Відкритість та прозорість як структурні рівні транспарентності державного управління та їх комунікативні функції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Відкритість та прозорість як структурні рівні транспарентності державного управління та їх комунікативні функції

Постановка проблеми

транспарентність державний управління

У контексті даного дослідження на особливу увагу заслуговує аналіз відкритості та прозорості діяльності органів державної влади як структурних рівнів транспарентності системи державного управління, за якими визначається ефективність реалізації ними своїх функціональних повноважень. Саме тому побудова правової та демократичної держави в особливому ракурсі ставить питання відкритості та прозорості, оскільки від їх вирішення в цілому залежить розвиток громадянського суспільства. Відкритість та прозорість є стратегічним елементом формування якісної взаємодії між громадянами та органами державної влади.

Інформаційна відкритість органів державної влади дозволяє громадянам «отримати адекватне уявлення та сформувати критичне судження про стан суспільства та органи публічної влади, укріплює дієвість та ефективність громадського контролю за діяльністю органів державної влади» [1, с. 12]. Таким чином, інформаційна відкритість діяльності органів державної влади всіх рівнів покликана гарантувати реальний доступ населення до інформації про їх діяльність.

Мета статті. Провести аналіз відкритості та прозорості структурних рівнів транспарентності державного управління,

Виклад основного матеріалу

Відповідно до логіки даного дослідження, в першу чергу слід звернути увагу на методологію розмежування понять відкритості та прозорості у контексті ідентифікації їх змісту в різних дослідницьких підходах. У більшості з них існує складна дилема чіткої кристалізації змісту даних понять, а в окремих прозорість підміняється поняттям відкритості.

На думку А. В. Іванченка, відкритість носить соціально-комунікативний характер, тоді як прозорість - виключно функціональний, завдяки чому вона спрямована на оптимізацію регулятивних процесів у системі державного управління [2, с. 4]. Є. Тіхоміров наголошує на необхідності ототожнення понять відкритості та транспарентності, розуміючи під ними стратегічний фактор демократичного розвитку; інструмент забезпечення підконтрольності влади; засіб підвищення активності громадян, їх свідомості та політичної культури, результат розвитку комунікацій між різними учасниками демократичного процесу; форму реалізації права громадян на повну та об'єктивну інформацію [3, с. 67]. Л. С. Аносова під основними рівнями транспарентності державного управління розуміє поняття гласності, відкритості та публічності, вкладаючи в них законодавчий та доктринальний зміст. Гласність розглядається нею як: 1) доступність для громадського ознайомлення; 2) публічність; 3) загальновідомість будь-чого, оголошення; «відкритість» характеризує доступність для всіх бажаючих, щирість, незакритість істини; а публічність - реалізація будь-якої діяльності у присутності публіки, відкритість, щось суспільне, а не приватне [4].

У межах сучасної західноєвропейської науки прозорість розглядається через поняття «доступності», окремі дослідники вказують на певне його смислове ототожнення з поняттям гласності. Однак із суто методологічної точки зору гласність є більш широким поняттям, яке включає відкритість, прозорість та публічність діяльності органів державної влади. На думку В. С.

Каменкова, «принцип гласності є найбільш широким за обсягом і охоплює всі сторони організації та діяльності органів державної влади, включаючи форму організації та проведення відповідних заходів, їх режиму роботи, звільнення та призначення державно-управлінського апарату, повноважень посадових осіб» [5, с. 22].

У теорії публічного права Німеччини принцип гласності представлений у двох аспектах: принцип гласності як загальнообов'язковий принцип розвитку суспільства, що має публічний (державно-правовий характер), оскільки регламентується принципами демократії та правової держави; 2) принцип гласності (відкритості) сторін, який передбачає їм право на перегляд процесуальних актів та активну участь у процесах прийняття державно- управлінських рішень [6, с. 40].

