Застосування виборчих систем при проведенні місцевих виборів: український досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Застосування виборчих систем при проведенні місцевих виборів: український досвід

O.M. Новак

Анотація

УДК 342.81(477)

Аннотация

Применение избирательных систем при проведении местных выборов: украинский опыт

Анализируется опыт проведения местных выборов в Украине. Делается вывод о взаимозависимости между уровнем политико-правовой культуры власть имущих и сложностями, которые возникают при применении различных типов избирательных систем, которые используются в нашем государстве. Автор приходит к выводу, что любые улучшения избирательной системы на местных выборах в Украине возможны только после введения новой модели административно-территориального устройства.

Annotation

The use of electoral systems in local elections: the Ukrainian experience

Novack О.М.

It was analyzes the experience of local elections in Ukraine. The conclusion of the interdependence between the level of political and legal culture of those in power and the difficulties that can arise when using different types of electoral systems that IP is in use in our state. The author comes to the conclusion that any improvement of the electoral system for local elections in Ukraine is possible only after the introduction of a new model of administrative-territorial structure.

Зміст статті

У сучасних умовах модернізації українського суспільства та трансформації політичної системи У країни, однією з важливих проблем є формування ефективно діючої системи місцевого самоврядування. На жаль, за 23 роки незалежного розвитку Україна так і не змогла створити або запозичити модель місцевого самоврядування, що відповідає національним умовам. За весь цей час структура місцевого самоврядування, як і політична система країни в цілому, змінювалися кілька разів. Як показує практика, кожні чергові вибори в Україні проходять за новим законом і новою системою [1, с. 106]. Який ефект виборчі системи надають на місцеве самоврядування? Яка з них є найбільш ефективною для України? Відповіді на ці запитанім намагались дати видатні українські вчені, зокрема Ю.Г. Барабаш, М.І. Козюбра, В.В. Речицький, О.В. Скрипнюк, Ю.М. Тодика, В.М. Шаповал та багато інших. Проте, метою даної статті є з'ясування того, які політико-правові наслідки для конституційного процесу в Україні мали різні типи виборчих систем, що застосовувались на місцевих виборах в Україні протягом останніх років.

Ставши незалежною державою в 1991 році, Україна, як і більшість центрально-східноєвропейських країн, зіткнулася з необхідністю корінних конституційних реформ, важливе місце серед яких зайняла реорганізація влади на місцях. Перед нею, як і перед іншими постсоціалістичними державами, постало питання: "З чого почати?". І в ній, так само як і в сусідніх країнах, демократична ейфорія початку 1990-х взяла верх: 18.03.1990 р. були обрані органи місцевої влади, але тільки 7 грудня того ж року Верховною Радою Української РСР було прийнято Закон "Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Українські фахівці, що вивчають процеси реформування органів місцевого самоврядування, сходяться на думці, що сьогоднішній незадовільний стан цього інституту в більшій мірі обумовлений першими кроками, зробленими Україною на початку "перехідного" періоду. Відсутність чіткої концепції реформування призвело до того, що за більш ніж 20 років незалежності було прийнято безліч законів, що стосуються місцевого самоврядування (іноді суперечать один одному), та проведено більше 10 етапів реформування цього інституту.

Зокрема, починаючи з 1994 року в Україні було випробувано кілька типів виборчих систем: 100 % мажоритарна, 100 % пропорційна (за винятком виборів у сільські та селищні ради), "змішана система" (50 % мажоритарна + 50 % пропорційна).

Мажоритарна виборча система - це радянська спадщина, громіздка і дорога система, що гальмує становлення ефективно діючої партійної системи на місцевому рівні, використовувалася в Україні протягом трьох електоральних циклів. Мабуть, приймаючи в 2006 році новий Закон "Про вибори", депутати сподівалися на те, що пропорційна система стане панацеєю для самоврядування: наблизить українську систему влади на місцях до європейських стандартів; забезпечить пропорційне представництво у місцевих радах основних політичних преференцій громадян України, що неможливо при мажоритарній системі; підвищить відповідальність політичних партій на місцях; закріпить модель самоврядування "сильний мер - сильна рада" (замість "сильний мер - слабка рада"); створить умови для формування стабільної депутатської більшості в місцевих радах та підконтрольних їм виконавчих органах; зменшить вплив адміністративного ресурсу на результати виборів.

