Роль інституціональної спроможності громадських рад у формуванні довіри до органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль інституціональної спроможності громадських рад у формуванні довіри до органів виконавчої влади

Постановка проблеми у загальному вигляді

Вже майже десять років як у вітчизняну політико-управлінську систему був упроваджений інститут громадських рад. Практично кожен діючий уряд привносив своє бачення щодо його інституціонального удосконалення та відводив йому ту чи іншу роль у прийнятті владних рішень. Проте й до сьогодні залишається відкритим питання дієвості та функціональності громадських рад у системі органів виконавчої влади. Незважаючи на зміни, які були внесені у процедуру формування громадських рад, й до сьогодні залишилися суттєві прогалини у вирішенні таких питань, як якісний склад громадських рад, рівень професіоналізму та компетентності її членів. Між тим їх розв'язання стосується вирішення не лише проблеми удосконалення системи функціонального представництва, а й ефективності взаємодії з органами виконавчої влади та, відповідно, формування на цій основі довіри громадськості до державних інституцій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Діяльність громадських рад, а також взаємодію інститутів громадянського суспільства з органами державної влади вивчали як українські, так і зарубіжні науковці. Серед них можна виділити праці таких авторів, як А. В. Береза, O.О Даниляк, Н. В. Окша, О. Г. Пухкал, Н. Буллейн, P.Тофтісова та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. За інформацією Державної служби статистики, станом на 1 січня 2013 року кількість, зареєстрованих Міністерством юстиції України та Державною реєстраційною службою України, об'єднань громадян та політичних партій збільшилась порівняно з 2011 роком на 5,4 % - до 3943 тис. асоціацій громадян, з них 198 політичних партій та 3745 громадських організації. Місцевими реєструючими органами на 1 січня 2013року зареєстровано 274231структурне утворення політичних партій та 87572 громадські організації з місцевим статусом, враховуючи місцеві осередки (зростання порівняно з 2011р. відповідно на 0,8% та 5,9%) [1]. Зростання інституціоналізованих форм громадської активності, зокрема і через таку як громадські ради, засвідчує наявність суспільного запиту на удосконалення механізмів взаємодії з органами державної влади. На разі більше уваги науковцями приділяється процедурі формування громадської ради, проте, на наш погляд, проблема є на багато глибшою і не менш актуальним є вирішення також питань стосовно якісних параметрів громадських організацій, таких як їх суспільна користь, впливовість, професійна спроможність. Не всі зареєстровані в Україні громадські об'єднання є активно і постійно діючими, або ж взагалі реально існуючими. Приклади суттєвого збільшення їх впливу на органи виконавчої влади відсутні. Такі фактори як обмеженні фінансові можливості та слабка економіка України, не можуть не відображатися на діяльності інститутів громадянського суспільства. Неконкурентоспроможні зарплати й низька мотивація громадян послаблюють людські ресурси громадських об'єднань.

У даній статті доводиться, що інститути громадянського суспільства, зокрема громадська рада, можуть розглядатися джерелами публічних капіталів державних органів. Розкривається проблема завоювання ресурсу довіри органом виконавчої влади у такий спосіб як конструктивна взаємодія з громадською радою.

Формулювання цілей статті. Метою даної статті є: дослідження діяльності громадських рад при органах виконавчої влади, формулювання механізмів підвищення ефективності громадських рад та налагодження ефективної комунікації між владою та суспільством.

Виклад основного матеріалу дослідження

Функціонування громадських рад при органах виконавчої влади є звичним явищем для країн, орієтованих на демократичні принципи управління. В Європейському Союзі практика проведення консультацій з громадськістю (як некомерцій- ним, так і комерційним секторами) у процесі прийняття рішень стала обов'язковою для органів Союзу після прийняття Амстердамської угоди у 1997 році. Вона вимагала від Європейської комісії проводити широкі консультації та публікувати проекти документів для їх обговорення заінтересованими сторонами до їх прийняття. Це, в свою чергу, зумовило прийняття базових принципів проведення громадських консультацій для гарантування того, що всі заінтересовані сторони зможуть представити свою точку зору та пропозиції щодо законодавчих ініціатив. Ці принципи містилися у докум енті «Зміцнення культури консультацій та діалогу - Пропозиція щодо загальних принципів та мінімальних стандартів для консультацій, що проводяться Європейською Комісією із зацікавленими сторонами». Визначенні у цьому документі принципи почали застосовуватися з 2003 р. [2, с. 250]

Більшість урядів вважають за необхідне мати «партнера» у вигляді представницької групи неурядової організації (НУО), з якою можна було б обговорювати питання. Хоча уніфіковане або централізоване представництво багатьма сприймається як таке, що суперечить принципу багатоманітності, закладеного в самій природі громадянського суспільства, НУО часто знаходять корисним для створення мереж, коаліцій або федерацій для забезпечення більш сильного впливу на прийняття рішень, які зачіпають самі організації, їх членську або клієнтську базу [3, с. 31].

