Органи виконавчої влади як суб'єкти державного контролю та нагляду у сфері страхової діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЯК СУБ'ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ТА НАГЛЯДУ У СФЕРІ СТРАХОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

О.В. Літвінова

Предметом дослідження є діяльність органів виконавчої влади в частині здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності. Метою статті є визначення шляхів удосконалення правового регулювання відносин контролю та нагляду у сфері страхової діяльності. Досліджено склад та повноваження органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності. Проаналізовано стан нормативно-правового регулювання контролю та нагляду у сфері страхування, визначено напрямки його удосконалення. Зроблено висновок, що здійснення органами виконавчої влади контролю та нагляду у сфері страхової діяльності спрямоване на забезпечення стабільності ринку страхових послуг, захист прав та інтересів учасників страхових відносин.

Ключові слова: контроль, нагляд, виконавча влада, страхова діяльність.

Литвинова О.В. Органы исполнительной власти как субъекты государственного контроля и надзора в сфере страховой деятельности

Предметом исследования является деятельность органов исполнительной власти в части осуществления контроля и надзора в сфере страховой деятельности. Целью статьи является определение путей совершенствования правового регулирования отношений контроля и надзора в сфере страховой деятельности. Исследованы состав и полномочия органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в сфере страховой деятельности. Проведён анализ нормативно-правового регулирования контроля и надзора в сфере страхования, определены направления его совершенствования. Сделан вывод, что осуществление органами исполнительной власти контроля и надзора в сфере страховой деятельности направлено на обеспечение стабильности рынка страховых услуг, защиту прав и интересов участников страховых отношений.

Ключевые слова: контроль, надзор, исполнительная власть, страховая деятельность.

Litvinova O.V. Executive authorities as subjects of the state control and supervision in the sphere of insurance activity

Object of study is activity of executive authorities regarding implementation of the state control and supervision in the sphere of insurance.

Keywords: control, supervision, executive authorities, insurance activity.

Одним із напрямків діяльності органів виконавчої влади є здійснення від імені держави контрольно-наглядових функцій у сфері функціонування тих чи інших державних органів, у сфері здійснення господарської діяльності, у сфері реалізації та захисту прав споживачів та у багатьох інших сферах суспільного життя. Маємо констатувати, що правовий статус органів державної виконавчої влади, їх компетенція та повноваження в частині здійснення державного нагляду та контролю завжди були предметом підвищеної уваги, в тому числі і з боку науковців. В умовах сьогодення, коли актуальними стають питання обмеження втручання з боку держави у діяльність суб'єктів господарювання та спрощення процедури здійснення господарської діяльності, визначення місця органів державної виконавчої влади в системі суб'єктів контролю у сфері господарської діяльності вбачається актуальним і таким, що потребує підвищеної уваги.

Серед видів господарської діяльності як об'єкта державного контролю окреме місце посідає страхова діяльність. Особливості здійснення страхової діяльності та віднесення її до фінансового сектора економіки передбачають також і певні особливості реалізації державного контролю та нагляду на ринку страхування. Підвищення ролі страхування у сучасному суспільстві та зменшення державного втручання у діяльність суб'єктів господарювання (до яких відносяться і страховики) обумовлює актуальність дослідження ролі та місця органів державної виконавчої влади серед інших суб'єктів контролю та нагляду у сфері страхування.

Слід зазначити, що в науці адміністративного права питання здійснення державного контролю викликають підвищений інтерес і неодноразово досліджувались різними авторами. При цьому проведені дослідження стосуються як загальних питань здійснення контролю та нагляду, так і питань здійснення контролю та нагляду у сфері фінансової діяльності, у кредитно-банківській сфері тощо. Зазначеним питанням присвячували свою увагу вчені-адміністративісти, науковці у галузі господарського права, дослідники у сфері державного управління. Частково питання здійснення контролю у сфері страхової діяльності порушували також фахівці у галузі страхового права. До числа науковців, які приділяли свою увагу питанням, пов'язаним із нашим дослідженням, можна віднести таких, як О. Ф. Андрійко, В. Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, О. М. Музичук, Н. Б. Пацурія, С. С. Осадець та багатьох інших діячів у сфері науки. Поряд з цим питання здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності з боку органів державної виконавчої влади не були предметом окремих наукових досліджень. Вказане обумовлює новизну тематики дослідження та її актуальність, особливо у світлі стрімких змін правового регулювання питань контролю за діяльністю суб'єктів господарювання.

Метою цієї статті є визначення шляхів удосконалення правового регулювання відносин, що виникають під час здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності з боку органів державної виконавчої влади.

