Поняття та особливості самоврядного контролю за діяльністю органів прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття та особливості самоврядного контролю за діяльністю органів прокуратури

В.Л. Синчук

Ключові слова: державний контроль, органи прокуратури, види контролю, контроль за про-куратурою, діяльність органів прокуратури, са-моврядний контроль

У сучасних умовах контроль над різними сферами правовідносин є достатньо різнома-нітним, що зумовлює необхідність дослі-дженім сутності та особливостей окремих йо-го видів. На сьогодні із швидким розвитком фундаментальних засад місцевого самовряду-вання, посилення тенденцій децентралізації влади, удосконалення правового статусу суб'єктів місцевого самоврядування, визна-чення територіальної громади як важливого учасника управління питаннями місцевого значення, актуальним є контроль з боку орга-нів місцевого самоврядування.

Аспекти самоврядного контролю в різних сферах суспільно-правових відносин були предметом наукових досліджень багатьох вітчизняних і зарубіжних правознавців: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Банду-рки, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, В.М. Га-ращука, В.А. Григор'єва, І.В. Дробуша, В Я. Ма- линовського, О.М. Музичука, С.Г. Стеценка, О.М. Тараненка, С.І. Хомяченко та ін. Проте питання самоврядного контролю за діяльніс-тю органів прокуратури в юридичній літера-турі висвітлені фрагментарно, що визначає актуальність обраного напрямку наукового дослідження. Звідси, метою статті є комплек-сне дослідження самоврядного контролю за діяльністю органів прокуратури в Україні.

На сьогодні відсутнє законодавче визна-чення поняття самоврядного контролю не лише в системі органів прокуратури України, але й в інших сферах державного контролю та управління. Серед науковців також не досяг-нуто одностайності щодо даного питання. Тому спробуємо визначити дане поняття са-мостійно. правовідносини самоврядування децентралізація влада

Зазначимо, що відповідно до тлумачного словника української мови, «самоврядний» означає той, який самостійно вирішує питан-ня внутрішнього управління, а «самовряду-вання» - це: 1) форма управління, за якого суспільство, певна організація, господарська чи адміністративна одиниця тощо має право самостійно вирішувати питання внутрішнього керівництва; 2) право державної одиниці са-мостійно вирішувати питання внутрішнього законодавства й управління, а також мати свої урядові органи [1, с.32]. У ст.З Європей-ської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 р. поняття «самоврядування» ви-значено як право і спроможність органів міс-цевого самоврядування в межах закону здійс-нювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого на-селення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таєм-ним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи [2].

Основний Закон - Конституція України - проголошує, що в Україні визнається і гаран-тується місцеве самоврядування (ст.7), яке законодавець трактує, як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти-туції і законів України (ст.140) [3]. Як бачимо, європейський і вітчизняний підхід до розумін-ня сутності самоврядування відрізняється, пе-редусім, у тому, що перший передбачає не лише «право», а й реальну «спроможність», що, на наш погляд, є фундаментальною заса-дою здійснення фактичного управління і, зок-рема, самоврядного контролю, у тому числі й за діяльністю органів прокуратури.

Даний недолік декларативно усунений у ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р., згідно якої «місцеве самоврядування в Україні» тлума-читься, як гарантоване державою право та реаль-на здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування ви-рішувати питання місцевого значенім в межах Конституції і законів України [4].

Цікавим вважаємо підхід науковців Во-линського ресурсного центру до визначення сутності місцевого самоврядування як багато-гранного та комплексного політико-правового явища, яке може характеризуватися різнобіч-но. Зокрема, В. Кашевський та ін. пропону-ють розглядати місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання в якості: 1) відповідної засади конституційно-го ладу України (один із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві та державі, необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу з децентра-лізованою системою управління, яка базуєть-ся на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішен-ні всіх питань місцевого значення); 2) специ-фічної форми народовладдя (згідно ст.5 Кон-ституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [3], тоб-то органи місцевого самоврядування не вхо-дять до єдиного державного механізму, але є тісно пов'язаними з ним); 3) права жителів відповідної територіальної одиниці (територі-альної громади) на самостійне вирішення пи-тань місцевого значення [5, с.31-33].

У цілому погоджуючись з наведеною вище думкою, вважаємо доцільним наголосити на необхідності розгляду місцевого самовряду-вання не лише як права, але й як реальної зда-тності його реалізації, про що йшлося вище.