Завдяки затвердженню «Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та Севастополі державній адміністрації» [4], процес утворення громадських рад при органах державної влади було прискорено.

Основними завданнями громадської ради є створення умов для реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади; сприяння врахуванню органом виконавчої влади громадської думки під час формування та реалізації державної політики. [4]

Між тим, існуючий механізм участі громадськості у формуванні та здійсненні державної політики не є достатньо ефективним. Велика частина громадських рад не змогла налагодити плідну роботу і консолідувати зусилля своїх членів-представників різних ОГС, щоб стати ефективним майданчиком для обговорення проблем державної і місцевої політики та надання фахових пропозицій органам влади. З боку органів виконавчої влади також спостерігається низький рівень партнерства з громадськими радами. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування продовжують працювати в умовах непрозорості, закритості та забюрократизованості замість налагодження ефективного діалогу з суспільством. Така негативна тенденція залишається незважаючи на те, що у 2012 році Президентом України було створено Координаційну раду з питань розвитку громадянського суспільства, до складу якої увійшли представники ОГС [5], та прийнято Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні [6]. Більш того політична ситуація та події, пов'язані зі зміною влади на початку 2014 р., актуалізували та артикулювали ті проблеми, які пов'язані з діяльністю громадських рад. Процеси саморозпуску та утворення нових незалежних громадських рад, які мають місце в деяких регіонах України, потребують привернення уваги не лише політиків, а й законодавців. Адже це є свідченням того, що в існуючому форматі даний інститут існувати вже не може і, що є запит на удосконалення механізмів його формування та функціонування. Наведемо приклад ситуації, що сформувалася навколо громадської ради при Херсонській обласній державній адміністрації (ХОДА). Так її члени засудили насилля влади проти мирних демонстрантів, підтримали відставку уряду і висунули вимогу «притягнення до кримінальної відповідальності всіх винних у перешкоджанні громадянам у проведенні мирних зібрань». Проте керівництво області не сприйняло громадянської позиції ради, що призвело до конфлікту та унеможливило їх подальшу співпрацю. Тому частиною членів ради, які дійсно є лідерами громадянського суспільства на Херсонщині, був ініційований саморозпуск. Подальшим кроком було утворення «Незалежної громадської ради Херсонщини», яка залишила за собою право брати активну участь у прийнятті рішень, що стосуються життя територіальної громади, здійснювати громадську та антикорупційну експертизи. Вдаючись до саморозпуску, громадська рада при Херсонській облдержадміністрації мала на меті продемонструвати, що не хоче бути лише інструментом схвалення владних рішень та прагне спільного вирішення проблем громади. На нашу думку, саморозпуск ради у критичній ситуації не став конструктивним виходом з кризи, адже за саморозпуском слідувало порушення процедури формування громадської ради. Відповідно легітимність, сформованого у такий спосіб органу, може бути поставлена під сумнів, що буде постійним приводом до конфлікту з ОДА. Проте дана ситуація не може залишитися поза увагою розробників адміністративної реформи, адже нинішні реалії засвідчують готовність громадянського суспільства, зокрема територіальної громади, брати активну участь у виробленні політики органів місцевої влади.