Основними завданнями, які обумовлені метою цієї статті, є: визначення кола органів державної виконавчої влади, уповноважених на здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності; дослідження стану нормативно-правового регулювання реалізації контролю та нагляду у сфері страхування органами державної виконавчої влади; визначення ролі та місця Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, як основного регулятора у сфері страхової діяльності; визначення напрямків удосконалення правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних із здійсненням державного контролю та нагляду у сфері страхової діяльності.

Говорячи про контроль та нагляд у сфері страхової діяльності, маємо відмітити, що страхова діяльність як різновид господарської відноситься до діяльності на ринку фінансових послуг. Про це прямо зазначено в Законі України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», у ст. 4 якого визначається, що послуги у сфері страхування відносяться до фінансових послуг [1]. І вже саме віднесення страхової діяльності до діяльності на ринку фінансових послуг обумовлює певні особливості у здійсненні контролю та нагляду, порівняно з іншими видами господарської діяльності.

Перш ніж перейти до вирішення завдань нашого дослідження зазначимо, що страховою діяльністю є врегульована нормами права, здійснювана на підставі ліцензії господарська діяльність, яка полягає у наданні послуг щодо захисту майнових інтересів учасників страхових відносин у разі настання визначених законом чи договором страхування подій (страхових випадків), за рахунок грошових коштів, сформованих шляхом сплати фізичними та юридичними особами (страхувальниками) страхових платежів та доходів від розміщення коштів цих фондів. Обґрунтування саме такого розуміння страхової діяльності було наведено нами у попередніх дослідженнях [2, с. 297].

Порядок здійснення страхової діяльності, особливості правового статусу його учасників, економічна сутність страхування та механізм реалізації страхових відносин обумовлюють необхідність існування контролю та нагляду у цій сфері не лише з боку органів державної виконавчої влади, а й з боку органів законодавчої та судової влади, з боку громадських організацій та певною мірою з боку громадян. Однак саме органи державної виконавчої влади наділені повноваженнями на здійснення найбільш комплексного, всеохоплюючого та системного контролю у сфері страхової діяльності. Це обумовлено особливостями виконавчої влади серед інших гілок влади. Як зазначають відомі дослідники питань, пов'язаних із функціонуванням виконавчої влади у державі, особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме під час реалізації виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя тих нормативних документів, які прийняті законодавчою владою, «практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку» [3, с. 17].

Говорячи про контроль та нагляд, який здійснюється органами виконавчої влади у сфері страхової діяльності, ми приєднуємось до точки зору О. М. Музичука, який, досліджуючи механізм здійснення контролю за діяльністю правоохоронних органів, зазначав, що контроль органів виконавчої влади є найбільш поширеним, найбільш оперативним і комплексним, «оскільки охоплює собою урядовий контроль, контроль міністерств та відомств, контроль місцевих державних адміністрацій та інших місцевих органів виконавчої влади» [4, с. 244]. Попри це наведені характерні риси контролю, що здійснюється органами виконавчої влади, є загальними та виявляються під час реалізації контрольної функції органів виконавчої влади у різних сферах суспільного життя - у сфері діяльності правоохоронних органів, у сфері господарської діяльності, в сфері захисту визначених законом прав та свобод громадян тощо.

У структурі органів виконавчої влади Кабінет Міністрів України як орган виконавчої влади вищого рівня наділений низкою повноважень, що тією чи іншою мірою спрямовані на реалізацію контрольно-наглядових функцій у сфері страхової діяльності. Виходячи із змісту Закону України «Про Кабінет Міністрів України», до числа повноважень Кабінету Міністрів України в частині здійснення державного контролю та нагляду у сфері страхової діяльності можна віднести повноваження, які визначені вказаним Законом як повноваження у сфері економіки та фінансів. До таких повноважень, зокрема, відносяться повноваження щодо забезпечення проведення державної економічної політики, прогнозування та державне регулювання національної економіки; сприяння розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснення заходів щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури; забезпечення здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності; забезпечення захисту прав споживачів та підвищення якості їх життя; забезпечення проведення державної фінансової та податкової політики та інші [5].

Незважаючи на доволі широкі повноваження Кабінету Міністрів України у сфері економіки та фінансів, необхідно зазначити, що повноваження Кабінету Міністрів з контролю та нагляду саме у сфері страхової діяльності обмежуються кількома напрямками діяльності у сфері страхування. Так, виходячи із змісту Закону України «Про страхування», контрольно-наглядові функції Кабінету Міністрів України у сфері страхової діяльності полягають у визначенні умов здійснення обов'язкового страхування, у визначенні умов та правил перестрахування ризиків українськими страховиками у страховиків-нерезидентів та у визначенні в певній частині умов щодо забезпечення платоспроможності страховиків. Згідно із ст. 7 Закону України «Про страхування» Кабінет Міністрів України, якщо інше не визначено законом, установлює порядок та правила проведення обов'язкового страхування, форми типового договору, особливі умови ліцензування обов'язкового страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків [6].

