Постановка проблеми. Актуальність теми дослідження. Складність формування нормативної моделі адміністративних послуг в Україні полягає в тому, що потреба у її побудові виникла в умовах, коли позитивне право, що стало б ґрунтом для її формування, було взагалі відсутнє. Дане поняття було запозичене із європейського права, як і сама ідея “сервісної” функції держави.

Прийняття Закону України “Про адміністративні послуги" не вирішило остаточно проблеми правової природи адміністративних послуг. Загальновідомо, що види дій органів публічної адміністрації, які цим законом віднесені до адміністративних послуг, дотепер традиційно розглядаються адміністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні вчені та практики не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття адміністративних послуг. У зв'язку з вищезазначеним метою даної статті є аналіз основних підходів до поняття “адміністративні послуги”, вироблених наукою і практикою адміністративного права, а також розробка пропозицій щодо удосконалення їх правового регулювання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Наукові дискусії стосовно поняття адміністративних послуг почалися з моменту введення у його вітчизняне законодавство. Так, питанням адміністративних послуг присвячені праці В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, І.О. Бондаренко, Е.Ф. Демського, В.С. Долечека, І.Б. Коліушко, В.К. Колпакова, В.В. Марченко, Г.М. Писаренко, О.В. Поляка, В.П. Тимощука та інших. Окремі вчені навіть заперечували доцільність введення в понятійний апарат адміністративного права поняття “адміністративні послуги”.

До набрання чинності Законом України “Про адміністративні послуги" у науці адміністративного права домінував підхід, відповідно до якого наданням адміністративних послуг вважалася лише діяльність компетентних органів, спрямована на забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав та інтересів приватних осіб, а звернення за отриманням цієї послуги є правом особи, а не обов'язком. Найбільш активно цей підхід відстоювали В.В. Гордєєв, В.Б. Градов, Є.О. Легеза, К.В. Ніколаєнко, В.Г. Писаренко та інші.

Виклад основного матеріалу. Набрання чинності Законом України “Про адміністративні послуги" [6] зумовило появу нового підходу до поняття “адміністративні послуги" та його співвідношення з поняттями “державне управління” та “державне регулювання”. Відповідно до ч.1 ст.1 цього Закону адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону. Виходячи із даного визначення під наданням адміністративних послуга можна розуміти досить широке коло видів діяльності органів державної влади. В той же час відповідно до ч.2 ст.2 цього Закону наданням адміністративних послуг не є здійснення:

1) державного нагляду (контролю);

2) метрологічного контролю і нагляду;

3) акредитації органів з оцінки відповідності;

4) дізнання, досудового слідства;

5) оперативно-розшукової діяльності;

6) судочинства, виконавчого провадження;

7) нотаріальних дій;

8) виконання покарань;

9) доступу до публічної інформації;

10) застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

11) провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею;

12) набуття прав на конкурсних засадах; 13) набуття прав стосовно об'єктів, обмежених у цивільному обігу. Крім того, у ч.2 ст.5 цього Закону зазначено, що перелік адміністративних послуг визначається законом, однак відповідний закон на даний момент досі відсутній. Із зазначеного вище випливає, що цей підхід до поняття адміністративних послуг взагалі не передбачає можливості провести чітку межу між їх наданням адміністративних послуг та державним управлінням або державним регулюванням.

На думку В.Б. Авер'янова, термін “адміністративні послуги" спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на якісну переоцінку характеру взаємостосунків між державою і людиною. Адже “владне розпорядництво” з боку державних органів, їх посадових осіб - це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами “адміністративних послуг” останнім - зовсім інший. Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології “служіння держави" перед людиною. “Служіння" з боку виконавчої влади - це і є, власне кажучи, надання її органами послуг [2, с.239-240].

Основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння держави людині (суспільству), тому категорія послуг у своїй основі має те ж саме навантаження, що у приватній сфері, - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи. Починаючи з кінця 80-х років ХХ століття, багато розвинутих країн світу, зокрема Великобританія, США, Канада, Нідерланди, Швеція, Фінляндія та інші запровадили систему оцінювання роботи органів влади, що ґрунтується на очікуваннях та уподобаннях споживачів. Саме це і було початком упровадження доктрини “служіння" (“надання послуг”) [8, с.9].

Отже, усі дії органів публічної влади, направлені на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків особи, що здійснюються за її заявою, окрім видів діяльності державних органів, зазначених у ч.2 ст.2 Закону України “Про адміністративні послуги" є адміністративними послугами, і що можуть надаватися в межах державного управління, державного регулювання або поза ними. Тобто за цим підходом обсяг поняття “адміністративні послуги" перетинається з обсягом понять “державне управління” та “державне регулювання”.