У даному відношенні варто чітко розмежовувати поняття публічності та відкритості. Г. Гегель у свій час під публічністю розумів всезагальну обізнаність громадськості у державних справах [7]. Виходячи із того, що держава є публічною організацією, наділеною владними повноваженнями, під публічністю необхідно розуміти відкритість державної організації, оскільки «держава - це певною мірою (приватна) публічна, тобто відкрита частина суспільства, це та частина суспільства, яка відкрита для всіх його членів, а також для членів інших суспільств» [7]. В межах сучасної державно- управлінської традиції публічність трактується в трьох аспектах як: 1) загальнозначимість; 2) те, що належить до громадсько-державної сфери; 3) відкритість (загальнодоступність) для людей та публіки. З огляду на це, відкритість є однією із форм прояву публічності, а публічність - це категорія, що завжди належить до відкритості для суспільства та громадського контролю.

У межах вітчизняної науки Т. Андрійчук вказує на основну відмінність принципів прозорості та відкритості, яка полягає в тому, що прозорість державної політики характеризується пасивністю споглядання інформації громадянами та їхніми об'єднаннями, а відкритість передбачає можливість активних дій цих суб'єктів щодо політики [8]. Подібної точки зору дотримується Н. Гудима, яка розмежовує поняття відкритості та прозорості, розуміючи під ними самостійні принципи функціонування органів державного управління. На її думку, «принцип відкритості державної влади можна визначити як її обов'язок із забезпечення можливості вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами... принцип прозорості полягає у встановленні органами державного управління умов, що забезпечують залучення громадян та інших об'єктів управління до прийняття управлінських рішень за рахунок створення і гарантування високого рівня їх обізнаності [9, с. 11]. Подібної точки зору дотримується І. Ібрагімова, яка під прозорістю розуміє основу для забезпечення діалогу влади з громадськістю на всіх етапах прийняття рішень, завдяки чому забезпечується постійний доступ до інформації про діяльність органів державної влади та їхніх посадових осіб згідно із нормами чинного законодавства [10, с. 4].

У «Кодексі рекомендованої практики громадської участі у процесі прийняття рішень» Ради Європи «принцип відкритості передбачає, що адміністрація відкрита для зовнішнього нагляду, а прозорість означає, що при цьому нагляді видно все наскрізь» [11]. Відповідно до цього, відкритість та прозорість при адмініструванні являють собою фундаментальний принцип «хорошого адміністрування», яке характеризується двома причинами: 1) воно дозволяє будь-якій особі, по відношенню до якої здійснюється адміністративна дія, розуміти його підстави; 2) відкритість та прозорість сприяють інститутам нагляду (судам, органам розслідування, парламентським комітетам) над адмініструванням. Завдяки цим двом причинам, на думку європейських експертів, відкритість та прозорість сприяють законності адміністративного управління. Однак відкритість та прозорість у системі державного управління можуть бути досягнені за допомогою відповідних практик, серед яких:

• інформування про намічені дії;

• забезпечення розкриття даних та іншої інформації, на якій базуються дії та рішення;

• вимога про опублікування будь-якого формального чи неформального критерію, відповідно до котрого ухвалювались рішення;

• забезпечення участі зацікавлених сторін в адміністративному процесі;

• вимога про відкритий, а не секретний процес прийняття рішення;

• надання обґрунтування рішень;

• забезпечення доступності адекватних форм регресу при визначенні законності та правильності дій [11]:

На нашу думку, принциповим питанням у контексті даного аналізу є чітке розуміння відкритості та прозорості як структурних рівнів транспарентності державного управління, функціональність яких проявляється через відповідні механізми, які забезпечують транспарентність державних органів влади. До таких механізмів належить: доступ до публічної інформації, подання запитів, поширення інформації, проведення відкритих дискусій між органами державної влади та громадськістю.

