Сутність та законодавче регулювання діяльності органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сутність та законодавче регулювання діяльності органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень

.

Одним з напрямів подолання недостатності фінансових ресурсів, зменшення дефіциту бюджетів, реалізації міських інвестиційних програм, послаблення залежності міст від центральних органів влади є місцеві запозичення у формі позики або у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик. Використання залучених коштів - це реальна можливість збільшити доходи суб'єкта, що їх здійснює, і вирішити ті завдання, реалізація яких не може бути забезпечена сьогодні за рахунок власних доходів відповідного бюджету. Тому у зв'язку з цим навіть Європейська хартія місцевого самоврядування проголосила одним із прав органів місцевого самоврядування право на залучення ресурсів із ринків позичкового капіталу [2], тобто право на здійснення цими органами діяльності у сфері місцевих

запозичень, яка є одним із напрямів їх фінансової діяльності.

Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень на теоретичному рівні є достатньо дослідженою, зокрема такими вітчизняними вченими, як О. Д. Василик, І. Б. Заверуха, В. Г Залевський, О. М. Іваницька, О. П. Кириленко, В. І. Кравченко, М. Л. Лапішко, О. П. Орлюк, В. М. Падалка, М. М. Пастернак, І. І. Розпутен- ко, В. О. Рябцев, Ю. П. Синицька, Л. В. Фокша, В. П. Ходаківська та іншими, які у своїх публікаціях розглядали різноманітні аспекти організації та функціонування ринку місцевих запозичень, функціонування ринку місцевих цінних паперів. Однак у сфері законодавчого регулювання такої діяльності існують певні невирішені питання, які потребують вивчення та наукового обґрунтування.

Мета статті полягає у визначенні поняття «фінансова діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень», сутності та законодавчого регулювання даної діяльності, встановленні прогалин, що існують у законодавстві, яке регулює діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень, а також запропонуванні шляхів усунення даних недоліків.

Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень регулюється Конституцією України [1], Європейською хартією місцевого самоврядування [2], Бюджетним кодексом України (ст. 16, 18, 74) [3], Цивільним кодексом України [4], Господарським кодексом України [5], законами України: «Про цінні папери і фондову біржу» [6], «Про місцеве самоврядування в Україні [7], «Про депозитарну систему України» [8], «Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні» [9] тощо, Указом Президента України «Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що провадяться органами місцевого самоврядування» [10], Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» [11], іншими нормативно-правовими актами.

Згідно зі ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідна рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування можуть здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам відповідно до вимог, встановлених Бюджетним кодексом України (далі - БКУ) [7; 3]. Стаття 16 БКУ закріплює право органів місцевого самоврядування на місцеві внутрішні та зовнішні запозичення [3]. Тобто діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень у загальному, на нашу думку, полягає в наданні та/або отриманні позик та/або кредитів. Чіткий перелік органів місцевого самоврядування, які мають право здійснювати запозичення, визначений у ст. 16,74 БКУ [3].

Підставою для здійснення місцевих запозичень місцевою радою є прийняття нею відповідного рішення, у якому згідно з п. 4 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» [11]

Обсяг та умови запозичення повинні бути погоджені з Міністерством фінансів України, до якого місцева рада має подати письмове повідомлення разом з відповідними даними, передбаченими вказаною Постановою [11].

На підставі аналізу праць згаданих вище вчених, які досліджували аспекти організації та функціонування ринку місцевих запозичень, а також нормативно-правових актів у сфері місцевих запозичень, на нашу думку, фінансова діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень - врегульована нормами права діяльність місцевих рад або уповноважених ними органів, що здійснюється шляхом отримання, надання позик або кредитів, випуску місцевих облігацій, а також придбання державних цінних паперів відповідно до рішення таких рад та умов, встановлених законодавством з метою фінансування міських бюджетів.

Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень, з одного боку, забезпечує збільшення дохідної частини міського бюджету у вигляді отримання певних доходів від цієї діяльності, що позитивно впливає на виконання такими органами певних завдань, розвиток міст та регіону в цілому. Однак, з іншого боку, здійснення місцевих запозичень призводить до зменшення дохідної частини та збільшення видаткової частини міського бюджету у вигляді збільшення суми місцевого боргу, що, у свою чергу, впливає на можливість повної реалізації та виконання органами місцевого самоврядування своїх завдань та функцій. Доходами та витратами від такої діяльності є: 1) доходами: а) отримання грошових коштів від випуску облігацій місцевих позик, від внутрішніх позик та від зовнішніх кредитів; б) повернення грошових коштів за придбання облігацій та відсотки за ними; 2) витратами - погашення місцевого боргу: а) повернення грошових коштів за облігаціями місцевих позик та відсотків за ними; б) повернення суми взятої внутрішньої та зовнішньої позики та/або кредиту та відсотків за ними.

