Муниципальная власть в контексте реализации избирательных прав граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков

Муниципальная власть в контексте реализации избирательных прав граждан

Александр Николаевич Новак

соискатель

Исследование муниципальной власти в контексте реализации избирательных прав граждан невозможно без выяснения того, что представляет собой феномен власти как таковой. В этой связи показательно, что обычно понятие «власть» рассматривается исследователями в трех взаимосвязанных ракурсах: формально-юридическом, общесоциологическом и психологическом.

В частности, М.В. Цвик определял власть как проявление организованной силы, основанной на способности одних субъектов навязывать свою волю другим, то есть управлять ими. Таким образом, в основе любой власти лежат отношения зависимости между людьми [18, с. 78]. Российский исследователь М.И. Байтин, в свою очередь, определял власть как соответствующее характеру и степени общественной жизни средство функционирования определенной социальной общности, которая заключается в отношениях подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в этом обществе воле [2, с. 43]. А выдающийся юрист С.С. Алексеев связывал природу власти с возможностью оказывать определенное влияние на подвластный объект с той, правда, разницей, что это влияние является не односторонним, а обоюдным, особенно в демократических условиях, когда имеет место явление «обратной связи» между властью и подвластными, вследствие которого субъекты и объекты власти фактически совпадают [1, с. 112-114].

В определенной степени солидаризируются с учеными-юристами и психологи. Так, известный политический психолог Л.Я. Гозман видит во власти, прежде всего, принуждение, точнее возможность заставить или убедить других лиц действовать определенным образом или по определенным правилам [6, с. 62]. Нетрудно увидеть, что почти все исследователи сходятся во мнении, что любые властные отношения объединяют такие черты, как публичный характер, субъектно-объектный состав, возможность применения принуждения.

На наш взгляд, муниципальная власть и власть per se соотносятся между собой как родовое и видовое понятия. Именно поэтому муниципальная власть, с одной стороны, впитывает в себя все черты, присущие власти как таковой, а с другой - имеет определенную специфику, выяснение которой, в свою очередь, зависит от того, под каким углом зрения мы рассматриваем феномен муниципальной власти и местного самоуправления вообще.

Известно, что традиционно в литературе выделяются три основные теории происхождения местного самоуправления: государственническая, громадовская и муниципального дуализма [17, с. 380-383]. Остановимся на них подробнее.

Приверженцы первой теории считают, что муниципальная власть (власть местного самоуправления) - это разновидность государственной власти. Так, Г.М. Чеботарев отмечает, что «власть органов местного самоуправления по своей природе не может быть ничем иным, чем государственной властью» [19, с. 85]. Однако сегодня такая позиция выглядит несколько раритетной, ведь она непосредственно наследует советской юридической доктрине. В частности, в свое время известный советский государствовед К.Ф. Шеремет писал, что местное самоуправление - это децентрализованное государственное управление. Аналогичной позиции придерживался и В.В. Куликов, который категорически утверждал, что органы местного самоуправления являются составной частью системы государственного управления [См.: 11, с. 17].

Указанный государственный «уклон» в интерпретации природы муниципальной власти, присущий российским ученым, в основном объясняется авторитарными тенденциями, которые имеют место в современной России. По большому счету, почти вся эстетика путинской России (политическая риторика, публицистика, кинематограф и т. д.), не говоря уже о правовой идеологии, закономерно вытекают из советской политико-правовой парадигмы, которой был присущ прежде всего этатизм. В такой системе координат «государство воспринимается массовым сознанием как патерналистская сила, - пишет российский ученый Э.Я. Баталов, - а этатистская ориентация воспитывает в гражданах необходимый для Системы гражданско-политический инфантилизм» [4, с. 56].