Однак, як показав досвід виборів, запровадження пропорційної системи на місцевому рівні в Україні мало більше негативних наслідків, ніж позитивних. "Ахіллесовою п'ятою" нової виборчої системи стали закриті списки, коли виборцям доступна тільки інформація про перших п'яти членів політичних партій. Це дозволило практично всім українським політичним силам внести в свої списки дуже заможних осіб (так звані грошові мішки), які за "прохідні місця", за різними даними, платили від 100 до 800 тисяч дол. Причому порівняно з міськрадами обласні ради були менш популярні у кандидатів, оскільки саме у віданні перших залишилися найбільш грошові питанім, такі як виділення землі, приватизація тощо.

Закриті списки також дозволили практично всім політичним силам, що беруть участь у виборах, використовувати технологію "паровоза", коли під голову виборчого списку ставляться популярні особистості, які потім відмовляються від своїх мандатів, в результаті чого у місцеві представницькі органи потрапляють нікому не відомі особистості з кінця списку ("вагони"), які в більшості випадків абсолютно не мають відношення до конкретної територіальної громади, не знають проблем і, відповідно, не несуть відповідальності перед мешканцями адміністративно-територіальної одиниці за свою діяльність.

У зв'язку з цим досить показовими є результати опитування, проведеного в Харкові Спілкою молодих політологів України після виборів 2006 року, згідно з яким 82 депутата міськради V скликання з 100 були невідомі жителям міста. Було також визначено, що найбільш популярними у харків'ян - 2 % (!?) - були 18 депутатів, в їх числі тодішній секретар міськради Г. Кернес, керівник фракції партії "Наша Україна" А. Руденко, депутат фракції БЮТ С. Сьомочкін, депутат фракції Партії регіонів С. Кушнарьов (рідний брат екс-губернатора Харківської області Є. Кушнарьова) [2].

Як показав досвід постелекторального циклу 2006-2010 років, формування місцевих представницьких органів на основі пропорційної системи з закритими списками призвело до їх надмірної партизації. Багато експертів припускали, що активна участь партій у діяльності самоврядування підвищить рівень його публічності, що дозволить сформувати дієздатну та ефективну систему муніципального управління. Однак чинне на той час законодавство створило умови для конфронтації міського голови та більшості депутатів міської ради - представників різних політичних сил, а також протистояння між виконавчими структурами місцевої влади з обласними державними адміністраціями, які призначаються Президентом.

Дані свідчать, що, за винятком Донецької та Луганської міських рад, в яких влада була монополізована представниками Партії регіонів (84,0 і 80,2 % депутатів відповідно), практично у всіх обласних центрах після виборів 2006 року існував ризик того, що більшість може перейти в опозицію до мера міста, блокувати його рішення або ж двома третинами голосів від загального числа депутатів ради взагалі відправити його у відставку.

Наприклад, міський голова Миколаєва Володимир Чайка двічі ледь не був відправлений у відставку. У жовтні 2006 року між ним та місцевим радою розгорівся конфлікт з приводу продажу виставкового центру "ЕКСПО- Миколаїв", а в січні 2008 року ініціаторами відставки мера виступили дві найбільші фракції міської ради - Партія регіонів і Блок Юлії Тимошенко, заявивши, що міський голова порушив законодавство в ситуації з орендою найбільшого з міських парків - "Парку Перемоги". Депутати вимагали прокурорського розслідування і усунення Чайки з займаної посади. Причому, як заявив БЮТ, міський голова повинен піти сам, або його зніме з посади міськрада двома третинами голосів, або буде проведений референдум про недовіру меру. Однак далі заяв справа не пішла, і Чайка не тільки обіймав свою посаду до кінця терміну, але й повторно був обраний міським головою на виборах 2010 року.

