросов населения [19] и статистической информации, приведенной в Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.12.2013 N 2516-р. Так, информация только о 50% услуг на портале является актуальной, поиск информации на сайте затруднен (возможность поиска услуг сокращается с увеличением их количества, однако наблюдается положительная динамика). На 9,7% услуг можно подать запрос в электронной форме, и лишь на 3,3% - получить электронный результат. Деятельность МФЦ ограничивается путем создания громоздких программ неумелыми программистами, медленным интернет соединением [20], необученным персоналом, а также тем, что нередко гражданам и организациям придется предоставлять одну и ту же справку в несколько мест обращения, тогда как изначально задумывалось, что одну конкретную справку (или документ) необходимо предоставить лишь в одно ведомство и дальше через систему электронного документооборота она будет доступна всем остальным; МФЦ не включают в себя полный спектр услуг и поэтому возникают трудности с выбором - обращаться ли напрямую в нужный орган или предоставить документы в МФЦ? Добавим, что количество МФЦ слишком мало по отношению к численности человек, проживающих в населенном пункте, чтобы обеспечить доступ к услугам для всех граждан [21], а информация об их деятельности и расположении не распространяется, что также затрудняет доступ граждан к получению услуг.

Рассмотрев основные идеи, заложенные в концепции E-Government в России и за рубежом, перейдем к анализам факторов, которые не позволяют нашему государству занять лидирующие позиции в развитии концепции электронного правительства.

В России процесс выполнения концепции E-Government затрудняется следующими факторами.

1. Наличием трехуровневой структуры федерального и местного управления, в связи с которой организовать и скоординировать такой процесс намного труднее. Подобные проблемы возникают и у других федеративных государств (например, США), и решаются они доработкой законодательства, которое будет включать в себя четкое разграничение полномочий как по организации оказания системы электронных услуг, так и самих услуг в целом.

2. Коррупцией и бюрократией. Так как концепция является эффективным средством борьбы с данной проблемой в связи сведением к минимуму влияния человеческого фактора во взаимоотношениях чиновников, организаций и граждан, она получает серьезный отпор со стороны бюрократии. Немалое влияние оказало расхищение и растрата целевых средств: например, Генпрокуратура в 2011 выявила факт хищения 300 млн. рублей бюджетных средств, направленных на реализацию программы «Электронная Россия» [22]. Согласно организации Transparency International, в 2013 г. Россия находилась на 127-й позиции, что иллюстрирует неэффективность использования возможностей электронного правительства в борьбе с коррупцией [23]. Наиболее перспективна в этом плане Эстония, где уже в 2000 г. правительство перешло к заседаниям без использования бумажных документов, которые заменили электронным документооборотом. Кроме Эстонии, особо интересен опыт Новой Зеландии и Сингапура, в которых возможно не только подать электронный запрос в министерство и ведомство, но и получить электронное судебное извещение, подать заявление в суд. В США замена водительского удостоверения проходит полностью в электронном виде, без прямого обращения водителя к органам власти. В некоторых странах существуют официальные государственные ресурсы или неофициальные, но имеющие широкое освещение в СМИ, которые позволяют сообщить о фактах коррупции («I Paid a Bribe» в Индии, K-Monitor в Венгрии, Bribe Market в Румынии). Использование подобных систем затрагивает главным образом компоненты открытого правительства. Получается замкнутый цикл - электронное правительство способствует борьбе с бюрократизмом, но бюрократизм мешает внедрению этой концепции, так что к решению данной проблемы следует подходить со стороны мер, традиционно используемых в РФ для снижения уровня коррупции, либо со стороны общества, проявляющего гражданскую позицию в данном вопросе.

3. Слабой реализацией идеи открытого правительства и электронной демократии. Электронная демократия - «любая демократическая политическая система, в которой компьютеры и компьютерные сети используются для выполнения важнейших функций демократического процесса, таких как распространение информации и коммуникаций, объединение интересов граждан и принятие решений (путем совещания и голосования)» [24]. Теоретически, открытое правительство позволяет гражданам получать максимальный объем информации о деятельности государства и вовлечения общества в управление государством, однако на данный момент данная тенденция получает лишь негативную оценку [25]. Электронная демократия направлена на инициативу управления государством «снизу» с использованием электронных информационных ресурсов, однако большинство действующих на данный момент проектов лишь активизируют законодательную инициативу граждан и обеспечивают общественное обсуждение и контроль деятельности органов государственной власти. Идеологическую основу можно найти в программе «Информационное общество», которая предусматривает реализацию мероприятия «Создание сервисов для обеспечения общественного обсуждения и контроля за деятельностью органов государственной власти, создание инструментов общественного управления на муниципальном уровне». Интересны региональные разработки - так, посредством электронного голосования в Удмуртии проводился выбор кандидатов на должности руководителей министерств [26]. В данном вопросе вновь отличилась Эстония, где с 2007 года впервые в мире была введена система интернет-голосования (позднее стало возможным голосовать и через SMS-сообщения, отправляемые с мобильных телефонов), и в 2011 году этим правом воспользовались 15,4% избирателей. Некоторые авторы, например, Стивен Клифт [27], ставят четкую границу между концепциями E-Government и e-democracy, однако мы считаем первое общим понятием, поскольку реализация концепции электронной демократии служит основой для реализации основной идеи - не получению не только услуг, но и информации о деятельности министерств и ведомств, а также выражение гражданской позиции.

