Сучасний стан та проблеми законодавчого закріплення окремих принципів права природокористування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасний стан та проблеми законодавчого закріплення окремих принципів права природокористування

О.Г. Котеньов

Анотація

Ключові слова: право природокористування, принципи права природокористування, правове регулювання природокористування.

Аннотация

Определены состояние и проблемы закрепления в экологическом законодательстве Украины принципов права природопользования, проработаны пути преодоления выявленных недостатков и разработаны предложения по усовершенствованию законодательства в сфере использования природных ресурсов.

Ключевые слова: право природопользования, принципы права природопользования, правовое регулирование природопользования.

Abstract

Objective. Defining the state and problems of consolidation the principles of natural resources law in the environmental legislation of Ukraine, processing the ways of overcoming identified weaknesses and development of propositions for improving legislation in the field of natural resources.

Methods. General scientific methods of research like generalization, abstraction, comparison are used in the paper. The main method is the method of system analysis, which was used while studying some elements of the legal institute of natural resources law in their relationship with the system of law in general and environmental law in particular.

Results. The current state and prospects of development of legislative consolidation of the principles of natural resources law in normative and legal acts of environmental law and related fields are found out; problems in this field and the ways of overcoming them are defined.

Scientific novelty. Scientific positions concerning the need of textual consolidation of the essence of principles of natural resources law within sectoral legislation of Ukraine have got the further development, propositions about the amendments to the current legislation of Ukraine on this issue are scientifically grounded.

The practical significance. Usage of the offered by the author propositions will make possible: in the legislative practice to develop the current system of natural resource legislation on the basis of developed and existing principles of natural resources law with the simultaneous elimination of identified conflicts of law norms; in the practice of lawmaking to resolve legal disputes and conflicts on the basis of keeping the basic principles of natural resources law, to remove errors in the practice of law.

Keywords: natural resources law, principles of natural resources law, legal regulation of natural resources.

В умовах сьогодення, із загостренням кризових явищ у природі та їх вплив на життя і здоров'я людей, охорона навколишнього природного середовища та забезпечення сталого природокористування стають одними з головних функцій держави. Усі ці питання в комплексі породжують іншу багатоаспектну проблему - забезпечення співвідношення економічних, соціальних та екологічних потреб у процесі діяльності людини, особливо в контексті міжнародних та європейських екологічних процесів. Вирішення цієї проблеми значною мірою залежить від правової регламентації діяльності у сфері природокористування, зокрема, належного рівня теоретичного обґрунтування, правового закріплення та реалізації правових приписів.

Основу правового регулювання будь-якої сфери людської діяльності складають правові принципи - основні засади побудови самої системи правового регулювання тієї чи іншої сфери. Визнаним у юридичній науці є те, що всі принципи права мають буди відображені в законодавстві. Інакше вони або не мають сили і значення принципів права, або є поглядом окремих вчених, які їх виводять. Не завжди принципи права мають бути текстуально відображені в законодавстві, допускається змістовне відображення, за якого суть принципу відображено в законодавстві, але безпосередньо він не називається.

У зв'язку з цим надзвичайно важливим є відображення суті принципів права в системі чинного законодавства, що в повній мірі стосується і принципів права природокористування.

Теоретичним засадам законодавчого закріплення принципів права в різний час були присвячені дослідження вчених теоретиків права, зокрема ці питання розглядались у роботах таких авторів, як Т.Г. Андрусяк, С.С. Алєксєєв, О.І. Денісов, А.М. Колодій, В.О. Котюк, Є.В. Назаренко, А.Ю. Олійник, С.П. Погребняк, П.М. Рабінович, О.Ф. Скакун та ін. До розгляду проблем механізму дії принципів правового регулювання екологічного, земельного та аграрного права, комплексно або в межах самостійних досліджень з іншої проблематики, звертали свою увагу цілий ряд вітчизняних вчених: В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, А.М. Беженарь, Є.С. Бердніков, А.І. Берлач, О.Г. Бондар, І.С. Будзилович, О.А. Вівчаренко, А.П. Гетьман, В.К. Гуревський, О.І. Заєць, Л.П. Заставська, І.І. Каракаш, М.Г. Ковтун, В.В. Костицький, М.В. Краснова, П.Ф. Кулинич, Н.Р. Малишева, В.Л. Мунтян, В.В. Носік, О.М. Пащенко, А.М. Статівка, Л.Л. Чаусова, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга та ін.