Прозорість та відкритість діяльності органів державної влади є невід'ємними атрибутами демократизації системи державного управління. На думку А. Є.Чуклінова, прозорість є структурним елементом управлінського механізму будь-якої демократичної держави в умовах модернізації її владних інститутів, що тим самим сприяє укріпленню життєдіяльності її управлінських форм [12]. Відкритість в межах даного підходу передбачає «наявність в системі правовідносин широких каналів взаємопроникнення для всього спектру соціальних, економічних та політичних сил», тоді як прозорість характеризується «максимальною можливою доступністю інформації про діяльність управлінського апарату та формуванням жорсткого механізму громадського впливу на сферу приватного та державного адміністрування за допомогою представницьких інститутів, що у свою чергу слугує умовою нейтралізації корупційних тенденцій у даній сфері» [12].

Під прозорістю Г. В. Пизіна розуміє один із елементів економіко- політичного регулювання, який, однак, не може виступати у ролі уніфікованого інструменту структурування державно-управлінського простору, а тому він чітко диференціюється за галузевими ознаками. Виходячи із цього, дослідник виокремлює три парадигми прозорості, які характеризують систему адміністративних відносин в державі: прозорість у сфері державного управління (політичний менеджмент); прозорість в економіці (економічний менеджмент); прозорість у правоохоронній діяльності. Реалізація механізму прозорості в системі державного управління на мікро- та макрорівні дозволяє чітко оформитись системній бюрократії як «своєрідному суб'єктові індустрії послуг, утверджуючи пріоритет громадського над державним» [13]. У даному контексті, прозорість розглядається не лише як функціональний принцип забезпечення транспарентності державно-управлінських інститутів, але і як етична домінанта публічного адміністрування.

Відомий дослідник у сфері транспарентності П. А. Манченко зазначає, що «феномен прозорості визначається рівнем регулятивних дій та ієрархічністю системи управління». Виходячи із цього, вчений виділяє три рівні прозорості залежно від їх функціонального призначення в системі державного управління.

Перший рівень - прозорість у проведенні кадрової політики та розподілу всієї системи адміністративних повноважень. В цьому напрямку необхідно передусім ввести чітку регламентацію діяльності закладів та галузей шляхом культивування єдиної структури формалізованих обов'язкових норм, виконання яких має контролюватись відповідними інституціями.

Другий рівень - це забезпечення управлінської прозорості шляхом превентивних заходів організаційного характеру, що базуються на становленні більш досконалих бюрократичних процедур, які не допускають провокаційних зволікань в роботі. Це доповнюється широкими контрольними функціями з боку керівництва, у формі незапланованих ревізійних заходів адміністрації, систематизованої переробки тактики антикорупційних кампаній, ротації кадрів з метою недопущення можливості концентрації влади у окремих «менеджерів» в результаті тривалого виконання одних і тих самих адміністративних обов'язків.

Третій рівень - прозорість процесу прийняття адміністративних рішень є кінцевим продуктом державно-управлінської діяльності. Це загострює увагу до регуляції, процесуальний характер якої вимагає від управлінця адекватного співвіднесення наданих йому владних повноважень, виводячи на перший план таку характеристику, як нейтральність, здатність знайти необхідний баланс між спрямованістю потенційного рішення та його можливими негативними наслідками; вміння визначити оптимальні рамки для розгляду справи, поєднувати загальні правила керівництва зі специфікою конкретного питання [14].

У такому контексті прозорість в системі державного управління може бути забезпечена лише завдяки наявності в управлінців права аргументувати свою позицію щодо прийняття відповідного рішення, а також за наявності доступу до відповідних джерел інформації за даною тематикою та можливості вимагати пояснення причин порушення певних суб'єктивних прав. Такий підхід дозволяє чітко ідентифікувати контрольні функції прозорості у системі державного управління. Їх реалізація, на думку В. Кінга, «спонукає чиновника на кожному етапі замислитись про те, чи має він повноваження робити те, що він робить, наскільки його владна діяльність корелюється з кінцевою управлінською метою; чи перероблена вся необхідна об'єктивна інформація з даного питання і чи вислухав він всіх зацікавлених у вирішенні даної проблеми, чи не обмежив він їх права на повноцінну консультацію з даної проблеми, чи не проводить він лише свою відомчу політику при винесенні відповідного рішення і чи не є це службовим зловживанням» [15].