Как справедливо отмечает А.В. Батанов, возникновение концептуального ориентира на государственный характер природы местного самоуправления является методологической рефлексией на патерналистские идеи о государстве как наиболее сильном и центральном институте политической системы, а также о том, что те или иные самоуправляющиеся качества местной власти могут рельефно проявляться исключительно в ходе их сопоставления, столкновения с государственной властью. По этой логике самоуправление, самодеятельность и другие проявления самостоятельности могут возникнуть исключительно в случае наличия другой стороны властеотношений - государства, которое и может позволить, установить или спровоцировать такую самостоятельность. По сути, это отношения по схеме «человек - государство - власть - свобода», в основе которой принцип оптимального сочетания автономии лица и управленческо-коллективистских начал во взаимоотношениях граждан с обществом, государством и властью становится возможным только как обеспечение негативной свободы - «свободы от ...» кого или чего-либо, в частности государства [5, с. 208-209].

С теоретической точки зрения существование муниципальной власти как разновидности публичной власти, источником которой является народ, отрицается тем, что он (как, впрочем, и любая другая общность людей) может быть источником только одной власти, а не двух. Поэтому власть органов местного самоуправления является производной от государственной власти, а не от вымышленной муниципальной власти. И хотя протагонисты данного подхода не исключают существования власти, источником которой является территориальная община (ведь власть присуща каждому коллективу людей, в том числе территориальной общине), однако в данном случае они считают, что власть последней в отличие от власти объединений граждан трансформируется, по сути, в государственную.

Показательно, что тезис о производном от государственной власти характере власти муниципальной отстаивается и некоторыми западными учеными. В частности, шведский ученый С. Монтин подчеркивает, что с точки зрения конституции и общей иерархии политических институтов муниципалитеты выступают частью государственной администрации, а местное самоуправление наделяется компетенцией парламентом и в силу этого осуществляет в конечном итоге «делегированную государственную власть» [Цит. по: 5, с. 206].

Представители конкурирующей с изложенной концепции, наоборот, в категорической форме отрицают государственную природу власти территориальных общин. Так, В.Ф. Погорелко считал, что местное самоуправление опосредует собой относительно самостоятельный вид власти в системе народовластия - местную (муниципальную) власть как власть территориальных сообществ [14, с. 7]. А российский ученый В.Е. Чиркин пишет, что «местное самоуправление - это не государственная власть. Избранные гражданами советы, комитеты, а также мэры городов и общин - это органы населения определенных административно-территориальных единиц, а не государства в целом» [20, с. 375]. В другой своей работе он еще более категоричен: государственная власть и местное самоуправление - это разные уровни осуществления публичной власти народа. Местное самоуправление - это публичная власть территориального коллектива, объединения граждан (а иногда и неграждан, которые постоянно проживают и платят налоги на определенной территории), власть народа данной территории в пределах и по вопросам, определенных правовыми актами государства [21, с. 453].

Утверждая, что органы государственной власти и органы местного самоуправления - разные формы реализации власти народа, О.Е. Кутафин отмечал, что местное самоуправление - это способ не только децентрализации управления, но и организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное олицетворение управления местными делами в системе управления обществом и государством [12, с. 358]. Признавая местное самоуправление как форму народовластия и специфическую подсистему публичной власти, украинский исследователь П. М. Любченко отмечает, что местное самоуправление структурно и организационно отделено от государственной власти и действует в рамках Конституции и Законов Украины автономно. По мнению этого автора, государство и местное самоуправление - это равноправные субъекты публичной власти [13, с. 39-40].

Профессор и бывший конституционный судья В.Н. Шаповал подчеркивает, что содержание положений Конституции Украины относительно местного самоуправления, в частности ст. 140, основывается на идее самоуправления населения, то есть на общинной теории. Принятие в Украине основ этой теории объясняется прежде всего стремлением отойти от так называемого советского строительства, которое лишь условно соотносилось с реальным местным самоуправлением [22, с. 53]. В этой связи обоснованной выглядит оценка автором параллели «советское строительство - советы как органы государственной власти» и «государственное строительство - советы как органы местного самоуправления» абсурдной, учитывая конституционное определение местного самоуправления [22, с. 56].