Кабінет Міністрів України також здійснює контроль та нагляд за діяльністю страховиків у частині перестрахування останніми ризиків у страховиків (перестраховиків) нерезидентів. Так, відповідно до ст. 12 Закону України «Про страхування» саме Кабінет Міністрів визначає вимоги та порядок здійснення перестрахування ризиків страховиками України у страховиків (перестраховиків) нерезидентів, установлює форму звітності перед уповноваженим органом для страховиків, у яких обсяг страхових платежів, що передаються в перестрахування нерезидентам, перевищує 50 відсотків їх загального розміру, отриманого з початку календарного року [6].

Контрольні повноваження Кабінету Міністрів у галузі страхової діяльності полягають також у контролі та нагляді за забезпеченням платоспроможності страховиків. Так, згідно із розділом III Закону України «Про страхування» Кабінет Міністрів України може змінювати порядок визначення фактичного та нормативного запасу платоспроможності страховика і структури гарантійного фонду страховиків, перелік страхових резервів та порядок їх розрахунків, визначає напрямки інвестицій в економіку України, які вправі здійснювати страховики при розміщенні коштів страхових резервів [6]. Крім наведеного, Кабінет Міністрів України також уповноважений встановлювати плату за ліцензії на здійснення всіх видів страхування [6].

Таким чином, викладене дозволяє нам дійти висновку, що Кабінет Міністрів України як орган виконавчої влади вищого рівня наділений обмеженим колом повноважень в частині здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності і здійснює переважно регулятивну функцію у вказаній галузі.

Більш широке коло повноважень у частині контролю та нагляду в галузі страхової діяльності притаманне спеціально уповноваженому органу - Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

У результаті аналізу положень Закону України «Про страхування» [6] (далі - Закон № 85/96-ВР), Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» [1] (далі - Закон № 2664-III), а також Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг [7] можемо дійти висновку, що провідним органом, який уповноважено на здійснення державного контролю та нагляду у сфері страхової діяльності, є саме Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - Національна комісія).

Перелік повноважень Національної комісії є достатньо широким, до того ж такі повноваження та порядок їх реалізації визначені в Законі № 2664-III та в Законі №85/96-ВР. У рамках цієї статті ми не будемо перераховувати всі повноваження Національної комісії, які надані їй законом з метою здійснення державного контролю та нагляду, а лише зазначимо, що такі повноваження містяться у ст. 28 Закону № 2664-III та у ст. 37 Закону № 85/96-ВР.

Аналіз передбачених законодавством контрольно-наглядових повноважень Національної комісії у сфері страхової діяльності дозволяє стверджувати, що чинне законодавство наділяє Національну комісію найширшим колом повноважень у частині здійснення державного контролю, порівняно з іншими органами виконавчої влади. Саме Національна комісія уповноважена визначати умови і правила надання страхових послуг, видавати ліцензії на право здійснення тих чи інших видів страхування, контролювати відповідність діяльності страховика ліцензійним умовам та правилам надання страхових послуг, визначати умови та порядок забезпечення фінансової надійності страховиків, застосовувати заходи впливу до страховиків, які допускають порушення законодавства під час здійснення страхової діяльності. Зазначимо, що це далеко не повний перелік напрямків реалізації контрольно-наглядових функцій Національної комісії.

Враховуючи, що детальний аналіз контрольно-нагядових повноважень Національної комісії у сфері страхової діяльності може бути предметом окремого наукового дослідження, ми приділимо йому увагу в наших подальших наукових розробках. На цьому ж етапі більш детально зупинимось на питанні правового регулювання реалізації контрольно-наглядових заходів у сфері страхової діяльності з боку органів виконавчої влади, зокрема з боку Національної комісії.

Два основних нормативних акти, які визначають порядок і умови здійснення контролю та нагляду у сфері страхової діяльності, ми вже називали раніше. Слід зазначити, що на сьогодні у Верховні Раді України триває обговорення проекту Закону України від 16 жовтня 2012 р. № 11351 «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». У разі прийняття вказаного законопроекту реалізація Національною комісією заходів контролю та нагляду у сфері страхування повинна буде здійснюватись також з урахуванням положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [8] (далі - Закон № 877-V).

Підзаконним нормативним актом, який спрямований на врегулювання порядку здійснення контролю та нагляду шляхом проведення перевірок, є Правила проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг [9] (далі - Правила проведення перевірок).