4. Недоверием граждан к электронным сервисам и недостаточной интернет-грамотностью. Граждане лучше лично посетят министерство или ведомство, чем будут разбираться в интернет-сервисе, потому что так надежнее. По статистике, 92% опрошенных предпочитают получать документы не через многофункциональные центры, а более привычными методами [28]. Однако электронная грамотность населения растет и все большая его доля адекватно оценивает достоинства данной системы (что подтверждает сильнейший рост как развития информатизации общества, так и, в частности, количества зарегистрированных пользователей на сайте госуслуг [29]). Для сохранения положительной динамики можно рекомендовать использования опыта Германии, где происходит просвещение общества в сфере компьютерных технологий и современных средств коммуникаций.

5. Сложность работы с порталами государственных услуг. Каждый год этот фактор уменьшает свое влияние, потому что группировка услуг становится все более ясной, а сайты порою выглядят понятнее и удобнее европейских, то есть услуги находятся на ссылках первого и второго уровня, что улучшает ориентирование в услугах на сайте [30]. В первом квартале 2015 года планируется закрытие существующего единого портала государственных услуг и его замена новой версией, доступной уже сейчас. Повышая качество предоставления услуг, легкость доступа к услугам, Россия постепенно растет в рейтинге качества предоставления услуг электронного государства, а граждане все с большей радостью дистанционно оформляют документы [31].

6. Отсутствие единых баз данных для различных ОГВ и ОМС, что затрудняет обмен информацией. Существующие соглашения по обмену информацией между органами государственной власти и местного самоуправления не являются эффективными, поскольку затрагивают в большей части отношения между конкретными субъектами, а не всеми элементами системы управления в целом, что приводит к затруднению обмена данными, их хранения и обработки. Данная проблема также решаема путем семантической интеграции ведомств: вместо создания определенного регламента обмена между конкретными субъектами власти необходимо выбрать одну базу данных, которая будет использоваться всеми министерствами и ведомствами, что облегчит процесс обмена информацией и исключит действующие трудности электронного документооборота. Система совместного использования информации уже получило широкое использование в США, первоначально же была использовано в целях расследования теракта 11 сентября 2001 г. и в дальнейшем выразилась в государственной модели обмена информацией (National Information Exchange Model, NIEM) [32], которая снимает межведомственные барьеры в использовании информации. Необходимо также ввести электронные аналоги документов, которые предоставляют граждане и организации. Например, вместо копии паспорта (которая требуется при получении любой услуги через сеть МФЦ) можно организовать единую базу данных, где хранятся эти копии, а обмен информацией между ведомствами сократить до обмена серией, номером паспорта, а также сканом фотографии и подписи (в случаях, где требуется подобная идентификация личности; данные о прописке, браке и прохождении воинской службы также будут храниться в текстовом формате). Данная мера позволит как уменьшить объем данных, так и ускорить обмен, однако подразумевает не только введение единой системы хранения данных, но их ввода/вывода, что требует разработки качественно нового, унифицированного ПО.

Только снизив влияние некоторых из данных факторов указанными для них мерами есть возможность добиться роста показателей, отвечающих за определения положения статуса электронного правительства Российской Федерации внутри межгосударственного рейтинга. Вполне логично полагать, что результаты, полученные в результате реализации названных действий, не будут достаточными для достижения поставленных целей в полной мере, поскольку развитие системы электронного правительства путем оптимизации взаимодействия министерств и ведомств для повышения доступности электронных услуг - только верхушка айсберга. Ведущих позиций Россия может достигнуть только при комплексном использовании мер, направленных на развитие информатизации общества и повышения компьютерной грамотности, а также совершенствования идей открытого правительства и электронной демократии.

электронный правительство государственный оптимизация

Литература

1. Дианова Е.М. Электронное правительство как механизм воздействия на транзакционные издержки в государственном секторе // Информационное общество. 2012. № 4. С. 31-41.

2. Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I: Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л. В. Сморгунова. - М.: РОССПЭН, 2006. - 384 с.

3. Султанов К.В, Электронное правительство и эффективность взаимодействия власти и общества в эпоху глобализации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2009. №104.

Размещено на Allbest.ru