Отже, сутнісними ознаками місцевого са-моврядування є наступні: 1) гарантоване Кон-ституцією України, є фундаментальною заса-дою конституційного ладу в Україні; 2) є важливим принципом організації і функціонування влади в суспільстві та державі з де-централізованою системою управління; 3) є специфічною форою народовладдя; 4) відо-бражає право та реальну спроможність жите-лів відповідної територіальної одиниці (тери-торіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення; 5) самостійність в законодавчо установлених межах та обсязі повноважень (крім того ст.145 Конституції України якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому по-рядку, а ст. 142 визначає матеріальну і фінан-сову основу місцевого самоврядування [3]);

6) займає окреме місце в політичній системі;

7) тісний зв'язок із державною владою; 8) має особливого суб'єкта - територіальну громаду, яка здійснює місцеве самоврядування безпо-середньо та через органи місцевого самовря-дування; 9) має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадо-вих осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України «Про місцеве самовряду-вання в Україні» [4]); 10) повноваження міс-цевого самоврядування визначені Конститу-цією і законами України, іншими правовими актами (права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого са-моврядування), і більшість із них здійснюєть-ся через представницькі органи місцевого са-моврядування та їх виконавчі органи та ін.

Погоджуючись із наведеним вище визна-ченням сутності місцевого самоврядування у чинній редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. [4], вважаємо що важливою складовою та пе-редумовою реального його здійснення висту-пає самоврядний контроль. На нашу думку, органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень є повноцінними суб'єкта-ми контролю, оскільки їх діяльність за своїм змістом є управлінською, тобто передбачає прийняття управлінських рішень, організацію їх виконання та контроль за їх виконанням, сутність, мета і завдання якого випливають з соціально-політичного призначення місцевого самоврядування в У країні як гарантованого державою права і реальної здатності терито-ріальних громад самостійно вирішувати пи-танім місцевого значення в межах Конститу-ції і законів України.

На думку В.І. Борденюка, контроль, здійс-нюваний у системі місцевого самоврядування, являє собою систему спостереження, перевір-ки виконання та інших дій, спрямованих на забезпечення функціонування розташованих на відповідній території органів, підприємств, установ та організацій вимогам, встановленим законами України та іншими нормативно- правовими актами, в тому числі рішенням ор-ганів місцевого самоврядування [6, с.469]. При цьому автор слушно підкреслює, що контроль у сфері місцевого самоврядування може розг-лядатися як: 1) одна із основних сторін соціаль-ного призначення відповідних органів місцевого самоврядування; 2) як функція управління; 3) як елемент управління, об'єктивно властивий всім органам місцевого самоврядування; 4) як один із найважливіших засобів забезпечення права територіальних громад на вирішення питань місцевого значення, врахування їх ін-тересів у діяльності розташованих на відпові-дній території установ та організацій, забезпе-чення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територі-альних одиниць [6, с.472]. Д. Сухінін пропонує визначити контроль в органах місцевого само-врядування як систему моніторингу, аудиту та перевірки стану виконавської дисципліни, якості управління, ефективності використання бюджетних коштів, ефективності реалізації програм, планів, стратегій, відповідності їх ре-зультатів установленим цілям та затраченим ресурсам, а також стану дотримання націона-льного законодавства самими органами місце-вого самоврядування [7, с.292]. Проте, на нашу думку, не коректно «обмежувати» сутність розуміння контролю аудитом як лише одним із його можливих видів, і перевіркою, яка є хоча й найпоширенішою формою контролю, проте не єдиною.

О.М. Музичук, досліджуючи контроль за діяльністю правоохоронних органів в У країні, визначає самоврядний контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні як діяль-ність органів місцевого самоврядування із пе-ревірки дотримання правоохоронними орга-нами на підвідомчій їм території земельного, будівельного, податкового, господарського, трудового, житлового законодавства та зако-нодавства з питань охорони довкілля, під час якої вони не втручаються в їх оперативно- розшукову, слідчу, кримінально-процесуаль-ну та адміністративну діяльність [8, с.270]. Проте, на наш погляд, розгляд самоврядного контролю як «діяльності органів місцевого самоврядування із перевірки....» свідчить про вузьке розуміння даної наукової категорії.

На нашу думку, узагальнюючи вище ска-зане, пропонуємо визначити самоврядний ко-нтроль за діяльністю органів прокуратури в єдності 3 основних аспектів: 1) як передбаче-ну законодавством функцію управління; 2) як діяльність суб'єктів самоврядного контролю із здійснення контрольних заходів; 3) як сис-тему форм і методів контролю, здійснюваних територіальною громадою безпосередньо або через органи місцевого самоврядування з ме-тою вирішення питань місцевого значення, пов'язаних з діяльністю органів прокуратури та їх посадових осіб, у межах Конституції і законів України.