Варто відзначити, що однією із гарантій відкритості та прозорості державного управління є законодавче закріплення системи транспарентності в організації адміністративного процесу. В межах спеціальних нормативних актів про статус органів державної влади (міністерств, комітетів та інших відомств, а також в системі самоуправління) мають бути чітко включені норми про відкритість та прозорість їх діяльності та відповідальність за їх обмеження.

Принциповим питанням для сучасної державно-управлінської практики у напрямку забезпечення її транспарентності є переведення відкритості та прозорості з декларативних принципів у функціональний ряд, оформлений у чітку систему конкретних дій з їх реалізації. В даному відношенні йдеться про:

• запровадження чітких механізмів прийняття рішень, які регламентуються виключно інтересами громадськості;

• публікацію рішень з метою доведення їх стратегічної мети до цільової аудиторії;

• системне підвищення кваліфікації державно-управлінського апарату є обов'язковим вивченням етичного кодексу професійної діяльності [16].

• забезпечення відповідальності адміністраторів всіх рангів за розвиток корупційних тенденцій в межах їх компетенцій [17].

Саме ці основні дії, які гарантують прозорість та сприяють відкритості діяльності органів державної влади, мають стати функціональною основою для утвердження транспарентності системи державного управління. Це ставить питання про готовність державно-управлінського апарату гарантувати відкритість та прорість своєї діяльності. На думку В. С. Комаровського та Л. М. Тімофеєвої,, на пострадянському просторі «лише чверть державних службовців зорієнтовані на відкриту модель державної служби, а приблизна третина хоча і підтримує ідею повернути модель державного управління до потреб громадян, однак в сучасних умовах не вважає її актуальною, оскільки і самі громадяни та інститути громадянського суспільства ще не прийшли до усвідомлення доцільності її впровадження, інші ж є відкритими противниками її впровадження» [18, с. 14].

Небажання піддавати свою діяльність відкритості та прозорості в сучасній практиці державного управління свідчить про наявність так званих «вогнищ» монопольного управління, позбавленого транспарентності, а відтак безпосередньої умови їх корумпованості. Це свідчить про нестабільність функціонування держави та комунікативну деконструктивність, яка негативно позначається на життєдіяльності суспільства в цілому. Саме тому, на наш погляд, основними механізмами підвищення прозорості в системі державного управління України сьогодні мають стати наступні:

• підвищення інформованості населення про діяльність органів державної влади за допомогою вилучення зі службового користування документів і матеріалів, які призначені для широкого користування, але фактично є закритими [19];

• детальне та широкомасштабне висвітлення фактів зловживання в органах державної влади;

• створення довідкових видань, які висвітлюють права громадян у сфері взаємодії з органами державної влади;

• вироблення методології та практики висвітлення діяльності органів державної влади з метою підвищення їх відкритості за допомогою формування доступної для всіх бажаючих інформації, що дозволить знизити суб'єктивізм прийнятих ними рішень.

Відкритість та прозорість інформації про діяльність органів державної влади є важливим елементом підвищення якості державно-управлінських послуг. Це дає можливість громадянам розширити доступ до відповідних послуг, знати про свої права та об'єктивно оцінювати їх якість. Завдяки цьому органи державної влади через налагодження зворотного взаємозв'язку з громадськістю здобувають можливість для вдосконалення системи надання державно-управлінських послуг. Саме тому, у даному відношенні комунікативна політика держави має бути спрямована на підвищення рівня інформованості громадськості про діяльність органів державної влади. Пріоритетними напрямками такої політики мають стати:

• підготовка та видання органами державної влади публічних звітів про свою діяльність, що, з одного боку, слугувало б підвищенню інформованості громадськості, а з іншого - було б критерієм визначення рейтингу довіри;

• підготовка буклетів, листівок, інших масових матеріалів про діяльність органів державної влади;

• привернення уваги ЗМІ до роботи органів державної влади (сприяння ЗМІ щодо конструктивного висвітлення роботи органів державної влади та при підготовці аналітичних матеріалів);

• визначення рейтингу довіри до органів державної влади за критерієм відкритості, що тим самим має сприяти забезпеченню прозорості її діяльності);

• проведення широкомасштабної роз'яснювальної роботи серед населення (подача інформації про цілі, переваги та необхідність громадської участі та моніторинг діяльності органів державної влади має бути системною, здійснюватись шляхом залучення ЗМІ та громадських організацій) [20].