Зважаючи на суттєвий внесок науковців у розробку проблем законодавчого закріплення принципів права, дослідження стану відображення в законодавстві України принципів права природокористування не проводилося. В окремих роботах вони висвітлювалися лише фрагментарно в застосуванні до того чи іншого предмета правового регулювання або в навчальних цілях для розкриття тематики права природокористування.

Метою статті є визначення стану та проблем закріплення в екологічному законодавстві України принципів права природокористування, опрацювання шляхів подолання виявлених недоліків та розробка пропозицій з удосконалення законодавства у сфері використання природних ресурсів.

Для створення певної структури викладення матеріалу спочатку будуть розглянуті два основних для системи екологічного законодавства нормативних акта та принципи права природокористування, які в них зафіксовані, а потім буде розглянуто фіксацію кожного з принципів у галузевому законодавстві.

Основними нормативно-правовими актами у сфері природокористування є Конституція України та Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Стаття 13 Конституції України [1] фіксує, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. І тут же вказує: «Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону». На думку автора, останнє речення є змістовним відображенням принципу загальнодоступності загального природокористування, адже тут використовується поняття «кожний громадянин», фактично поширюючи можливість використання свого права на всіх фізичних осіб. Громадянин у цьому випадку розглядається не як громадянин України в силу дії ст. 26 Конституції України: «Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України». Винятків щодо здійснення загального природокористування іноземцями чинним екологічним законодавством не встановлено, що й дозволяє стверджувати про можливість поширення вказаної норми на всіх фізичних осіб.

Крім того, ч. 3 ст. 13 Конституції України містить наступне положення: «Власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству». Що є конституційним положенням змістовного відображення принципу непорушення у процесі природокористування прав та інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів.

Стаття 66 Конституції України містить положення про те, що кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки. Це, на думку автора, є конституційною основою розвитку одразу двох принципів: незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим та додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у процесі використання природних ресурсів. Саме дія цих принципів поряд з іншими має забезпечити попередження шкоди, завданої довкіллю.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [2] до недавнього часу розглядався як головний системоутворюючий нормативний акт в екологічному праві [3, с. 31; 4, с. 41]. Однак, з незрозумілих причин саме у процесі оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів [5] було викладено в новій редакції ст. 2 вказаного

Закону, де було прибрано фразу «розроблюваними відповідно до нього», яка вказувала на необхідність узгоджувати положення усіх нормативних актів у сфері охорони та використання довкілля з положеннями Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Таким чином, значення провідного закону в цій сфері він втратив, адже раніше в разі конкуренції норм цього Закону та будь-якого іншого мав застосовуватися Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Це створювало дещо унікальну ситуацію, коли загальний закон мав пріоритет над спеціальним, однак вона була виправдана.

В умовах відсутності Екологічного кодексу України, необхідність прийняття якого не викликає сумнівів, названий Закон відігравав роль своєрідної загальної частини кодексу, якого не існувало. І все галузеве законодавство, так би мовити, було підпорядковане такій загальній частині. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» створював передумови для розробки узгодженої системи екологічного законодавства. При розробці поресурсових законодавчих актів існувала необхідність приведення їх природоохоронної складової до єдиного зразка з дотриманням узгоджених правил. На сьогодні ніщо не заважає приймати поресурсові закони, які не будуть відповідати Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а в разі неузгодженості положень пріоритет набуватимуть положення спеціальних законів.

Таким чином, до прийняття змін у 2012 р., норми цього Закону для всієї системи екологічного та природоресурсного права мали по суті значення принципів, адже відходити від їх приписів не було можливості, вони мали спрямовуючий вплив для розвитку всієї галузі екологічного законодавства. Тому, на думку автора, доцільно до прийняття Екологічного кодексу України залишити за цим Законом значення системоутворюючого та провідного в системі екологічного законодавства, для чого слід відновити дію ст. 2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в редакції, яка діяла до набрання чинності відповідних змін 18 листопада 2012 р.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» містить ст. 3, яка безпосередньо називає основні принципи охорони навколишнього природного середовища. Усі перелічені в ній принципи поза сумнівом відносяться до принципів екологічного права, але не всі є принципами інституту права природокористування. Дійсно, вони в повній мірі стосуються тих засад, на яких має ґрунтуватися діяльність у сфері природокористування. Однак здебільшого вони розглядаються як принципи іншого порядку - галузевого, які поширюють свою дію на інститут права природокористування у зв'язку з місцем цього інституту в системі екологічного права. Такими принципами по суті є майже всі принципи, передбачені у ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Виняток складають: принцип безоплатності загального і платності спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності, який є принципом права природокористування, що має значення галузевого; принцип встановлення екологічного податку, збору за спеціальне використання води, збору за спеціальне використання лісових ресурсів, плати за користування надрами відповідно до Податкового кодексу України. Останній є міжгалузевим принципом податкового права.