Наконец, третья группа ученых занимает компромиссную позицию: ими признается двойная природа власти местного самоуправления. В результате анализа муниципальной власти указанные авторы делают вывод о том, что в нем одновременно сочетаются две теории: громадовская и государственная. Так, А.О. Кузнецов на основе анализа конституционной модели местного самоуправления фиксирует тесную взаимосвязь государства и самоуправления, проникновение в местное самоуправление государственных основ и вместе с тем наличие в самой государственности самоуправляющихся элементов. С помощью единства этих двух принципов решаются важные общественно-государственные задачи. Данные положения, по мнению этого автора, является концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления, в основе которой находится комплексный государственно-общественный подход [10, с. 14-15].

Таким образом, системный анализ высказанных в современной науке позиций позволяет прийти к выводу, согласно которому синтез государственного и общественного в самоуправлении является, пожалуй, наиболее перспективным. С помощью единства этих двух принципов решаются важнейшие политико-правовые задачи, в частности: а) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и институтов, которые составляют его; б) образуются возможности для большей части людей относительно участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам; в) ликвидируется разрыв между обществом и государством; г) достигается единственная цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов; д) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей; е) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, заключающийся в строительстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом; ж) управление обществом на основе согласованных действий превращается в единый процесс созидания. Однако реализация этих программных положений, как подчеркивает А. В. Батанов, «возможна только в социально ориентированном государстве, которое создает мотивацию и стимулы для развития инициативы людей» [5, с. 213].

Исходя из приведенного, можно определить муниципальную власть как легитимное, признанное и гарантированное государством публично-самоуправляемое волеизъявление территориальной общины относительно осуществления ее функций и полномочий, направленных на реализацию прав и свобод человека и гражданина, а также решение вопросов местного значения путем принятия и реализации правовых актов в порядке, предусмотренном Конституцией и законами Украины, а также нормативными актами местного самоуправления.

Рассматривая муниципальную власть с точки зрения избирательных прав граждан, полезно также обратиться к историческим истокам формирования местного самоуправления путем различных избирательных процедур.

Как известно, элементы местного самоуправления имели место еще в Древних Греции и Риме. Впервые свое правовое оформление они получили в законе Юлия Цезаря 45 г. до н. э. под названием «Lex municipalis». Этот Закон ввел организацию местной власти на началах всеобщего принципа самоуправления, фактически установив муниципальный строй, и осуществил нормативное применение терминов «муниципалитет», «муниципальный». Организация муниципального устройства по закону Юлия Цезаря в определенной степени копировала государственный строй Древнего Рима. Так, основой самоуправления выступали общины, а высшим органом городского самоуправления - народное собрание всех жителей общины, организованные по куриальной системе. К компетенции народного собрания было отнесено решение общих вопросов городской жизни и избрания муниципальных магистратов, которые образовывали муниципальную магистратуру, осуществлявшей административную и судебную власть. Каждый город имел муниципальный сенат (представительный орган), который насчитывал 100 членов [16, с. 48-49].

Для оформления муниципальной власти как самостоятельного правового института важную роль сыграли коммунальные революции в Западной Европе в XI-XIII ст. Их результатом стало коммунальное самоуправление, которое предусматривало освобождение города от власти феодального владельца и создание городских органов самоуправления - выборного совета и магистрата как исполнительного органа, независимого от центральной, «коронной» власти. Как отмечает А.И. Ковлер, с момента организации первых средневековых городов и коммун (примерно X в.) формирование управленческих органов было исключительно выборным. Вместе с тем не стоит идеализировать роль выборов при формировании тогдашних структур местного самоуправления. Во-первых, сам избирательный корпус включал далеко не всех жителей, ведь его состав ограничивался различными цензами: обязательным наличием недвижимости, как, например, в большинстве французских коммун, незнатностью (т. е. отсутствием дворянского титула) в пополанских коммунах Италии и т. д. А во-вторых, феодализация городов выделяла даже в избирательном корпусе привилегированные группы, имевшие большие квоты представительства (так называемая борьба «сытого» и «истощенного» народа во Флоренции) [8, с. 68].