У загальному розумінні суб'єктом самов-рядного контролю виступає елемент системи місцевого самоврядування, що являє собою побудовану на нормах закону цілісну, струк-турно і функціонально впорядковану сукуп-ність суб'єктів, у процесі функціонування і взаємодії яких реалізуються принципи місце-вого самоврядування [5, с.З8]. Відповідно до ст.5 Закону України «Про місцеве самовряду-вання в Україні» система місцевого самовря-дування включає: 1) територіальну громаду; 2) сільську, селищну, міську раду; 3) сільсь-кого, селищного, міського голову; 4) виконавчі органи сільської, селищної, місь-кої ради; 5) районні та обласні ради, що пред-ставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; 6) органи самооргані-зації населення [4].

Слід зазначити, що ст.7 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р. № 1789-- ХП визначає гарантії незалежності прокурату-ри у здійсненні повноважень, зокрема, втру-чання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням зако-нів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється. Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і мате-ріалів, що знаходяться у провадженні прокура-тури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішенім [9].

У той же час відповідно до ст.9 даного За-кону Генеральний прокурор України, проку-рор Автономної Республіки Крим, їх заступ-ники мають право брати участь у засіданнях у тому числі місцевих Рад, їх виконавчих комі-тетів, комісій, інших органів управління. Прокурори областей, міст Києва і Севастопо-ля, районні, міжрайонні, міські та інші прирі-вняні до них прокурори, їх заступники мають право брати участь у засіданнях Рад відповід-ного рівня, їх виконавчих комітетів, інших органів місцевого самоврядування. Проте, прокурори не можуть входити до складу ко-місій, комітетів та інших колегіальних орга-нів, утворюваних Радами або їх виконавчими органами [9]. Згідно з положеннями ст.51-1 прокурори Автономної Республіки Крим, об-ластей, міст Києва і Севастополя, міські, ра-йонні, міжрайонні, районні в містах, а також інші прокурори на відкритому пленарному засіданні відповідної ради, на яке запрошу-ються представники засобів масової інформа-ції, не менш як двічі на рік інформують насе-лення відповідної адміністративно-територіаль-ної одиниці про стан законності, заходи щодо її зміцнення та результати діяльності [9].

Повноваження міського самоврядування у сфері контролю за діяльністю органів проку-ратури випливають і з норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р., зокрема до них можна віднести:

1) виключну компетенція сільських, сели-щних, міських рад, яка розповсюджується на

2) заслуховування інформації прокурорів про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній території (ст.26), а також порушення перед відповідними орга-нами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною;

2) повноваження щодо забезпечення за-конності, правопорядку, охорони прав, сво-бод і законних інтересів громадян належать до відання виконавчих органів сільських, се-лищних, міських рад, у т.ч. власні (самовряд-ні) повноваження, зокрема, сприяння діяль-ності органів прокуратури України (ст.38), а також внесення подань до відповідних орга-нів про притягнення до відповідальності по-садових осіб органів прокуратури, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх пов-новажень; звернення до суду про визнання незаконними актів органів прокуратури, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування; облік праців-ників органів прокуратури, які відповідно до законодавства потребують поліпшення жит-лових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до ко-мунальної власності; здійснення контролю за станом благоустрою територій, які займають органи прокуратури; надання їм відповідно до закону містобудівних умов і обмежень за-будови земельних ділянок. Також заслугову-ють на увагу й деякі делеговані повноваження як: облік відповідно до закону житлового фон-ду органів прокуратури, здійснення контролю за його використанням; здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд, що належать органам про-куратури; здійснення контролю за додержан-ням земельного та природоохоронного зако-нодавства; здійснення контролю за охороною праці, забезпеченням соціального захисту працівників; здійснення контролю за подан-ням відповідно до закону відомостей про ная-вність вільних робочих місць (посад) тощо;

3) повноваження районних і обласних рад щодо питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, у т.ч. заслуховування інформації прокурорів про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній тери-торії (ст.43) та ін. [4].

Отже, у результаті проведеного дослі-дженім приходимо до висновку, що суб'єк-тами самоврядного контролю за діяльністю органів прокуратури є: 1) індивідуальні су-б'єкти: сільський, селищний, міський голова; секретар відповідної ради; голова виконавчо-го органу відповідної ради; керівники управ-лінь, відділів, департаментів відповідної ради; голови депутатських комісій із питань право-вих питань, регуляторної політики, законності, громадського порядку, боротьби з корупцією та злочинністю тощо; 2) колективні суб'єкти: те-риторіальна громада; сільська, селищна, міська рада; районні та обласні ради, що представля-ють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; виконавчі органи сільської, сели-щної, міської ради; постійні комісії відповідної ради із питань правових питань, регуляторної політики, законності, громадського порядку, боротьби з корупцією та злочинністю; органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та інші); асоціації місцевого самов-рядування (форми добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування).

