Законодавчі засади прогнозування доходів бюджету в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Законодавчі засади прогнозування доходів бюджету в Україні

А.М. Вдовиченко, к.е.н., старший науковий співробітник Науково- дослідного інституту фінансового права, Національний університет ДПС України;

Г.В. Орос, провідний фахівець Науково-дослідного інституту фінансового права, Національний університет ДПС України

У статті проаналізовано нормативно-правову базу, інституційні межі та конкретні методики прогнозування бюджетних надходжень, що на сьогодні існують в Україні. Узагальнено основні підходи до розмежування бюджетного планування та прогнозування. Досліджено основні проблеми, які стоять на заваді ефективному прогнозуванню.

Ключові слова: прогнозування, податкові надходження, доходи бюджету, бюджетна політика.

В статье проведён анализ нормативно-правовой базы, институциональных рамок и конкретных методик прогнозирования бюджетных поступлений, существующих на сегодняшний день в Украине. Обобщены основные подходы к разграничению бюджетного планирования и прогнозирования. Проведено исследование основных проблем, препятствующих эффективному прогнозированию.

Tax avoidance and tax evasion seriously undermine the achievements ofpublic finances in the context offormation of publThe article analyzes the legal and institutional framework, specific methods of forecasting budget revenues that currently exist in Ukraine. Was generalized and systematized basic approaches to differentiation budget planning and forecasting. The result of the study was to determine prediction as scientifically sound judgments about the possible state of the object in the future, alternative ways and means to achieve it to select priorities and justify strategic and tactical decisions. Thus budgeting serves a logical extension of forecasting.

Analysis of legislation BCU shows that the tax authorities are not directly defined as being included in the process of forecasting revenues. This is a highly controversial point, since the tax administration accumulating a huge amount of information on tax revenues in the administration of taxes and fees.

Was generalized set of approaches to forecasting revenues and the analysis of their strengths and weaknesses. Thus, the main advantages of deterministic approach is to display the relationships between variables estimates may change quickly after taking into account legislative changes, high accuracy in the short term. In turn, the stochastic approach is lessflexible, often requires long time series, but is able to provide forecasts of budget revenues in the medium and long term.

The paper considers the main components of the forecasting process from synthesis factors that influence or shape the tax base and ending with the substitution ofpredictive values of which form the tax base. Was conducted a study of the major problems that hinder effective forecasting process, including: large scale of the shadow economy, inflation and its expectations, instability legislation and inconsistent of legal framework, uncertainty andfrequent turnover ofpredictive input parameters.

Прогнозування бюджетних надходжень є невід'ємною частиною бюджетного процесу та відіграє важливу роль у бюджетному механізмі та фінансовому менеджменті у сфері державних фінансів. Саме у процесі прогнозування дається всебічна оцінка того, який обсяг фінансових ресурсів, що залучаються за допомогою цього механізму, достатньою мірою забезпечить виконання покладених на державу функцій та завдань. Об'єктивність і результативність прогнозування доходів бюджету справляє визначальний вплив на обсяги та структуру бюджетних видатків, а отже, і на пріоритети фіскальної політики загалом.

Актуальність даної тематики досліджень полягає у необхідності у точному та науково обґрунтованому прогнозуванні надходжень державного бюджету, що дозволить Міністерству доходів і зборів більш ефективно адмініструвати податки, а також зробить заходи податкової політики більш виваженими.

Окремі аспекти прогнозування податкових надходжень та дохідної частини Державного бюджету України висвітлено в наукових працях М.Я. Азарова, В.В. Вітлінського, А.О. Дєгтяр [9], О.В. Зварич [10], Л.Л. Тарангул, А.М. Соколовської та інших.

Однак у вітчизняній економічній літературі відсутні роботи, у яких розкрито методику прогнозування податкових надходжень до Зведеного бюджету України з урахуванням наявних передумов і припущень щодо реалізації державної податкової та бюджетної політики, що свідчить про потребу у подальшому дослідженні цієї науково-теоретичної проблеми.

Метою статті є аналіз нормативно-правової бази, інституційних меж та конкретних методик прогнозування бюджетних надходжень в Україні.

Базовими складовими бюджетно-податкового механізму України є бюджетне планування та прогнозування. Завдяки цим двом елементам визначаються обсяги фінансових ресурсів, які утворюються в державі, та ресурсів, що зосереджуються і розподіляються через бюджетну систему, формуються планові показники обсягів надходжень та витрат державного бюджету, які ухвалюються щорічно під час прийняття головного закону України «Про державний бюджет України» на наступний рік.

Прогнозування в розрізі його економічної сутності можна розглядати як певний етап загального процесу планування, який спрямований на обґрунтування тенденцій розвитку того чи іншого процесу, вирішення конкретних проблем. У 2000 році було ухвалено Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» [1], у якому державне прогнозування визначено як наукове передбачення розвитку країни, окремих галузей економіки чи адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки й соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і термінів досягнення параметрів економічного й соціального

розвитку.