Коммунальная (муниципальная) организация средневековых городов характеризовалась тем, что во главе большинства коммун стояла городская рада, которая выбирала одного-двух мэров (Франция) или синдаков (Италия), в подчинении которых находилась городская администрация. В современных французских источниках выделяют несколько типовых моделей средневекового коммунального управления: а) коммунальную систему северо-французских городов и городов Фландрии; б) консулат юго-французских коммун; в) подестат средиземноморских коммун Франции и Италии [8, с. 70].

Позже принятием французского закона от 14 декабря 1789 г. было унифицировано муниципальное устройство - все без исключения общины (как небольшие сельские, так и большие городские) получили одинаковую муниципальную организацию под названием «municipalite» и, как следствие, одинаковые полномочия. Но такой порядок просуществовал во Франции недолго. Так, уже законом от 17 февраля 1800 г. Наполеон ввел префектуальную коммунальную систему, которая предусматривала полную зависимость общества от центральной власти. В частности, были значительно расширены полномочия мэра (он приобретал статус государственного служащего) и исполнительно-распорядительного органа, которые подчинялись префекту, - представителю центральной власти. В свою очередь, общественное имущество передавалось в государственную собственность, отменялось разделение полномочий на самоуправляющиеся и делегированные и т. п.

В свою очередь, в Германии, где была жива память о средневековых немецких корпорациях, по инициативе прусского министра барона фон 0тейна 19 ноября 1808 г. было принято «Прусское уложение об уставах городов». Намерением законодателя было не столько создать из городов публично-правовые корпорации, сколько привлечь городских граждан к участию в публичной администрации.

Согласно названного акта, система местного самоуправления охватывала городской совет, который избирался на прямых выборах тайным голосованием, и магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый городским советом в составе бургомистра, казначея и членов магистрата. При этом часть членов магистрата работала на общественных началах (почетные члены), тогда как другие были профессиональными служащими. Кроме того, члены магистрата не могли одновременно быть депутатами городского совета. При этом право избирать депутатов городского совета предоставлялось только тем жителям города, которые имели недвижимость на его территории [9, с. 458].

Еще одной страной, которая создала уникальную систему локальной администрации, была Великобритания. Основой этой системы было противоречие двух элементов, а именно: центральной власти норманнских королей и приобретенных ими земель территориальных объединений англосаксов, в частности графств (counties), сотен (hundreds), приходов (parishes) и инкорпорированных городов (corporations). Со времен Вильгельма Завоевателя английские короли пытались не допустить возникновения политического феодализма, зато стремились к сильной концентрации власти в своих руках.

Антагонизм, который существовал в течение нескольких веков между центральной государственной властью и децентрализаторскими устремлениями территориальных общин, привел к появлению такого понятия, как «King in Parliament», то есть к концентрации законодательной власти в парламенте и передачи исполнения законов местным территориальным объединениям. В центре этих объединений находился институт мировых судей, который возник со времен реформы Эдуарда III (1360 г.) и имел функции полицейского надзора, а также часть юрисдикции в уголовных делах.

Мировой судья назначался королем и выполнял свои обязанности на безвозмездной основе при собственной материальной независимости, связанной с обладанием большими земельными наделами. Для каждого графства король назначал нескольких мировых судей из числа наиболее влиятельных шляхетских кругов данного графства. Интересно, что часть функций судьи выполняли самостоятельно, а часть - на коллегиальных собраниях (petty sessions, special sessions), а наиболее важные вопросы решались на квартальных собраниях всех мировых судей (general quarter sessions) [См.: 15].

Должность мирового судьи в Англии была очень популярна вплоть до конца XIX в., когда реформой 1888 г. были образованы также выборные советы графств, которые переняли от мировых судей большую часть их административных функций. Кроме этого, законом 1894 г. было реформировано администрацию сельских и немуниципальных городских округов и сельских приходов. Эти два законы ввели в организацию всей местной администрации систему коммунальных представительств, базирующуюся на ровном и прямом избирательном праве для лиц, которые платили местные налоги.