Існуюча система представництва, безумовно, потребує удосконалення, і її роль в процесах здійснення державного управління не може бути применшеною. Так науковець О. Г. Пухкал стверджує, що нерозвиненість механізму врахування та узгодження інтересів і потреб різних груп впливу в суспільстві приводить до деформації політичних відносин, зниженню легітимності влади та рівня довіри до державних інститутів. Оптимізація взаємодії органів влади і, наприклад, недержавних громадських організацій як суб'єктів політики сприяє демократизації, інтеграції та консолідації суспільства [7, с. 158]. На нашу думку, підвищити рівень довіри до органів виконавчої влади можливо через підвищення ефективності роботи громадських рад через покращення кадрової спроможності ОГС. Адже кадрове забезпечення ОГС залишається найбільшим викликом розвитку громадського сектору. Опитування Творчим центром Каунтерпарт (ТЦК) у 2012 році показало, що лише 24% організацій мають постійний персонал. Організаціям стало тяжче утримувати співробітників, кількість постійного персоналу скоротилася. Значна частка персоналу ОГС, що працювали на парламентських виборах, так і не повернулись в сектор. Окрім того, ОГС потрібно навчитися ладнати з тим, що досвідчені працівники йдуть з організації, а нові - приходять. Нових працівників потрібно навчати основам роботи в секторі. Брак кваліфікованих працівників робить цей процес ще тяжчим. Кількість волонтерів знизилася. Лише 69% опитаних ТЦК в 2012 році організацій має волонтерів у порівнянні із 75% в 2010 р. [8, с. 4]. Потреба в якісному навчанні для ОГС залишається актуальною. Новоствореним організаціям, так само як і деяким досвідченим, не вистачає знань із базових тем (менеджмент проектів, проведення інформаційних заходів, співпраця із органами влади). Цю ситуацію можна пояснити частими змінами персоналу в ОГС та небажанням або невмінням передавати навички/знання, отримані учасниками навчання, колегам по організації. Існують тренінги, але як правило, вони є платними, що робить їх недоступними на практиці для більшості організацій.

Ще однією проблемо ОГС є їх політична заангажова- ність, залежність від держави та фінансово-промислових груп. Досвід діяльності громадських організацій в Україні свідчить, що вони далеко не завжди створюються для свого головного призначення - захисту інтересів своїх членів та досягнення відповідних цілей. Якщо уважно розібратися, які функції насправді виконують українські громадські організації, то виявиться, що вони по суті є прихованими бізнес-політичними проектами, створеними або для заробляння грошей шляхом використання грантів, або як допоміжні структури політичних партій, або як майданчики для реалізації амбітних планів однієї людини [9, с. 30].

Ліквідувати комерційну та політичну вигоди у представників ОГС в громадських радах можливо шляхом ретельного їх відбору до дорадчого органу. Адже вважаємо, що існуюча процедура прийняття членів до громадської ради є спрощеною, що в свою чергу, не є запорукою її плідної роботи. Сьогодні, до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських, релігійних, благодійних організацій, професійних спілок та їх об'єднань, творчих спілок, асоціацій, організацій роботодавців, недержавних засобів масової інформації та інших непідп- риємницьких товариств і установ, легалізованих відповідно до законодавства України. Склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за кандидатури, які добровільно заявили про бажання брати участь у роботі громадської ради та внесені інститутами громадянського суспільства [4].

При підготовці Типового положення про громадські ради не було передбачено фахових критеріїв до кандидатів на членство в раді, оскільки передбачалось, що в ході установчих зборів відбуватиметься конкурентне рейтингове голосування, в результаті якого громадськість обиратиме найбільш фахових представників. Разом з цим, як засвідчила практика, у більшості випадків під час установчих зборів фаховий критерій не береться до уваги і до складу громадських рад обираються усі бажаючі. Зокрема, у 2010 - 2012 рр. близько 70 % громадських рад було утворено шляхом включення до їх складу усіх учасників зборів. Під час нещодавнього переобрання складу рад ця тенденція залишилась - у половині випадків до нового складу рад увійшли усі учасники установчих зборів [10].

Для участі в установчих зборах до ініціативної групи подається заява у довільній формі, підписана уповноваженою особою керівного органу інституту громадянського суспільства. До заяви додаються: рішення керівника інституту громадянського суспільства, якщо інше не передбачено його установчими документами, про делегування представника для участі в установчих зборах, посвідчене печаткою (у разі наявності); біографічна довідка делегованого представника інституту громадянського суспільства; копії документів, що підтверджують легалізацію інституту громадянського суспільства; інформація про результати діяльності інституту громадянського суспільства протягом останніх двох років [4]

Як бачимо, основна інформація про кандидата на посаду члена громадської ради береться з його біографії. Критерії відбору за професійними здобутками відсутні. Тому не дивно, що трапляються випадки, коли до складу рад потрапляють особи, які не є фахівцями у певній сфері державної політики, але вони прагнуть використовувати членство в раді у власних інтересах, зокрема підвищенні іміджу організації, яку представляють.