Стаття 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» змістовно відображає зафіксований у ст. 13 Конституції України принцип загальнодоступності загального природокористування. Крім того, ст. 9 вказаного Закону серед прав громадян теж передбачає право кожного громадянина на загальне природокористування.

Для подальшого викладення матеріалу та уникнення зайвого перевантаження статті аналізом чинного законодавства необхідно зосередити увагу на деяких прикладах виявлених проблем фіксації принципів права природокористування і шляхах їх подолання.

Наприклад, принцип цільового характеру використання природних ресурсів є одним з основних принципів і наскрізь пронизує всю систему екологічного та природоресурсного законодавства. Серед недоліків, виявлених у процесі аналізу чинного законодавства щодо закріплення вказаного принципу, слід відзначити те, що не всі закони містять текстуальне відображення цього принципу, особливо в розрізі обов'язку його дотримання природокористувачами. Наприклад, Закон України «Про тваринний світ» [6] не містить такого принципу серед названих у ст. 9 засад та принципів охорони, раціонального використання і відтворення тваринного світу. Така ж ситуація і зі ст. 5 Закону України «Про рослинний світ» [7] та іншими законодавчими актами.

Складнішою є ситуація з безоплатністю загального природокористування землями. Земельний кодекс України [8] взагалі не передбачає загального землекористування. Більше того, ст. 206 Кодексу прямо вказує: «Використання землі в Україні є платним». Однак, земля є базовим природним ресурсом, що дозволяє розглядати право загального землекористування у поєднанні (як складову) з правом загального природокористування [9, с. 227].

І.О. Костяшкін захистив кандидатську дисертацію за темою «Право загального землекористування громадян», в якій досить детально розглянув усі проблеми запровадження і відображення загального землекористування в земельному законодавстві, в тому числі безоплатності такого. Були висловлені досить слушні положення, однак, на жаль, до сьогодні вказані напрацювання не знайшли свого відображення в законодавстві [10, с. 182-185].

Цілком підтримуючи запропоновані І.О. Костяшкіним положення, вважаємо, що доцільно також викласти ч. 1 ст. 206 Земельного кодексу України в наступній редакції: «Використання землі в Україні є платним у межах та у випадках, передбачених законодавством. Об'єктом плати за землю є земельна ділянка, надана в користування». Такі зміни на додаток до запропонованих дозволять уникнути колізій, а також дозволять хоча б у підзаконних актах встановлювати випадки безоплатного користування землями.

Виявлено проблему відсутності послідовного та належного закріплення в окремих природоресурсних нормативних актах як загальногалузевих принципів охорони навколишнього природного середовища, так і тих, що належать до принципів природокористування. Так, ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» містить перелік основних принципів у галузі охорони довкілля. Зрозуміло, що вичерпним цей перелік не може бути, але як основа може і повинен використовуватися в подальшому при розробці галузевого законодавства. Системний аналіз поресурсових законодавчих актів свідчать, що не всі згадані принципи запроваджені в системі правового регулювання поводження з певним природним об'єктом.

В окремих випадках це може бути виправдано специфікою самого об'єкта або певного принципу, як це відбувається з принципом «встановлення екологічного податку, збору за спеціальне використання води, збору за спеціальне використання лісових ресурсів, плати за користування надрами відповідно до Податкового кодексу України», адже за своєю суттю та визначенням не може стосуватися, наприклад, тваринного світу, а його закріплення у поресурсових актах ніяк не може вплинути на його виконання. Навпаки, саме належне виконання названого принципу полягає у вилученні з поресурсових актів норм, які раніше встановлювали певні види плати та зборів за користування природними об'єктами.

У той же час, постає питання, з яких причин в актах, які встановлюють загальні вимоги до охорони окремих природних об'єктів, не закріплюються принципи, які їх стосуються. Так, ст. 5 Земельного кодексу України містить перелік із шести принципів, на яких базується земельне законодавство. Припустімо, що існують також інші принципи земельного законодавства, закріплені названим Кодексом, які просто не виведені у ст. 5. Проте, серед основних принципів охорони довкілля міститься принцип безоплатності загального природокористування, який у Земельному кодексі України практично не відображений, за винятком окремих положень про добросусідство та земельні сервітути. Як зазначалося, ст. 206 Кодексу вказує, що використання землі в Україні є платним. У той же час, законодавством не забороняється загальне землекористування громадян, а наукою не заперечується (враховуючи дисертаційну роботу І.В. Костяшкіна).