В противоположность французскому и прусскому самоуправлению, английское законодательство не различало представительские и исполнительные функции в местных администрациях: вся коммунальная власть принадлежала выборным советам городов, графств, городских и сельских округов или приходов. В некоторых из последних существовали также общественные собрания. Непосредственное управление принадлежало комитетам, то есть своеобразным отделам советов, которые были предусмотрены законом или создавались в соответствии с насущными потребностями. Кроме председателя (mayor или chairman), к коммунальным советам принадлежали члены этих советов, избранные жителями данного коммунального объединения, а в городах и городах-графствах - еще олдермены, избранные членами из состава советов. Как правило, ими были специалисты по определенным вопросам, опытные люди, которые не принимали участия в политической жизни и поэтому были не в состоянии войти в состав коммунальных советов путем выборов [9, с. 461].

Конечно, феномен муниципальной власти в контексте реализации избирательных прав граждан должен быть рассмотрен и с позиций дня сегодняшнего. В конституционно-правовом смысле, на наш взгляд, особого внимания заслуживают следующие моменты.

В зарубежных странах в большинстве случаев избирателями могут быть не только граждане этой страны, но, как свидетельствует практика правового регулирования избирательных отношений в европейских странах, все чаще право голоса, а иногда и пассивное избирательное право на выборах в органы местного самоуправления, предоставляется также иностранцам и лицам без гражданства, постоянно проживающим в соответствующей местности. Например, в Швеции на выборах в местные органы имеют право принимать участие иностранцы, которые прожили в соответствующей коммуне не менее трех лет. Аналогичные нормы содержатся в ч. 4 ст. 15 Конституции Португалии и ч. 2 § 14 Конституции Финляндии. Это связано с тем, что главным индивидуальным субъектом самоуправления является не гражданин, а житель. Именно через жителей, которые имеют статус избирателей, участников местных референдумов, местных инициатив и сборов территориальные общины проявляют самостоятельную волю.

Несмотря на то, что любые ограничения права на участие в местном самоуправлении в зависимости от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, имущественного состояния, срока проживания на соответствующей территории, по языковым или другим признакам запрещаются, со временем можно было бы и в Украине предоставить право участия в местных референдумах и выборах лицам, которые не имеют гражданства Украины, но длительное время постоянно проживают на соответствующей территории, владеют имуществом и уплачивают местные налоги и сборы. Хотя для этого и следует внести изменения в третий раздел Конституции Украины, которые, как известно, утверждаются на всеукраинском референдуме. В этом аспекте важно обратиться к практике привлечения граждан Европейского Союза мигрантов-резидентов к участию в управлении местными делами. Например, в Германии на выборах в округах и сборах лица, имеющие гражданство государства-участницы ЕС, в равной степени могут избирать и быть избранными в соответствии с правом ЕС (абз. 1 ст. 28 Основного Закона ФРГ) [3, с. 47].

Формирование муниципальной власти путем выборов является своеобразной прелюдией перед общенациональными выборами. С одной стороны, именно на местном уровне проходят обкатку избирательные технологии, которые впоследствии будут применяться на общенациональных выборах. Но в то же время местные выборы традиционно рассматриваются как барометр популярности правительства между общенациональными выборами. Например, в Великобритании характерный признак таких выборов - протестное голосование, когда не только противники, но и часть сторонников правительства выражает ему свое недовольство. Электорат оппозиционных партий на местных выборах, как правило, более активный, чем избиратели правящей партии. «Если деятельность правительства оценивается в целом негативно, - резюмирует Ал.А. Громыко, - то против него работает протестное голосование. Если положительно - на процент поданных за правящую партию голосов негативно влияет электоральная пассивность ее сторонников» [7, с. 223].