Об'єктом самоврядного контролю за про-куратурою є діяльність органів прокуратури, які розташовані на території відповідної міс-цевої громади, та їх посадових осіб. До осно-вних предметів самоврядного контролю за діяльністю органів прокуратури пропонуємо віднести: 1) відповідність діяльності відпові-дних органів прокуратури та їх посадових осіб нормам та вимогам чинного законодав-ства, яке регламентує порядок та особливості функціонування даного інституту; 2) дотри-мання прокурорами та іншими працівниками відповідних органів прокуратури прав і сво-бод людини та громадянина; 3) дотримання органами прокуратури та їх посадовими осо-бами на підвідомчій їм території земельного, будівельного, податкового, господарського, трудового, житлового законодавства та зако-нодавства з питань охорони довкілля; 4) стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльно-сті органів прокуратури за звітний період на відповідній території; 5) стан службової й ви-конавської дисципліни, якості управління в органах прокуратури, охорони та безпеки праці; 6) ефективність використання бюджет-них коштів та їх цільова спрямованість; 7) ре-зультативність реалізації стратегій, планів, програм, відповідність отриманих показників установленим цілям та понесеним витратам;

8) виконання посадовими особами відповідних органів прокуратури рішень ради і її виконав-чих органів, прийнятих у межах їх повнова-жень; 9) законність актів органів прокуратури, які не повинні обмежувати права територіа-льної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування; 10) розподіл та надання відповідно до законо-давства житла, що належить до комунальної власності, і відповідно облік працівників ор-ганів прокуратури, які відповідно до законо-давства потребують поліпшення житлових умов; 11) стан благоустрою територій, які за-ймають органи прокуратури, безпеки будівель та конструкцій тощо; 12) соціальний захист працівників органів прокуратури; 13) своє-часність подання відповідно до закону відомо-стей про наявність вільних робочих місць (посад) тощо; 14) якість інформування гро-мадськості, у тому числі через засоби масової інформації, про свою діяльність у вирішенні завдань, пов'язаних з національною безпекою і обороною, боротьбою із злочинністю та ін.

Територіальна громада безпосередньо чи через органи місцевого самоврядування має гарантоване державою право здійснювати са-моврядний контроль за діяльністю органів прокуратури, при цьому не втручаючись в їх контрольно-наглядову, слідчу, кримінально- процесуальну, адміністративну діяльність то-що. У більшості випадків даний вид контролю носить характер взаємодії та погодження й орієнтований на забезпечення законності здійснення органами прокуратури та їх поса-довими особами встановлених законом обо-в'язків, повноважень й дотримання прав і свобод членів територіальної громади. У той же час аналіз нормативно-правової бази, яка регламентує дане питання, дає підстави стве-рджувати про доцільність внесення окремої статті щодо контрольних повноважень орга-нів місцевого самоврядування, у т.ч. і стосов-но органів прокуратури, у чинну редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (термінологія, суб'єкт, об'єкт, пред-мет, особливості здійснення самоврядного ко-нтролю тощо). Відповідні зміни необхідно внести й у Закон України «Про прокуратуру», який мав би містити розділ «Контроль над си-стемою органів прокуратури України» і під-розділ «Самоврядний контроль».

ЛІТЕРАТУРА

1. Словник української мови : в 11 т. / ред. І. С. Назарова та ін. - Київ : Наук, думка, 1978-- ,-Т. 9:С.- 1978.-916 с.

2. Європейська хартія місцевого самовря-дування : від 15.10.1985 р. [Електронний ре-сурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/994_036.

3. Конституція України : від 28.06.1996 р.

4. Закон України «Про місцеве самовряду-вання в Україні» : від 21.05.1997 р., № 280/97- ВР // ВВР України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

5. Парламентські процедури: посібник для депутатів місцевих рад та активістів громад /упоряд. В. Кашевський. - Рівне : Волинськ. ресурсний центр, 2008. - 134 с.

6. Виконавча влада і адміністративне пра-во / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - Київ : Ви-давничий Дім «Ін-Юре», 2002. - 668 с.

7. Сухінін. Д. Контроль органах державної влади т органах місцевого самоврядування: порівняльний аналіз / Д. Сухінін. // Державне управління та місцеве самоврядування. - 2012. - Вин. З (14). - С. 283-294.

8. Музичук О. М. Контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні: адмініст-ративно-правові засади організації та функці-онування: дис. ... доктора юрид. наук / О. М. Музичук ; Нац. ун-т внутр. справ. - Ха-рків, 2010. - 481 с.

9. Закон України «Про прокуратуру» : від 05.11.1991 р., № 1789-ХІІ / ВВР України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.

Размещено на Allbest.ru