Виходячи із цього, органи державної влади мають спрямовувати свою діяльність у напрямку реального забезпечення різних способів доступу громадян та організацій до відповідної інформації. Переважною мірою йдеться про максимально об'єктивне та системне наповнення та оновлення інформаційних сайтів відповідно до діючих нормативно-правових актів. Запровадження таких дій дозволить підвищити рівень інформованості громадськості про діяльність органів державної влади, а відтак - сприятиме їх транспарентності.

Варто також відзначити, що відкритість та прозорість як структурні рівні транспарентності державного управління є стратегічними елементами формування сприятливого інвестиційного клімату держави. Для іноземних інвесторів основним критерієм вкладання коштів є транспарентність законів та адміністративних правил, за якими вони мають співпрацювати. Кожна із сторін, яка вступає у певні домовленості, «бере на себе обов'язок надати відповідну інформацію про всі закони та правила та здійснити відповідні заходи із забезпечення того, аби інформація була прозорою, своєчасною та публічно доступною наскільки це можливо». Відтак, це свідчить про те, що принцип прозорості законодавства є одним із головних принципів ефективності укладання інвестиційних угод, згідно з яким «кожна із країн учасниць укладання відповідної угоди повинна робити відкритими, доступними, прозорими всі закони, адміністративні акти та відомчі інструкції, які стосуються інвестицій в даній країні» [21]. Відповідно до Кодексу Європейської Інвестиційної хартії, кожна країна повинна дотримуватись наступних зобов'язань:

1) своєчасно повідомляти інвесторів про зміни в інвестиційному законодавстві, зокрема в тих положеннях законів, що стосуються інвестиційних режимів;

2) публікувати або в інший спосіб повідомляти інформацію про специфіку інвестиційних режимів національної економіки, про процедури державних замовлень, про особливості законодавства і правила їх регулювання з метою сприяння транспарентності інвестиційного законодавства країни, правил і процедур на різних рівнях - державному, місцевому та регіональному;

3) оприлюднювати інструкції для правильного оцінювання та проведення відбору інвестиційних проектів та їх схвалення;

4) проводити брифінги про поточну інвестиційну політику і можливі кроки в майбутньому урядів у зв'язку зі зміною правового режиму щодо допуску та діяльності іноземних інвесторів;

5) попередньо повідомляти про чинні нормативні акти і закони в інвестиційній сфері;

6) офіційно роз'яснювати специфіку процедури і практику повідомлення, реєстрації, ліцензування, урядових закупівель на основі : а) публікації та широкого розповсюдження чітких інструкцій, які пояснюють процедуру реєстрації, критерії оцінки інвестиційних проектів, діючі стандарти, технічні норми та вимоги до якості, б) проведення періодичних оглядів процедур попереднього схвалення з метою підвищення рівня їх транспарентності та спрощення; в) надання інформації інвесторам про правила і схеми сприяння іноземним капіталовкладенням.

Висновки

Відкритість та прозорість як структурні рівні транспарентності державного управління сприяють не лише забезпеченню легітимації влади, але і конструктивній взаємодії органів державної влади з громадянським суспільством. Ефективність такої взаємодії визначається такими базисними принципами транспарентності: прозорість діяльності органів державної влади, громадська участь у формуванні та реалізації державної політики, які є важливими атрибутами стратегічної стабільності держави.

Література

1. Hood Ch. Transparency in historical perspective / Ch. Hood // Transparency: The Key to Better Governance [Text] / Ch. Hood, D. Heald. - Oxford : Oxford University Press, 2006. - P. 3-23.

2. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / Под ред. А. В. Иванченко. М. : 2007. - 458 с.