Вместе с тем европейский опыт свидетельствует, что на локальном уровне ослабление доминирования двухпартийной системы открывает путь для развития многопартийной системы и плюралистической модели демократии. Все чаще возникает ситуация, когда ни одна партия не имеет большинства, что, в свою очередь, приводит к коалиционному характеру локальной партийно-политической системы. Так, в той же Великобритании в одних местных легислатурах доминирует одна партия, в других - две партии регулярно сменяют друг друга. Последними могут быть лейбористы и консерваторы, лейбористы и либерал-демократы, консерваторы и либерал-демократы и др. [23, р. 85].

Таким образом, наличие общих признаков и идентичных проблем на местном уровне, привлекательность применения унифицированных норм породили идею о переносе ключевых принципов самоуправления, основанных на верховенстве права и демократии, на более высокий государственный уровень.

Список литературы

муниципальный власть правовой

1. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник / С.С. Алексеев. - М.: Проспект, 2009. - 576 с.

2. Байтин М.И. Сущность и типы государства // Теория государства и права: курс лекций / М.И. Байтин; под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 2001. - С. 42-59.

3. Бакумов О.С. Конституційне право громадян України на участь у виборах і референдумах та проблеми його реалізації: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02. / О.C. Бакумов; НЮАУ. - Х., 2012. - 214 с.

4. Баталов Э.Я. Политическое - «слишком человеческое» / Э.Я. Баталов. - М.: Эдиториал УРСС, 2000. - 136 с.

5. Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики / О.В. Батанов. - К.: Юрид. думка, 2010. - 656 с.

6. Гозман Л.Я. Политическая психология / Л.Я. Гозман, Е.Б. Шестопал. - Р/н/Д.: Феникс, 1996. - 448 с.

7. Громыко Ал.А. Модернизация партийной системы Великобритании / Ал.А. Громыко. - М.: Весь Мир, 2007. - 344 с.

8. Ковлер А.И. Институты самоуправления в средние века / А.И. Ковлер // Институты самоуправления : историко-правовое исследование / отв. ред. Л.С. Мамут. - М.: Наука, 1995. - С. 62-81.

9. Кравченко В.В. Конституційне право України / В.В. Кравченко. - К.: Атіка, 2004. - 500 с.

10. Кузнецов А.А. Конституционно-правовые аспекты развития местного самоуправления в РФ в свете Европейской Хартии местного самоуправления: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / А.А. Кузнецов. - М., 2005. - 21 с.

11. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России : теория и реальность / В.В. Куликов // Государство и право. - 2000. - № 11. - С. 15-22.

12. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права / О.Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2001. - 444 с.

13. Любченко П.М. Коментар до статті 7 / П.М. Любченко // Конституція України: наук.-практ. комент. / редкол.: В.Я. Тацій та ін. - К.-Х.: Право, 1н Юре, 2003. - С. 38-43.

14. Муніципальне право України / за ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: 1н Юре, 2001. - 590 с.

15. Пашин С. Мировой судья возвращается / С. Пашин // Человек и закон. - 1999. - № 6. - С. 38-44.

16. Скрипилев Е.А. Основы римского права: конспект лекцій / Е.А. Скрипилев. - М.: Ось-89, 2005. - 208 с.

17. Тодика Ю.М. Місцеве самоврядування / Ю.М. Тодика, Ю.В. Ткаченко // Конституційне право України: підручник / за ред. В.П. Колісника та Ю.Г. Барабаша. - Х.: Право, 2008. - В. 379-404.

18. Цвік М.В. Поняття держави / М.В. Цвік // Загальна теорія держави і права: підручник / за ред. М.В. Цвіка, О.В. Петришина. - Х.: Право, 2009. - С. 74-88.

19. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления / Г.Н. Чеботарев. - Т.: ИМЭКС, 1995. - 240 с.

20. Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 1999. - 400 с.

21. Чиркин В. Е. Конституционное право в РФ: учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2001. - 600 с.

22. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування / В. Шаповал // Право України. - 2002. - № 3. - С. 51-57.

23. Railings C., Thrasher M. Local elections in Britain. - L.: Routledge, 1997. - 232 p.

Размещено на Allbest.ru