В той же час у деяких випадках надання адміністративних послуг може здійснюватися поза державним управлінням та державним регулюванням. При цьому цей вид діяльності органів виконавчої влади повинен відповідати наступним критеріям:

1) метою надання адміністративної послуги є забезпечення реалізації приватними особами належних їм прав свобод і законних інтересів шляхом виконання відповідного обов'язку конкретного органу публічної влади і не пов'язано із організаційно-розпорядчим, регулюючим або примусовим впливом на підвладних суб'єктів. За таких обставин адміністративна послуга надається за відсутності у особи законодавчо встановленого обов'язку звернення за отриманням цієї послуги, у разі невиконання якого до особи будуть застосовані будь-які заходи впливу, в тому числі адміністративної або кримінальної відповідальності. Наявність будь-яких заходів впливу у даному випадку буде свідченням зацікавленості держави у конкретній моделі поведінки особи, тобто наявності публічного інтересу;

2) адміністративна послуга надається лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи, незалежно від форми самої заяви (усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади. На відміну від цього, відносини державного управління, державного регулювання, застосування адміністративного примусу, контролю починаються з ініціативи владного суб'єкта;

3) адміністративна послуга є результатом виконання обов'язків органом публічної влади, яким приватні особи мають право розпоряджатися на власний розсуд (окрім вчинення ними неправомірних дій) [4, с.39]. Крім того, приватна особа повинна мати можливість у будь-який момент відмовитися від отримання адміністративної послуги без застосування до неї примусових заходів. На відміну від цього, правові акти державного управління і державного регулювання, як правило, покладають на особу певні обов'язки, а навіть якщо вони передбачають надання прав особі, відмова від них передбачає дотримання особою певної процедури.

Прикладом надання адміністративних послуг поза межами державного управління та державного регулювання може бути здійснення державної реєстрації права автора на твір або реєстрації договору, який стосується права автора на твір; видача патентів (деклараційних патентів) на винахід або корисну модель; видача патентів на промислові зразки; видача свідоцтва України на знак для товарів і послуг.

Існує і третій підхід до поняття адміністративних послуг, який втілений у європейських державах та інших державах світу, відповідно до якого адміністративні послуги є “заявним” видом діяльності публічної влади, що протиставляються усім “втручальним” видам діяльності адміністративного органу (контрольним, виконавчим та деліктним провадженням, в тому числі в межах державного управління та державного регулювання). Зокрема, у Іспанії, Потугалії, Швейцарії, Чехії та Фінляндії конституційні норми про права громадян і надання їм допомоги у забезпеченні здорового способу життя поєднуються із нормами про державні послуги у широкому змісті. У Франції поняття публічної служби охоплює всі види діяльності, що здійснюються в інтересах держави (забезпечення суверенітету, соціальні та культурні служби, служби економічного характеру та ін.). За такого підходу визначення поняття “адміністративні послуги" на законодавчому рівні є недоцільним, оскільки воно є поняттям теорії адміністративного права. Доктрина адміністративного права повинна виробляти термінологію, яка потім в міру необхідності може відображатися в нормативному матеріалі, а не навпаки. Значним недоліком наукових досліджень є їх опора на поточні нормативні визначення і приписування цим визначенням основного значення. Законодавець дійсно повинен давати визначення поняттям, але це не стосується теоретичних понять [1, с.15-16].

На нашу думку, більш важливим напрямом удосконалення правового регулювання надання адміністративних послуг є запровадження у законодавстві відповідної адміністративної процедури, яка дозволяє встановити стабільний та уніфікований правовий порядок діяльності органів публічної влади при наданні цих послуг, в тому числі можливість контролю якості їх надання та забезпечення належної реалізації прав, свобод та інтересів приватних осіб.

В цьому контексті головним недоліком чинного Закону України “Про адміністративні послуги" є те, що він не містить чіткого переліку прав і обов'язків учасників правовідносин із надання адміністративних послуг, а правовий статус надавача послуг взагалі не розкритий. Іншими словами, у цьому Законі відсутня цілісна юридична модель адміністративної процедури надання адміністративних послуг. Фактично, законодавець створив цей Закон лише як систему приписів, направлену на регулювання окремих відносин у сфері надання адміністративних послуг, які не утворюють цілісної юридичної моделі. В той же час слід погодитися з думкою Д. Є. Пономарьова, який вважає, що при створенні закону законодавець повинен мислити не стільки нормами, скільки конструкціями та поняттями, перш за все наявними, тобто виходити з того, що на момент проектування певного закону вже існує цілісна система співпідпорядкованих понять (конструкцій), що так чи інакше виражені у діючому законодавстві. При цьому для того, щоб новостворений закон став елементом цієї системи і за рахунок цього набув ефективності, він повинен у необхідній мірі виражати вже наявні конструкції, від початку співвідноситися з ними, розміщуватися в їх системі [5, с.141].

правова природа адміністративна послуга

Висновки