Системний аналіз наведених вище нормативних актів дозволяє констатувати неузгодженість їх положень та неповноту правового регулювання механізму здійснення контролю та нагляду у сфері страхування.

Так, відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 5 Закону № 877-V [8] орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) [8, абз. 3 ч. 2 ст. 5].

Окрім цього, ч. 3 ст. 22 Закону № 877-V визначає, що якщо не затверджені критерії розподілу суб'єктів господарювання за ступенями ризику їх господарської діяльності, періодичність проведення планових заходів та перелік питань для їх здійснення, то такі суб'єкти господарювання вважаються суб'єктами господарювання з незначним ступенем ризику та підлягають державному нагляду (контролю) не частіше одного разу на п'ять років [8]. Маємо відмітити, що у разі відсутності критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення страхової діяльності, та невизначення на підставі таких критеріїв періодичності проведення планових заходів у цій галузі буде штучно створена ситуація, внаслідок якої контроль та нагляд за діяльністю страховиків буде послаблений. В умовах нестабільності фінансового ринку України, з огляду на політичну та економічну ситуацію в державі, зменшення контролю та нагляду за діяльністю фінансових установ, до яких належать страховики, вбачається недоцільним.

Певні неузгодженості в нормативному регулюванні реалізації контролю та нагляду у сфері страхової діяльності спостерігаються також у частині визначення підстав проведення позапланових заходів стосовно страховиків як суб'єктів господарювання, в частині нормативного визначення органу, уповноваженого на здійснення державного нагляду у страховій діяльності тощо.

Обсяг наукової статті не дає нам можливості детально зупинитись на дослідженні зазначених питань, але створює передумови для подальших наукових пошуків у цій сфері.

Підсумовуючи викладене, маємо зазначити, що до переліку органів виконавчої влади, які наділені повноваженнями щодо контролю та нагляду у сфері страхової діяльності, входять не лише Кабінет Міністрів України та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг. До складу таких органів виконавчої влади ми можемо віднести також Антимонопольний комітет України, Міністерство внутрішніх справ, Державну фіскальну службу та інші органи виконавчої влади, до компетенції яких віднесено здійснення заходів контролю та нагляду від імені держави в різних сферах господарювання, в тому числі й у сфері страхової діяльності. Дослідження повноважень таких органів у частині здійснення державного контролю та нагляду передбачає значний обсяг матеріалу і також буде предметом окремої наукової статті.

Проведене дослідження окремих питань здійснення державного контролю та нагляду у сфері страхування органами виконавчої влади дозволило нам дійти таких висновків:

1. Державний контроль та нагляд у сфері страхової діяльності, який здійснюється органами виконавчої влади, спрямований на забезпечення стабільності ринку страхових послуг, захист прав та інтересів учасників страхових відносин.

2. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, є провідним органом виконавчої влади, що здійснює контроль та нагляд у сфері страхування, який наділений найширшим колом контрольно-наглядових повноважень.

3. Сучасний стан нормативно-правового регулювання реалізації контролю та нагляду у сфері страхування органами державної виконавчої влади потребує вдосконалення та усунення прогалин. У першу чергу це стосується врегулювання механізму проведення перевірок діяльності страховиків уповноваженими органами.

державний контроль нагляд страховий

Список використаних джерел

1. Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг: закон України від 12 лип. 2001 р. № 2664-III // Урядовий кур'єр. - 2001. - № 154. - Зі змін. та допов.

2. Літвінова О. В. Окремі питання здійснення державного контролю у сфері страхової діяльності / О. В. Літвінова // Форум права. - 2013. - № 2. - С. 295-302 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdl7FP_index.htm_2013_2_45.pdf.

3. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - Київ: Ін Юре, 2002. - 668 с.

4. Музичук О. М. Контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні: адміністративно-правові засади організації та функціонування: дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Музичук Олександр Миколайович. - Харків, 2010. - 481 с.

5. Про Кабінет Міністрів України: закон України від 27 лют. 2014 р. № 794-VII // Офіційний вісник України. - 2014. - № 20. - Ст. 619.

6. Про страхування: закон України від 7 берез. 1996 р. № 85/96-ВР // Урядовий кур'єр. - 1996. - № 72-73. - Зі змін. та допов.

7. Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг: затв. указом Президента України від 23 листоп. 2011 р. № 1070/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1070/2011.

8. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: закон України від 5 квіт. 2007 р. № 877-V [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-v.

9. Правила проведення перевірок (інспекцій) Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг: затв. розпорядженням Нац. комісії, що здійснює держ. регулювання у сфері ринків фінанс. послуг, від 27 листоп. 2012 р. № 2422 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0211-13.

Размещено на Allbest.ru