Діаметрально протилежна ситуація склалася після виборів в Закарпатті. Там навесні 2007 року депутати Ужгородської міськради 2/3 голосів проголосували за передачу своїх повноважень виконкому (фактично міському голові) у разі визнання місцевого представницького органу недієздатною внаслідок запуску в дію механізму імперативного мандата щодо депутатів деяких політичних сил. На думку експертів, ухвалення такого рішення не тільки давало можливість харизматичному меру Ратушняку ініціювати або прискорити розпуск ради шляхом виведенім з нього депутатів підконтрольної йому фракції, але й дозволяло замкнути на собі (через виконком з повноваженнями міськради) всі найважливіші питання життєдіяльності територіальної громади. Зауважимо, що ситуація, що склалася в Ужгороді, суперечить Закону України "Про місцеве самоврядування", який передбачає наявність виключних повноважень міської ради, які не можуть бути делеговані виконавчому комітету. Також відзначимо наявність у багатьох місцевих радах значної чисельної переваги представників певних політичних сил, що апріорі створить ґрунт для конфліктів: меншість просто не може бути задіяна у процесі прийняття рішень [3, с. 51].

Згідно із законодавством, місцеві ради мають широкі матеріально-фінансові повноваження. Вони мають право затверджувати місцевий бюджет, програму соціально-культурного розвитку та цільові програми; приймати рішення про надання, продажу земельних ділянок, передачі їх у коротко- або довгострокову оренду, про дозвіл будівництва; встановлювати місцеві податки і збори, а також розміри їх ставок у межах, визначених законом; відчужувати комунальну власність, затверджувати місцеві програми приватизації, а також перелік об'єктів комунальної власності, що не підлягають їй; створювати, ліквідовувати, реорганізовувати та перепрофілювати підприємства та організації комунальної власності.

Саме тому прихильники запровадження пропорційної системи напередодні виборів 2006 року стверджували, що партизація місцевих рад нарешті покладе кінець муніципальної корупції. На жаль, цього не сталося.

Навпаки, партії почали формувати політичні картелі в обласних і міських радах. Іншими словами, мова йде про утворення системи класичних "політичних машин" [4], які після виборів почали активно ділити власність і посади на місцевому рівні. Дослідники стали свідками досить цікавого феномену - укладення пактів між політичними супротивниками, коли виникають спільні ділові інтереси і "майданчик" для реального співробітництва. Причому "шлюб" між цими суб'єктами виборчого процесу, як показала практика, триває до тих пір, поки сторони можуть отримувати з цього союзу особисті вигоди. Здатність невеликої купи людей (чиновників, політичних діячів, бізнесменів) використовувати представницькі органи влади для перетворення загальних благ у приватні допомогою незаконних і непрозорих дій у науковій літературі отримала назву "захоплення держави" (state capture) [4, с. 365].

Випадків "захоплення держави" на місцевому рівні, на жаль, більше ніж достатньо. Це процеси, пов'язані з приватизацією та здаванням під вигідні умови в оренду об'єктів комунальної власності, незаконними землевідведеннями, непрозорим розподілом бюджетних коштів та привабливих тендерів, створенням комерційних компаній при комунальних бюджетних підприємствах і т.д. Однак після виборів 2006 року "state capture" в Україні набув партійний "присмак": політичні партії почали активно лобіювати не тільки свої інтереси, але й інтереси різних фінансових груп.

Після виборів 2006 року з "захопленням держави" на місцевому рівні зіткнулися у всіх областях України. Цей феномен, як видається, значно послаблює авторитет і довіру в очах виборців до інституту місцевого самоврядування як такого, а громадськість отримала певні підстави говорити про корупцію в місцевих представницьких органах влади та процесі зрощення влади і бізнесу. Таким чином, не можна не помітити, що введення пропорційної виборчої системи стало швидше "скринькою Пандори", ніж панацеєю для українського місцевого самоврядування. Тому цілком очікуваним і прогнозованим стало прийняття нового Закону про місцеві вибори, який набув чинності в липні 2010 року, а самі вибори були призначені на 31.10.2010 р.

Згідно із Законом, вибори в обласні, міські та районні ради проводяться на основі змішаної системи: 50 % депутатів місцевих рад обирається на мажоритарній основі відносної більшості, 50 % - на основі пропорційної системи з закритими списками. Введення мажоритарно-пропорційної системи не стало чимось новим і незвіданим для України: така виборча формула використовувалася в Україні на виборах у Верховну Раду в 1998 і 2002 роках. Ця обставина дала привід багатьом експертам зробити висновок про те, що новий Закон став компромісом між вчорашньої і позавчорашньої практиками.