Наприклад, Кодекс України про надра взагалі не містить слів «принцип» або «основні засади». Аналогічна ситуація з Водним кодексом України, у якому міститься тільки одна згадка про «басейновий принцип», який використовується не як принцип права, а більше стосується порядку та способу управління водними ресурсами.

Крім наведеного, подекуди відбувається підміна понять принципів права іншими подібними, але не тотожними поняттями. Так, ст. 5 Закону України «Про рослинний світ» встановлює «Основні вимоги до охорони, використання та відтворення рослинного світу». Системний аналіз норми дозволяє стверджувати, що названа стаття закону дійсно встановлює принципи охорони та використання об'єктів рослинного світу. Але, на нашу думку, поняття «принципи» або «основні засади» можуть розглядатися як тотожні поняття, виходячи із самого визначення принципу права. Однак, поняття «основні вимоги» аж ніяк не тотожне принципам права, а тому така підміна недопустима з огляду на значення встановлення саме принципів права для мети правового регулювання.

Підсумовуючи, слід констатувати, що розробка, юридичне закріплення та чітке виконання і дотримання принципів права природокористування є запорукою сталості, ефективності та раціональності природокористування. Водночас, питання нормативно-правового закріплення принципів права природокористування далеке від досконалого вирішення.

Проблеми підміни понять принципів іншими подібними, але не тотожними поняттями, невідповідність окремих норм права зафіксованим принципам (колізії) не дозволяють сформувати гармонійну систему чинного законодавства і права, а це у свою чергу створює передумови для зловживань і заподіяння шкоди довкіллю та державі. Крім того, у галузевому екологічному законодавстві не проведено наскрізного системного закріплення основних принципів права природокористування. А зважаючи на те, що принципи правового регулювання зазвичай встановлюються задля досягнення певної мети (сталості та раціональності природокористування, забезпечення екологічної безпеки, гарантування прав громадян), закріплення в нормативних актах та подальше запровадження в практику правозастосування за чітким виконанням принципів права природокористування має сприяти досягненню мети всього правового регулювання сфери природокористування - гарантування безпечного для життя і здоров'я людини стану навколишнього природного середовища, забезпечення перманентного економічного розвитку в умовах максимального збереження та відтворення довкілля та його компонентів.

На думку автора, у подальших дослідженнях, які стосуються принципів правового регулювання окремих сфер природокористування або охорони довкілля, в обов'язковому порядку необхідно передбачати пропозиції удосконалення чинного законодавства шляхом послідовного текстуального закріплення виявлених принципів з метою їх належного використання та виконання.

екологічний право природокористування

Список використаних джерел

1. Конституція України: від 28 черв. 1996 р.

2. Про охорону навколишнього природного середовища: закон України від 25 черв. 1991 р. № 1264-ХІІ

3. Екологічне право України. Академічний курс: підручник / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - Київ: Юрид. думка, 2005. - 848 с.

4. Екологічне право України в запитаннях та відповідях: навч. посіб. / А.П. Гетьман, М.В. Шульга, Г.В. Анісімова, А.К. Соколова. - Харків: Одіссей, 2008. - 480 с.

5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні: закон України від 16 жовт. 2012 р. № 5456-VI // Голос України. - 2012. - № 218-219.

6. Про тваринний світ: закон України від 13 груд. 2001 р. № 2894-Ш // Голос України. - 2002. - № 9.

7. Про рослинний світ: закон України від 9 квіт. 1999 р. № 591 -ІV // Урядовий кур'єр. - 1999. - № 87-88.

8. Земельний кодекс України: закон України від 25 жовт. 2001 р. № 2768-Ш // Урядовий кур'єр. - 2001. - № 211.

9. Шульга М.В. Актуальные проблемы правового регулирования земельных отношений в современных условиях: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.06 / Шульга Михаил Васильевич. - Харьков, 1998. - 394 с.

10. Костяшкін І.О. Право загального землекористування громадян: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Костяшкін Іван Олександрович. - Київ, 2005. - 185 с.

Размещено на Allbest.ru