Узагальнюючи погляди на зміст прогнозування, ураховуючи переваги та недоліки сучасних наукових тлумачень, найбільш вдалим визначенням прогнозування вважаємо дефініцію, запропоновану Кондуром О. І. та співавторами, які розглядають його як «науково обґрунтоване судження про можливий стан об'єкта в майбутньому, про альтернативні шляхи та методи його досягнення для вибору пріоритетів й обґрунтування стратегічних і тактичних рішень» [2]. Разом з тим аналіз наукових публікацій також засвідчив відсутність чіткого розмежування бюджетного планування та прогнозування. Ці стадії розробки бюджетів є послідовними та взаємопов'язаними, що спричиняє змішування цих понять, розмивання межі між ними. Головна відмінність між бюджетним плануванням і прогнозуванням полягає в їх економічній сутності як інструментів бюджетної політики. Прогнозування - це передбачення можливого стану об'єкта в майбутньому. Метою його здійснення є обґрунтування планових бюджетних показників, які обов'язкові до виконання та застосовуються для цілеспрямованого впливу на рівень соціально-економічного розвитку держави. Тому, по суті, бюджетне планування є логічним продовженням прогнозування [2].

Засади процесу прогнозування бюджетних надходжень в Україні встановлено в Бюджетному кодексі України (далі - БКУ). Так, статтею 21 БКУ регламентується складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди [3]. Відповідальними за складання прогнозу є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, за участю центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету. Перераховані органи складають прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах. Прогноз, що розробляється, має містити ряд макроекономіч- них індикаторів та параметри бюджетної політики, а саме: показники Зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; показники державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; державного боргу та гарантованого державою боргу, що визначаються з урахуванням стратегії управління державним боргом; показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Такі бюджетні програми за умови схвалення у встановленому законодавством порядку відповідних інвестиційних програм (проектів) включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди протягом усього строку їх реалізації з урахуванням вимог БКУ; показники взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

З даних положень БКУ випливає, що податкові органи не визначено напряму як такі, що залучаються у процес прогнозування доходів бюджету. Це є досить спірним моментом, оскільки саме податкова адміністрація акумулює величезний обсяг інформації щодо податкових доходів бюджету в ході адміністрування податків та зборів.

БКУ у тій частині, де йдеться про процес прогнозування доходів бюджету, узгоджується із Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» [1], де визначені основні принципи та учасники відповідного прогнозування, серед яких однак не фігурують податкові органи.

На виконання Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» і Бюджетного кодексу України, з метою формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, забезпечення складання проекту державного бюджету на відповідний бюджетний період Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету» [4]. У даному документі затверджуються оперативні аспекти розробки економічних прогнозів, у тому числі і у бюджетній сфері. Так, зокрема, урегульовуються питання видів прогнозів, їх типових структур, порядку розроблення проектів прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та державного бюджету, обміну інформацією між різними органами уряду. Основними органами виконавчої влади, що відповідають за розробку прогнозів, є Мінекономрозвитку, Мінфін, Мінсоцполітики, Національний банк. Можливість участі податкових органів у розробці прогнозів також допускається через участь «інших центральних органів виконавчої влади» у різних етапах процесу складання та затвердження прогнозів.

Реалізація прогнозів щодо бюджетних надходжень відбувається на регулярній основі у спеціальних постановах Кабінету Міністрів України, де зазначено мету фіскальної політики держави, її пріоритети, а також прогнозні параметри бюджету. Дві останні такі постанови були підписані прем'єр- міністрами Юлією Тимошенко [5] та Миколою Азаровим [6] і стосувалися періоду 2011-2014 років.

Методики прогнозування надходжень бюджету затверджувалися наказами Міністерства фінансів України і згідно з ними проводилися відповідні розрахунки. При цьому, відповідно до наказів, для прогнозування активно використовуються дані Держкомстату, Мінекономіки, Держказначейства, Національного банку України, Держмитслужби (Міністерства доходів і зборів), Державної податкової адміністрації (Міністерства доходів і зборів). Такі накази могли стосуватися або окремих податків [7], або груп основних бюджетоутворюючих податків [8].

Аналіз сучасних моделей прогнозування податкових надходжень в Україні переконує у широкому

використанні методів математичної статистики з побудовою багатофакторних лінійних та нелінійних регресійних моделей, які дають змогу оцінити рівень статистичного зв'язку між досліджуваними показниками [9]. Умовно всю сукупність підходів до прогнозування доходів бюджету можна розділити на детерміністичні та стохастичні.

Детерміністичний підхід передбачає побудову чітких схем та відповідних систем рівнянь, що описують процес формування бази оподаткування та нарахування відповідних податків. Даний підхід є більш поширеним, оскільки в явній формі відображає зв'язки між змінними, оцінки можуть оперативно змінюватися після врахування законодавчих змін, є більш точними в короткостроковій перспективі.