3. Тихомиров Е. Политико-коммуникационные процессы в едином информационном информационном пространстве госудасртва: теоретические и прикладные аспекты / Е. Тихомиров : М .: 2011. - 476 с.

4. Аносова Л. С. Соотношение понятий гласноти, открытости и транспарентности: конституционно-правовые аспекты / Л. С.Аносова [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://www.juristlib.ru/book_6236.html

5. Каменков В.С. О принципе гласности в системе госудасртвенного управления / В.С. Каменков // Арбитражный и гражданский процесс. - 2012 - № 5. - С. 20-37.

6. Baur Grunski. ZivilprozeRrecht. Munchen, 2013. Р. 39-67.

7. Гегель Г. Философия права / Г. Гегель / М.: Мысль, 1990. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://grachev62.narod.ru /hrest/gegel_2.html

8. Андрійчук Т. Принцип прозорості комунікації органів державної влади з населенням: понятійно-концептуальне бачення / Т. Андрійчук // Вісник книжкової палати [Електронний ресурс]. - 2009. - № 4. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/vkp/2009_4/st11.pdf.

9. Гудима Н. В. Принципи відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління України / Н. Гудима : Монографія : Інститут законодавства Верховної Ради України. - К. : 2008. - 142 с.

10. Ібрагімова І. М. Прозорість влади. Основи забезпечення інформаційної взаємодії державних органів з громадськістю (презентац. схеми) [Текст] / І. Ібрагімова. - К. : ПРООН, 2002. - 30 с.

11. Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений Совета Европы. Принят Конференцией МНПО на заседании 1 октября 2009 года. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https: //www.coe.int/t/ngo/Source/Code_Russian_final. pdf

12. Чуклинов А. Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм в системе государственного управления / А. Е. Чуклинов / [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://lawportal.ru/doc/document.asp?docID=1114985

13. Пызина Г. В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России: автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. полит. наук / Г. Пызина ; Российская академия государственной службы при Президенте РФ. - М. : [б.и.], 2006 [Электронний ресурс] - Режим доступа : inter.rags .ru/files/dissertation/5 3.doc.

14. Манченко П. А. Транспарентность (открытость) деятельности государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и государствах Европы / П. Манченко // Административное и муниципальное право [Электронный ресурс].- 2012. -№4. - Режим доступа: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=13&art=3431

15. What is Transparency? [Electronic resourse] : Presentation for ILEA Seminar (20 July 2013) / UNPAN. - Access mode: http://unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/un/unpan012062.pdf

16. Park H. The roles of transparency and trust in the relationship between corruption and citizen satisfaction / H. Park, J. Blenkinsopp // International Review of Administrative Sciences. - 2011. - № 77 (2). - Р. 254-274.

17. Kaufmann D. Voice or Public Sector Management? An Empirical Investigation of the Determinants of Public Sector Performance Based on a Survey of Public Officials in Bolivia [Electronic resourse] / D. Kaufmann, G. Mehrez, G.

Tugrul ; World Bank Institute. - Access mode : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=316865.

18. Комаровский С., Мараховская М. Интернет - новая технология фунционирования власти / С. Комаровский, М. Мараховская // Советник. 2001. - № 3. С. 8-13.

19. Alt J. Transparency and Accountability: Empirical Results for Us States / J. Alt, R. Lowry // Journal of Theoretical Politics [Electronic resourse]. - 2010. - № 22 (4). - P. 379--406. - Access mode : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://jtp.sagepub.com/content/22/4Z379

20. Piotrowski S. Measuring Municipal Transparency / S. Piotrowski, A. Bertelli //Paper prepared for the 14th IRSPM conference [Electronic resourse]. - Bern: [s. n.], 2010. - Access mode : http://www.irspm2010.com/workshops /papers/31 _measuringmunicipal.pdf

21. International Investment Agreements: Compendium. Volume I: Multilateral Instruments. Volume II: Regional Instruments, Volume III. Regional Integration. Bilateral and Non-Governmental Instruments. - Geneva: United Nations, 2013. - 507 р.

Размещено на Allbest.ru