Недосконалість Типового положення про громадські ради позначається на експертному потенціалі утворюваних громадських рад, а іноді призводить до повного блокування їх роботи. Зокрема, протягом 2011 - 2012 р. не працювала громадська рада при Тернопільській облдержадміністрації', також блокувалась робота рад при Київській міськдержад- міністрації, Мінрегіоні. Ефективність роботи значної частини громадських рад залишається недостатньою. Так, протягом 2012 р. майже третина громадських рад (27 %) не змогла дотриматися вимоги Типового положення про громадські ради щодо щоквартального проведення засідань. При цьому лише 5 громадських рад (при Мінінфраструктури, Мінприроди, Фонді державного майна, Вінницькій та Дніпропетровській облдержадміністраціях) за цей період провели понад 10 засідань. Більше ніж третина громадських рад (38 %) у 2012 р. обговорила лише 1 - 3 проекти нормативно- правових актів. 10 % громадських рад не обговорили жодного проекту акта. І лише 4 громадські ради (при Мінприроди, Держслужбі з питань інвалідів та ветеранів, ДСКН, Херсонській обласній держадміністрації) відзначились тим, що протягом року розглянули понад 20 проектів нормативно-правових актів. Свої повноваження щодо проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів використовують одиниці громадських рад [10].

Переконані, що людина, яка бере активну участь у розробленні, прийнятті й контролі за втіленням державних рішень повинна мати необхідні знання, вміння, навички. Громадський діяч мусить аналітично й стратегічно мислити, орієнтуватися в законодавчих і нормативно-правових актах України, розумітися на питаннях формування бюджету. Також для представника третього сектору важливо бути морально-етичним взірцем і дотримуватися сукупності етичних норм, вироблених людством упродовж багатьох століть, таких як, честь, гідність, добропорядність, толерантність, тактовність, справедливість й об'єктивності в оцінюванні дій і вчинків, мати незаплямовану репутацію.

Для ототожнення морально-етичних норм поведінки громадських діячів громадські ради на установчих зборах приймають Етичний Кодекс. Проаналізувавши Етичний Кодекс Громадської ради при Херсонській облдержадміністрації, констатуємо, що документ носить узагальнюючий, а в деяких випадках суперечливий характер. Конкретних критеріїв оцінювання ефективної та відповідальної роботи ради не наводяться. Також це стосується визначення професіоналізму членів. В Етичному кодексі Громадської ради при Херсонській облдержадміністрації зазначається, що «члени громадської ради не мають права використовувати своє членство в особистих цілях, з метою впливу на будь-кого чи отримання будь-яких привілеїв тощо» [11]. Проте за відсутності механізмів контролю та відповідальності, уникнути зловживань владою практично не можливо. Кодекс також містить протиріччя. Приміром, у розділі про Публічну довіру йдеться, що довіра є гарантом життєздатності Громадської ради. Це може бути довіра з боку влади, громадськості, ЗМІ, бізнесу, донорів, НУО. Для того, щоб заробити довіру і утримати її, Громадська рада має демонструвати справжню звітність, бути зразком прозорості, надавати громадськості правдиву інформацію. Між тим, далі йде пояснення - «особиста інформація про членів Громадської Ради, партнерів тощо є конфіденційною» [11]. На нашу думку, члени громадських рад повинні на власному прикладі показувати суспільству і владі готовність працювати відкрито (прозоро), бути взірцями у формуванні публічної політики. Вони мусять служити вищим цінностям демократії, що означає мати не лише права, а й обов'язки, нести відповідальність за власні дії. Проте жоден документ, який регулює діяльність Громадських рад не передбачає виключення із дорадчого органу та жодного покарання членів у разі вчинення ними дій, що суперечать Типовому положенню та Етичному Кодексу. Членство в громадській раді припиняється на підставі рішення громадської ради у разі: систематичної відсутності члена громадської ради на її засіданнях без поважних причин (більше ніж два рази); повідомлення керівника інституту громадянського суспільства, якщо інше не передбачено його установчими документами, про відкликання свого представника та припинення його членства в громадській раді; скасування державної реєстрації інституту громадянського суспільства, представника якого обрано до складу громадської ради; неможливості члена громадської ради брати участь у роботі громадської ради за станом здоров'я, визнання у судовому порядку члена громадської ради недієздатним або обмежено дієздатним; подання членом громадської ради відповідної заяви [4].