Потрібно зауважити, що на сьогодні здійснення запозичень до бюджетів органів місцевого самоврядування так і не набуло значного поширення в Україні. Причинами такого, як зазначають учені, і з якими ми в цілому погоджуємося, є:

1) відсутність належної законодавчої бази, що детально б регулювала питання здійснення запозичень, адже чинне законодавство у сфері місцевих запозичень, в основному непрямого характеру, представлене здебільшого підзаконними актами, лише детально окреслює процедуру здійснення і не спрямоване на стимулювання розвитку таких запозичень;

2) залишаються неузгодженими безліч питань, насамперед регулювання зовнішніх запозичень, забезпечення виконання зобов'язань, порядку отримання кредитів у фінансових установ, оподаткування доходу інвесторів від місцевих облігацій та інші;

3) правообмеженість кола інвесторів - сьогодні в Україні ними є переважно комерційні банки і незначною мірою інші фінансові установи, в той час, коли досвід розвинених країн свідчить про те, що основними інвесторами виступає населення та інститути спільного інвестування і недержавні пенсійні фонди. Адже участь населення у місцевих запозиченнях дасть змогу акумулювати вільні кошти населення і частково перевести їх з тіньової економіки в інвестиції. Однак в Україні відзначається досить низький рівень довіри до державних та місцевих цінних паперів, що зумовлено такими факторами: нестабільною політичною та економічною ситуацією у країні; високими темпами інфляції, знеціненням національної валюти; низьким рівнем доходів населення; недостатньою прозорістю місцевих бюджетів; наявністю негативного досвіду розміщення грошових коштів у державних та комерційних фінансових установах у 90-ті рр. ХХ ст.; відсутністю пільгових умов оподаткування доходів, отриманих від інвестування;

4) недосконалість засобів здійснення державного контролю за станом місцевого боргу та недостатня прозорість операцій з місцевими запозиченнями і гарантіями не дають можливості потенційним інвесторам ознайомитися з фінансовим станом відповідного органу місцевої влади [12, с. 48-50].

Виходячи з зазначеного вище та на підставі аналізу нормативно-правових актів, регулюючих діяльність органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень, вважаємо, що у сфері законодавчого регулювання цієї діяльності існують певні недоліки, що негативно впливають на законність, ефективність та систематичність здійснення такої діяльності. Серед них варто виділити:

1) відсутність законодавчого нормативно-правового акта, який би регулював механізм здійснення місцевих запозичень, та контролю за використанням коштів, залучених шляхом місцевих запозичень;

2) у ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [7]:

а)зазначено, що відповідна рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування можуть здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам. Відповідно до цього Закону до органів місцевого самоврядування, крім міських, відносять також і сільські, селищні ради, які згідно з Бюджетним кодексом України не мають права здійснювати такі запозичення [3]. Тобто дана колізія норм створює певну плутанину в розумінні, хто може бути суб'єктом здійснення запозичень, і тому потребує усунення;

б)відсутня чітка вказівка на те, які саме «інші органи місцевого самоврядування» за рішенням ради можуть здійснювати місцеві запозичення;

3) не встановлений законодавчими актами максимальний розмір сумарної вартості випусків облігацій місцевої позики;

4) відсутність у нормативно-правових актах:

а) визначення терміна «облігації зовнішньої місцевої позики», адже без такого визначення реалізація права на випуск таких облігацій є проблематичною;

б) норми про можливість здійснення продажу облігацій в іноземній валюті.

Отже, пропонуємо такі шляхи вирішення вказаних недоліків:

1) необхідно доопрацювати та прийняти розроблений ще у 2006 році проект закону України «Про місцеві запозичення і місцеві гарантії» [13], у якому буде закріплюватися механізм, чіткі правила здійснення місцевих запозичень та органи контролю за використанням коштів, залучених шляхом таких запозичень, їх повноваження, а також закріпити в ньому термін «облігації зовнішньої місцевої позики». Прийняття даного законодавчого акта, на нашу думку, забезпечить ефективність здійснення цього напряму фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, а також допоможе вдосконалити його;

2) внести зміни до ст. 70 «Про місцеве самоврядування в Україні» [7], уточнити та замінити словосполучення «відповідна рад» на «місцева рада», словосполучення «інші органи місцевого самоврядування» на «виконавчий комітет місцевої ради чи керівник місцевого фінансового органу за її дорученням»;

3) внести зміни до ст. 16 Бюджетного кодексу України [3] та закріпити в ній:

а)максимальний розмір сумарної вартості випусків облігацій місцевої позики;

б)право на здійснення місцевої ради продажу облігацій в іноземній валюті, а також умови їх розміщення, адже таке закріплення стане важливим кроком на шляху вдосконалення механізму зовнішніх запозичень.

Вважаємо, що тільки у разі реалізації вказаних вище заходів буде створена належна соціально- економічна основа й нормативна база, які сприятимуть ефективному здійсненню органами місцевого самоврядування діяльності у сфері залучення додаткових фінансових ресурсів, які ці органи зможуть ефективно використовувати на фінансування найважливіших суспільних потреб, таких як розвиток систем електро- і водопостачання, каналізації, транспортних мереж, будівництво житла, об'єктів освіти, охорони здоров'я тощо.

Список використаної літератури

1. Конституція України : прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України : від 28.06.1996 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada. gov.ua.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування : від 15.10.1985 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// zakon2.rada.gov.ua.

3. Бюджетний кодекс України : від 08.08.2010 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/.

4. Цивільний кодекс України : від 16.01.2003 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua.

5. Господарський кодекс України : від 16.01.2003 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua.

6. Про цінні папери і фондову біржу : Закон України : від 23.02.2006 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// zakon.rada.gov.ua.

Размещено на Allbest.ru