Стохастичний метод передбачає застосування статистичних підходів до прогнозування бюджетних надходжень, що ґрунтується на визначенні щільного зв'язку між певними економічними факторами та бюджетними надходженнями. Він є менш гнучким, часто вимагає довгих часових рядів, однак здатен давати прогнози бюджетних надходжень на середньо- та довгострокову перспективу.

Процес прогнозування складається з ряду етапів, кожен з яких має свій зміст і призначення та відокремлений у часі:

на першому етапі розробники методики намагаються врахувати всі фактори, що впливають або формують базу оподаткування певним податком. Сукупність цих зв'язків описується системою формул, що на виході утворюють ряд показників, які у сумі становлять загальну базу оподаткування;

на другому етапі визначаються ставки податку, які потрібно застосовувати до тієї чи іншої частини загальної суми бази оподаткування;

на третьому етапі у сформований перелік формул підставляються прогнозні значення показників, які формують базу оподаткування.

Іншими словами, у даних методиках пропонується розробляти прогноз податкових надходжень на основі інших прогнозів, що часто здійснюється іншими, ніж фіскальні, органами. У такому випадку точність прогнозів визначається за двома факторами: коректністю моделювання системи зв'язків між змінними, які формують базу оподаткування, та точністю прогнозів щодо формування бази оподаткування.

Однак процес прогнозування доходів бюджету істотно ускладнюють ряд факторів [10]:

значні масштаби тіньового сектору економіки;

інфляція та інфляційні очікування. Щодо впливу інфляційних очікувань на обсяги бюджетних доходів, то необхідно зазначити, що їх посилення призводить до зниження економічної активності платників податків, отже, негативно впливає на параметри бази оподаткування;

нестабільність правового поля та неузгодженість законодавчих норм, зокрема тих, що визначають та регламентують порядок взаємодії органів державної влади в бюджетному процесі. Свідченням цього є процес підготовки Основних напрямів бюджетної політики, що передує розробці проекту бюджету й передбачає здійснення тісного інформаційного обміну між органами державної влади. На практиці має місце невідповідність ряду законодавчих норм, що визначають порядок взаємодії, про яку йдеться, зокрема між Кабміном та НБУ Зокрема, статтею 33 Бюджетного кодексу України передбачено подання Національним банком України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України до 15 березня року, що передує плановому, прогнозних монетарних показників на наступний рік, а Міністерство фінансів України на їх основі розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики та подає його на розгляд Кабінету Міністрів України до 20 березня. Таким чином, Міністерству фінансів надається лише 5 днів для підготовки зазначеного документа [10];

неточність та часта змінюваність вхідних прогнозних параметрів, що використовуються у процесі формування дохідної частини бюджету на відповідний бюджетний рік.

Таким чином, аналіз діючої методики прогнозування бюджетних надходжень дає змогу зробити ряд висновків узагальнювального характеру.

По-перше, функція прогнозування бюджетних надходжень в Україні закріплена за головним фіскальним органом і визначена в Бюджетному кодексі.

По-друге, прогнози фіскальних параметрів базуються на прогнозах розвитку економіки, що розробляються іншими, ніж фіскальні, урядовими інституціями.

По-третє, в Україні на сьогодні існують методики прогнозування, однак на заваді їх ефективного функціонування стоїть ряд чинників, серед яких: значні масштаби тіньового сектору економіки, інфляція та інфляційні очікування, нестабільність правового поля і неузгодженість законодавчих норм, неточність та часта змінюваність вхідних прогнозних параметрів. У разі вдосконалення методик, їх автоматизації, забезпечення постійного оновлення бази даних та моніторингу актуальності закладених співвідношень, а також законодавчо узгодженої взаємодії виконавчих органів у сфері прогнозування розроблені методики можуть стати ефективним інструментом у прогнозно-аналітичній роботі Міністерства доходів і зборів України.

Векторами подальших наукових доробок у цьому контексті є вивчення закордонних методик та практик податкового прогнозування, що дозволить підвищити ефективність формування дохідної частини Державного бюджету України щодо акумулювання податкових надходжень.

Список використаної літератури

прогнозування бюджетний планування межа

1. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України: Закон України: від 03.03.2000 р. № 1602-Ш [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakom.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/mam.cgi?mreg=1602-14

2. Кондур О. С. Економіко-математичне прогнозування доходів місцевих бюджетів [Електронний ресурс] / О. С. Кондур, О. П. Цюпа, В. В. Хинальська // Актуальні проблеми розвитку економіки регіону. - 2012. - Вип. 8. - С. 211-215. - Режим доступу: http:// www.pu.if.ua/depart/Fimamces/resource/file.pdf

3. Бюджетний кодекс: Закон України: від 08.07.2010 р. № 2456-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon. rada.gov. ua/cgi-bin/laws/main.cgi?mreg=2456-17

4. Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету: Постанова Кабінету Міністрів України: від 26.04.2003 р. № 621 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakom.rada.gov.ua.

Размещено на Allbest.ru