Однак істотною відмінністю виборчої системи зразка 2010 року стало положення про висунення кандидатів у депутати місцевих рад усіх рівнів, а також на посаду міського голови виключно місцевими партійними організаціями. Причому до 30.08.2010 р. не було ясності щодо того, чи зможуть брати участь у виборчому процесі політичні партії, зареєстровані менше ніж за рік до початку кампанії, і як будуть формуватися і працювати виборчі комісії. Особливістю місцевих виборів у 2010 році також стало скорочення виборчої кампанії до 50 днів, заборона брати в ній участь блокам політичних партій, а також скасування самовисування кандидатів.

Які ж наслідки для органів місцевого самоврядування мало запровадження мажоритарно-пропорційної системи? На жаль, необхідно відзначити, що, як і пропорційна, змішана система викликала безліч нарікань як з боку експертів і міжнародних спостерігачів, так і з боку політиків. На думку фахівців, одним з її головних недоліків є наданім політичним партіям монопольного права висування кандидатів. Згідно з офіційними даними, в 2010 році в країні існували 182 політичні партії, які були зареєстровані в строки, що дозволяють їм брати участь у виборчому процесі. Але як показує практика, процес реєстрації партій в Україні відбувається лавиноподібно, й істотний вплив на нього чинять вибори, що наближаються, а також зміна типу виборчої системи. Проте за кількістю політичних партій Україна не є рекордсменом у Європі. Наприклад, в Іспанії в 2009 році зареєстрована 3251 партія, у Франції - 296 (2007 р.), в Угорщині - 141 (2009 р.), в Німеччині - 112 (2011 р.) [5, с. 59].

Важливою обставиною, що впливає на ставлення громадян до політичних партій, є відповідність їх практичної діяльності власним програмам, виконання останніми своїх передвиборних обіцянок. Цей фактор займає перше місце в ієрархії мотивів голосування за політичні партії. Однак, як показали результати опитування, проведеного Центром ім. Разумкова в 2010 році, від 38,5 до 54,2 % респондентів не змогли назвати жодної політичної сили у Верховній Раді V скликання, яка б виконувала повною мірою те, що обіцяла напередодні виборів [6]. Ці дані не тільки пояснюють ще одну з причин падіння рівня довіри до партій, але й дають підстави припускати, що громадяни почали розчаровуватися в провідних акторах на політичному полі - силах, стабільно присутніх у владі або тих, що змагаються за неї. Це, в свою чергу, дало привід експертам говорити про те, що незабаром в Україні з'явиться попит на нові політичні партії, побудовані на новій платформі: з чіткою програмно-ідеологічною орієнтацією, політично послідовні й відповідальні перед виборцями, що активно діють не тільки в центрі, але й на місцях, іншими словами, кардинально відрізняються від існуючих політичних структур.

До таких умовно нових партій можна віднести "УДАР (Український демократичний альянс за реформи) Віталія Кличка", "Громадянську позицію" (А. Гриценко), "Сильну Україну" (С. Тігіпко), Всеукраїнське об'єднання (далі - ВО) "Свобода" (О. Тягнибок), "Фронт змін" (А. Яценюк), яким на місцевих виборах 2010 року вдалося "потіснити" так звані старі партії.

Після виборів 2010 року склади міських рад практично оновилися на дві третини. У багатьох областях депутатські мандати отримали маловідомі в центрі політичні сили, чітко орієнтовані на місцевий електорат: партії "Руський блок", "Руська єдність", "Союз" в Криму; "Україна майбутнього" у Дніпропетровську; "Совість України" у Вінниці та Полтаві; "Рідне місто" на Житомирщині та в Сумах; "Всеукраїнський патріотичний союз" в Рівному; "За Україну!" в Луцьку; "Солідарність жінок", "Солідарність" в Кіровограді; "Родина" в Одесі; "Партія вільних демократів", "Всеукраїнська політична партія - Екологія та соціальний захист" у Черкасах, "Громадянська солідарність" у Чернігові; Партія екологічного порятунку "ЕКО + 25 %", "Молодіжна партія України" в Ужгороді. Причому одним з феноменів Закарпаття стала участь у виборах партій, орієнтованих на успіх у місцях компактного проживання певних національних меншин, - Демократичної партії угорців України і "КМКС" - Партії угорців України.