Щодо європейської практики, то в законодавсті та нормативних актах європейських країн міститься вимога про необхідність створення органів за участі представників неурядових організацій при органах влади. При взаємодії з Європейською комісією перевагу віддають представницьким та легітимним об'єднанням. Причому, легітимною вважається така НУО, яка дійсно допомагає вирішувати проблему і досягати позитивних змін у суспільстві. У пояснювальному документі Комісія розглядає триступеневий підхід до визначення рівня легіти- мності неурядової організації-партнера: неурядовим організаціям рекомендують об'єднуватися - таким чином, перевага віддається парасольковим об'єднанням з великою членської базою в декількох країн, з демократичними структурами і механізмами; визнається важливість «критеріїв, які піддаються перевірці» щодо управління, особливо управління ресурсами НУО; ці критерії, як правило, перераховані в конкретних документах - наприклад, в рекомендаціях з співфінансуванню; і нарешті, визнається, що навіть вищеназвані критерії не є до кінця задовільними, і що їх може доповнити «прагматичний підхід, заснований на існуючому знанні ЄС про європейські НУО і на відносинах з ними». [3, с. 31]. Введення критерію суспільної користі громадської організації, який може визначатися, наприклад, за кількістю реалізованих проектів та програм, могло б сприяти покращенню якісного складу громадської ради та унеможливило б їх використання для реалізації приватних інтересів.

Висновки з даного дослідження

З огляду на те, що велика частина громадських рад не змогла налагодити плідну роботу і консолідувати зусилля своїх членів- представників різних ОГС, щоб стати ефективним майданчиком для обговорення проблем державної і місцевої політики та надання фахових пропозицій органам влади, пропонуємо:

- розглянути реформування системи консультатив- но-дорадчих органів в контексті здійснення адміністративної реформи;

- ввести компетентісні критерії відбору членів громадської ради;

- включати до ради представників реально діючих ОГС, а не фактично створеннях, тобто, які здійснюють свою громадську діяльність і є суспільно-корисними;

- обирати до ради представників ОГС, які мають без- догану репутацію;

- удосконалити Етичні Кодекси громадських радах у напрямку відкритості й прозорості.

Таким чином, запропоновані заходи допоможуть не лише підвищити ефективність роботи третього сектору, а й покращити рівень довіри до органів державної влади.

Перспективи подальших розвідок. У наступних публікаціях планується порушення теми налагодження ефективної комунікації між громадськими радами та органами виконавчої влади. Адже докорінна зміна формату спілкування держави та громадян є запорукою підвищення довіри до влади.

Список використаних джерел

1. Кількість зареєстрованих політичних партій та громадських організацій на 01.01.2013 р. [Електронний ресурс] / Державна служба статистики України. Експрес випуск від 05.03.2013 № 05.6-11/29. - Режим доступу : http://www.ukrstat.gov.ua/

2. Береза А. В. Реформування публічної влади: сучасні концепції та політична практика : монографія / А. В. Береза. - К. : Логос, 2012. - 360 с.

3. Булейн Н., Тофтисова Р. Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО [Електронний ресурс] / Нільда Булейн, Ра- дост Тофтисова. - Режим доступу : http://lawtrend.org/ru/content/index/279_0.html

4. «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Постанова КМУ від 03.11.2010 №996 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0%BF

5. «Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні». Указ Президента України від 25.01.2012 №32/2012. [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/14412.html

6. «Про стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» Указ Президента України від 25.06.2013 № 212/2012 [Електроний ресурс].- Режим доступу :http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/212/2012

7. Пухкал О. Г. Модернізація державного управління в контексті розвитку громадянського суспільства в Україні : монографія / О. Г. Пухкал ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К. : Київський університет, 2010. - 287 с.

8. Індекс сталості розвитку організацій громадянського суспільства України в 2012 році [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ccc-tck.org.ua/storage/books/shortreport_ukr.pdf

9. Даниляк О. О. Проблеми законодавчого забезпечення діяльності громадських організацій в Україні / О. О Даниляк, І. В. Ус, В. В. Шутович // Стратегічні пріоритети. - №3 (20). - 2011. - С. 27-31 “

10. Окша Н. В. Інформація про формування і діяльність громадських рад при органах виконавчої влади та їх взаємодію з Урядом [Електронний ресурс] / Н. В. Окша. - Режим доступу: http://civil-rada.in.ua/?p=1455

Размещено на Allbest.ru