Хоча деяким із перерахованих вище політичних сил вдалося сформувати впливові фракції у Вінницькій, Одеській, Полтавській, Сумській, Черкаській міськрадах, однак нові політичні проекти не сприяли структуризації політичного простору в регіонах. Основну причину цього вони вбачають у тому, що більшість "нових" партій було створено виключно "під вибори". По-перше, вони були утворені для підтримки місцевих керівників і в розрахунку на їх популярність. Наприклад, партія "Молода Україна" є проектом екс- секретаря Луцької міської ради С. Зелінського, а партія "Совість України" була тісно пов'язана з полтавським бізнесменом, головою ТОВ "Інтер-Агро" А. Мамаєм. По-друге, ці сили також створювалися для забезпечення політичного представництва бізнес-кіл областей, що мало місце на Волині, Закарпатті, Херсонщині [5, с. 60].

До особливостей виборів 2010 року також варто віднести участь партійних кандидатів- мажоритарників. Як і очікувалося, "традиційні" учасники виборчого процесу - Партія регіонів, ВО "Батьківщина", КПУ, Народна партія, "Наша Україна" - постаралися висунути якомога більшу кількість кандидатів, скориставшись положенням Закону про вибори, що допускає подвійне висуванім: за партійними списками і мажоритарними округами. У результаті Партії регіонів вдалося отримати більшість мажоритарних місць у міськрадах Дніпропетровська (50 з 60), Донецька (45 з 45), Запоріжжя (42 з 45), Кіровограда (26 з 38), Луганська (37 із 38), Миколаєва (38 з 45), Одеси (44 з 60), Харкова (45 з 50), Херсона (30 з 38), а також Севастополя (28 з 38) та Сімферополя (37 із 38). Більш скромні результати отримала опозиційна "Батьківщина" - всього 4 міськради: Хмельницький (24 з 30), Луцьк (16 із 25), Рівне (17 з 27), Суми (24 із 38). З "нових" гравців на українському політичному полі слід виділити "Свободу", яка отримала значну кількість мажоритарних мандатів у Тернопільській (20 з 30), Івано- Франківській (24 з 30) та Львівській (37 з 45) міськрадах, а також партію "Совість України", яка перемогла в одномандатних округах Полтави та Вінниці (23 з 25 в обох міськрадах) [6].

Обрання місцевих рад на партійній основі передбачало формування в них після виборів депутатських фракцій. У 2007 році після довгих дебатів Верховна Рада внесла низку змін в Закон про статус депутатів місцевих рад, ввівши так званий імперативний мандат. Згідно йому, підставами для припинення повноважень депутатів без рішення відповідної місцевої ради служили: невходження депутата до складу фракції відповідної місцевої організації політичної партії (блоку); вихід депутата зі складу такої депутатської фракції за особистою ініціативою; перехід в іншу депутатську фракцію; інші підстави, встановлені вищим керівним органом політичної партії (блоку), за виборчим списком якої він був обраним. Ці нововведення були неоднозначно сприйняті багатьма політиками і особливо представниками провладної Партії регіонів, яка прагнула сформувати не лише парламентську більшість, а й отримати важелі управління в місцевих радах. У підсумку регіоналам все-таки вдалося внести корективи в Закон про статус депутатів місцевих рад: зокрема, були виключені всі вищезгадані положення, тим самим узаконивши феномен депутатських міграцій.

Як зазначалося вище, однією з проблем у роботі місцевих рад після виборів 2006 року була постійна конфронтація між партійною більшістю і переважно безпартійними мерами. Тому в скасуванні самовпсування багато теоретиків бачило можливість зняття конфліктних ситуацій і напруженості в місцевих представницьких органах влади: якщо міський голова буде висунутий і обраний від політичної партії, то він буде мати підтримку з боку своїх прихильників-депутатів і це сприятиме ефективності його праці. Як наслідок, норма законодавства, що передбачає висуваним кандидатів у міські голови від партій, змусила багатьох мерів-"господарників" терміново шукати собі партійну "прописку". місцевий вибір україна

Разом з тим обрання рад та їх голів на партійній основі не змогло запобігти конфліктів всередині місцевих представницьких органів влади. У березні 2011 року у відставку був відправлений М. Федорук - мер Чернівців, який перемагав до цього на місцевих виборах 5 разів. За дострокове припинення його повноважень проголосували 2/3 депутатів міськради, в тому числі і від ВО "Батьківщина" - політичної сили, що активно підтримувала кандидатуру Федорука на виборах у 2006 році. Своє рішення депутати обґрунтували бездіяльністю міського голови, систематичними порушеннями Конституції і законів України, зловживаннями з боку мера, стимулюванням міським головою корупційних схем на базі комунальних підприємств міста.

У квітні 2013 року було оголошено імпічмент меру Черкас С. Одаричу. За його відставку проголосували 40 із 60 депутатів міськради. Приводом до конфлікту міського голови з депутатами стало прийняття міськрадою рішення про звільнення членів виконавчого комітету, яке С. Одарич відмовився підписувати. Цікавим є факт, що в обох випадках голосування за відставку мера об'єднало опозиційні фракції з провладною Партією регіонів.

Через постійну конфронтацію між мером і депутатами (в основному від фракції ВО "Свобода") була фактично паралізована діяльність Львівської міськради. Двічі після виборів ставилося питання про недовіру міському голові Івано-Франківська С. Анушкевичусу. І двічі його ініціатором виступала фракція ВО "Свобода". Останній конфлікт, що тривав з грудня 2012 року по червень 2013 року, був пов'язаний із затвердженням нового складу виконкому міськради, в якому "Свобода" претендувала на більшість місць, і який ледь не закінчився імпічментом для діючого мера.

Таким чином, можна побачити, що ані пропорційна, ані мажоритарно-пропорційна система не сприяли формуванню ефективно діючої моделі місцевого самоврядування в Україні. Навпаки, надмірна партизація місцевих рад ще більше віддалила депутатів від виборців, створила ґрунт для постійних конфліктів як в самих радах, так і між партійними мерами і депутатською більшістю. Треба думати, що оптимальним для України було б проведення виборів на основі мажоритарно-пропорційної системи з відкритими преференційними партійними списками. Це дозволить зберегти принцип політичного представництва і одночасно посилить взаємозв'язок між виборцями і депутатами місцевої ради. Більш того, ця система, з одного боку, буде сприяти більшій відкритості внутріпартійного життя, зміцненню кадрового складу партій, а з іншого - надасть можливість виборцям не тільки проголосувати за список кандидатів певної партії, але і віддати перевагу певним кандидатам всередині цього списку, сприяючи їх обрання. Підвищення ефективності діяльності місцевого самоврядування також сприятиме повернення права брати участь у виборах до місцевих рад, на посаду міського голови безпартійним кандидатам шляхом самовисування, а також допуск блоків політичних партії за умови підвищення для них виборчого бар'єру.

Література

1. Речицький В.В. Конституційний процес в Україні (2005-2008) / Речицький В.В. - Харків: Права людини, 2009. - 320 с.

2. Харківська міська рада [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://uk.wikipedia. org/wiki/ %D 5 %E0 %F 0 %E A %B 3 %E2 %F 1 %F C %EA %E0_ %EC %B3 %F 1 %FC %EA %E0_ %F0 %E0 %E4 %E0.

3. Барабані Ю. Окремі питання модернізації конституційних засад виборчого права України / Барабані Ю. // Право України. - 2013. -№ 5. -С. 46-53.

4. Алмонд Г. Гражданская культура: политические установки и демократия в пяти странах / Алмонд Г., Верба С. - М.: Мысль, 2014. -500 с.

5. Яцунская Е. Эффекты изменения избирательных систем: сравнительный анализ местных выборов 2006 и 2010 годов в Украине / Яцунская Е. // Сравнительное конституционное обозрение. - 2014. - № 1. - С. 52-74.

6. Якименко Ю.В. Громадська думка як фактор еволюції партійної системи України / Якименко Ю.В. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.uceps.org/upload/yakymenko_parties_public_op.pdf.

Размещено на Allbest.ru